Мудрый Юрист

Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность

Бондарь Николай Семенович, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ.

Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук.

В статье в свете национального исторического опыта обосновывается конституционная ценность местного самоуправления как органичного фактора утверждения сильной эффективной государственности России. Доказывается, что свойственные местному самоуправлению начала самостоятельности, самоорганизации определяют его реальный потенциал для повышения качества управления государством, а их игнорирование угрожает ослаблением государственного механизма. Преодоление дефектов муниципальной реформы авторы связывают с последовательной конституционализацией муниципальной демократии на основе практики Конституционного Суда РФ.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная демократия, государственность, баланс централизации и децентрализации, федерализм, совместное ведение, конституционное правосудие, конституционализация.

A Strong Local Self-government Means a Strong State: Past and Present

N.S. Bondar', A.A. Dzhagaryan

Bondar' Nikolay S., Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Scientist of the Russian Federation.

Dzhagaryan Armen A., Assessor of the Constitutional Court of the Russian Federation, Doctor of Law.

The article justifies the constitutional value of local self-government as the integral factor in strong approval of effective statehood in Russia in the light of national historical experience. It proves that local self-government characteristic of the beginning of autonomy and self-organization determine its real potential for improving the quality of government, and neglecting it threatens the weakening of the state mechanism. Authors connect overcoming of defects of municipal reform with consecutive constitutionalization of municipal democracy on the basis of practice of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Key words: local self-government, municipal democracy, statehood, balance of centralization and decentralization, federalism, joint competence, constitutionalization, constitutional justice.

В условиях системного кризиса современного конституционализма, существенными проявлениями которого являются нарастание нравственных и организационно-правовых деформаций традиционных институтов народовластия, так называемый дефицит реальной демократии, "восполняемый" верой в спасительное всесилие государственной бюрократии и одновременно - политической апатией, абсентеизмом индивидуализирующегося общества, все большую остроту приобретают проблемы поиска баланса власти и свободы, индивидуального и коллективного начал в современном обществе, что концентрированно проявляется в растущем внимании к вопросам местного самоуправления.

1. Местное самоуправление: между утопией и реальностью. Местное самоуправление - базовый публично-правовой уровень, на котором формируется и реализуется социально-политическое достоинство личности, воспитываются чувства гражданственности и патриотизма, предприимчивости в сочетании с социальной ответственностью и приверженностью общему благу. Во многом именно с развитием муниципальных институтов народовластия связаны перспективы повышения качества публичного управления, осуществляемого посредством самого населения <1>.

<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008; Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2012.

Реализация ожиданий, питаемых в отношении местного самоуправления, зависит, впрочем, не от самого по себе местного самоуправления, а прежде всего от... государственной власти. Будучи несуверенной, подзаконной формой публичной власти, местное самоуправление связано направлениями конституционно-правовой политики и, как правило, не имеет возможностей для самореформирования, если иметь в виду в особенности те государства, где система организации публичной власти всегда формировалась "сверху вниз" (как это было и есть в том числе в России). Поэтому нужны заинтересованность, политическая воля и целенаправленные согласованные усилия государства и общества по обеспечению стабильного функционирования, развития и тем более - реформирования муниципального уровня публичной власти.

Это тем более важно учитывать, имея в виду, что современное российское местное самоуправление находится не в оптимальном состоянии, а очередной этап его реформирования вряд ли составит конкуренцию - по историческому значению - не только земской реформе Александра II 1864 года. Ставший перманентным процесс преобразований местного самоуправления характеризуется отсутствием последовательности и определенности в понимании самого существа, назначения и перспектив развития местного самоуправления, в том числе в его соотношении с региональной и федеральной государственной властью. Подтверждение этому - действующий Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), насчитывающий более 300 поправок, внесенных в него 116 федеральными законами, в том числе такими, которые определенно отступают от базовой, первоначальной концепции Закона.

Нельзя при этом не обратить внимания и на то обстоятельство, что формулируемые на высшем политическом уровне цели муниципального строительства далеко не всегда получают последовательную законодательную реализацию. Речь идет, например, о необходимости развития местного самоуправления как власти "шаговой доступности" и избегании "бездумного укрупнения" муниципалитетов, обеспечении в полной мере их финансовой состоятельности и автономии; усилении самостоятельности, в особенности крупных и средних городов, где "в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане", и недопущении того, чтобы передача "в руки региональных властей от Федерального центра многих полномочий и финансовых ресурсов" обернулась "беззащитностью городов перед руководителями регионов" <2>. С этим увязывались также ориентиры на "расширение перечня выборных муниципальных должностей" <3>.

<2> См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.
<3> См.: подп. "з" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

Очередной этап масштабной трансформации местного самоуправления, начатый в мае 2014 г. <4>, нашел обоснование в тех же целях развития "сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах", которая позволила бы в современной России, как и в прежние времена - дореволюционных земств, "совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований" <5>.

<4> См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<5> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.

Однако по ряду причин, многие из которых лежат вне рамок конституционной юриспруденции, законодательная практика продемонстрировала утилитарно-технократический подход к муниципальным преобразованиям. Возобладали цели повышения уровня "управляемости" территориями и минимизации потенциальных рисков, связанных с неподконтрольным расширением самостоятельности местного самоуправления и инициативными проявлениями муниципального лидерства для социально-политической стабильности, прежде всего на региональном уровне.

Фокус преобразований по существу сместился в сторону определения пределов местного самоуправления в условиях суровости обстановки, что обнажило аксиологический кризис муниципальной демократии. Уже нельзя отмахнуться, полагая маргинальными, от призывов, связанных по существу с ревизией конституционной модели местного самоуправления: "переосмыслить идеалы" местного самоуправления в духе реалистической его трактовки как средства достижения оптимальной схемы решения части внутригосударственных вопросов <6>; отказаться от приверженности "тупиковым ориентирам" европейской местной демократии <7>. В основе этих и им подобных суждений лежат представления о том, что "в России, создававшейся от центра вглубь... все уровни власти исторически были выстроены в вертикаль" <8>, а поэтому сам принцип самостоятельности местного самоуправления якобы "мешает... управлению огромной страной или таким насущным политическим задачам, как очищение всех этажей власти от коррупции", является "неудобным для самих граждан" <9>.

<6> См.: Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 25, 28 - 29.
<7> См.: Подмосковье почувствовало родство с Китаем. Директор совета муниципальных образований предлагает денонсировать Европейскую хартию МСУ // Коммерсантъ. 2015. 20 авг.
<8> См.: Место реальной власти. Реформа местного самоуправления должна сделать муниципалитеты частью властной вертикали. URL: http://www.vz.ru/politics/2013/12/12/664089.html.
<9> См.: Дважды власть. Местное самоуправление должно стать не только формой самоорганизации, но и государственной службой. URL: http://www.vz.ru/politics/2013/12/6/663207.html.

Местное самоуправление оказалось сегодня как бы раздвоено между нормативной утопией в виде заявленного конституционного идеала и во многом иллюзорной его реальностью. Оно определяется как "мечта" <10>, существующая в зазоре между наличием в общественном понимании и фактическим общественно-государственным институтом российской действительности <11>. Первые результаты очередной реформы местного самоуправления, полагает В.И. Васильев, заставляют задуматься о судьбе важнейшего института народовластия в России с учетом происходящего сокращения прямых всеобщих выборов органов муниципальной власти и встраивания их в вертикаль государственной власти <12>.

<10> См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 5. С. 52.
<11> См.: Тимофеев Н.С. У истоков современной модели местного самоуправления России: к 25-летию Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 63.
<12> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9. С. 149 - 150.

В сущности, основной вопрос в контексте определения дальнейшего политического вектора муниципальных преобразований, не всегда отчетливо артикулируемый, но подразумеваемый, сводится к тому, совместимы ли в российском политико-правовом пространстве сильное государство и сильное местное самоуправление? Иначе говоря, позволительно ли в современных условиях наиболее решительного отстаивания Россией своих национальных интересов рассчитывать на пользу свободы общественной самоорганизации и ее небезопасность для государственного развития?

Сознавая, что ненадуманными являются угрозы, проистекающие из упоения муниципальным романтизмом, было бы наивным и опрометчивым искать спасения в рафинированной муниципальной прагматике, порой рождающей пароксизм "административного восторга" (выражение Ф.М. Достоевского). Попытки снять противоречия между конституционно-нормативной и фактической моделями местного самоуправления путем приведения законодательной основы в соответствие с реальностью и политическими потребностями, к сожалению, не дают оснований для прочной уверенности в том, что участие населения в управлении государством посредством местного самоуправления является востребованным.

Еще В.О. Ключевским было замечено, что в нашей стране "центр находится на периферии" <13>, и это нельзя игнорировать при решении задач, связанных с утверждением сильной государственности современной России. Важно сознавать, что сама идея сильной власти, сильного государства не так проста и окружена соблазнами: сильная власть, подчеркивал И.А. Ильин, "совсем не все может и совсем не призвана всем распоряжаться", напротив, все то, что требует "свободного дыхания, добровольного самоопределения со стороны человека, его творческой инициативы, - не подлежит произволению и властному распоряжению государственной власти"; сильная власть по внутренним свойствам определяется прежде всего "духовно-государственным авторитетом", а в формальных проявлениях предполагает, в частности, что государство "должно иметь сильный центр, децентрализующий все, что возможно децентрализовать без опасностей для единства России", "бюрократии центра должно соответствовать широкое... самоуправление" <14>. В этом плане сама альтернатива "сильное государство или сильное местное самоуправление" не убеждает в своей достоверности. Речь должна идти о последовательной и неуклонной реализации заложенного в Конституции потенциала местного самоуправления как фундамента российской государственности, имея в виду недопустимость снижения достигнутого уровня муниципальной демократии.

<13> См.: Ключевский В.О. Сочинения: В 9-ти томах. М.: Мысль, 1990. С. 385.
<14> См.: Ильин И.А. Наши задачи. Статьи. 1948 - 1954 гг. М.: Айрис-пресс, 2008. Т. 1. С. 429, 431, 435.

Особая острота этих проблем, требующих конституционно-правовой методологии решения, подтверждается практикой конституционного правосудия, в сферу которой в связи с обращениями граждан из разных регионов, а также запросом группы депутатов Государственной Думы уже попали как конкретные, так и концептуальные вопросы текущей муниципальной реформы <15>. Решения Конституционного Суда, ставшие итогом непростых компромиссов (о чем свидетельствуют и заявленные мнение судьи Бондаря Н.С., особое мнение судьи Кокотова А.Н.), вызвали естественный научный и общественно-политический резонанс, включая критику <16>. Дискуссии, нет сомнений, будут продолжены, а возможно, и активизируются, что тоже закономерно. При толковании, уяснении смысла отдельных положений принятых Конституционным Судом решений, прежде всего Постановления от 1 декабря 2015 г. N 30-П, равно как и при их реализации, наверняка могут возникнуть различные подходы, несовпадающие оценки.

<15> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П // СЗ РФ. 2015. N 50. Ст. 7226; Определения Конституционного Суда РФ: от 29 сентября 2015 г. N 2002-О, от 29 сентября 2015 г. N 2003-О, от 6 октября 2015 г. N 2004-О; от 8 декабря 2015 г. N 2741-О.
<16> См., например: Суд по правам депутатов. Конституционный суд отклонил все жалобы граждан на муниципальную реформу // Коммерсантъ. 2015. 13 окт.; Прямые выборы вернут в глубинку. Конституционный суд не поддержал критику муниципальной реформы. URL: http://www.ng.ru/politics/2015-12-01/100sud011215.html; Конституционный суд оправдал отмену выборов мэров // Коммерсантъ. 2015. 2 дек.; Больше выборов // Ведомости. 2015. 2 дек.; Мэры пойдут под КС // Новая газета. 2015. 3 дек.; Васильев В.И. Куда идет местное самоуправление // Независимая газета. 2015. 14 дек.

Следует учитывать, однако, что Конституционный Суд, являясь органом конституционно-судебного контроля, не вправе вторгаться в обсуждение и оценку целесообразности проводимой муниципально-правовой политики, проявляя уважение и сдержанность в отношении прерогатив законодателя. В этом плане выработанные Конституционным Судом по итогам рассмотрения соответствующих обращений правовые подходы не предрешают содержательных перспектив муниципальных преобразований, а фиксируют минимальные конституционные требования и ориентиры, которых законодатель должен придерживаться, оставаясь связанным также политическими целями и политической ответственностью.

Обсуждение современного состояния и перспектив российского местного самоуправления требует объективного учета исторических политико-правовых традиций, равно как и воспринятых народом конституционных ценностей, включая их отражение в конституционно-судебной практике. Поскольку местное самоуправление, решаемые с его помощью вопросы (местного значения), должны быть менее всего подвержены политизации, определение стратегии муниципального развития следует рассматривать как общее, ориентирующее на гражданское согласие - соборное, если угодно, - направление взаимодействия всех общественно-политических сил, которое не должно попадать в русло партийно-политической конъюнктуры.

2. Местное самоуправление как конституционный фактор развития современной государственности. Местное самоуправление является одной из атрибутивных характеристик современного конституционализма, признанной основой конституционного строя демократической государственности. По мнению Г. Дж. Бермана, местное самоуправление и его юридическое выражение в городском праве стали важным источником правовой модернизации и самой конституционной системы западной цивилизации <17>.

<17> См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ; Инфра-М; НОРМА, 1998. С. 336 - 377, 510.

Понимание исторической роли местного самоуправления в российской конституционной среде требует учета того обстоятельства, что от местного устройства мира, общины, как заметил еще А.И. Васильчиков, "зависит весь склад... русской общественной жизни; большим или меньшим развитием мирского элемента, его самостоятельностью, многолюдством, внутренней силой обусловливается не только в нравственном, но и материальном, хозяйственном отношении развитие земских и общественных учреждений в России" <18>. Известный дореволюционный публицист консервативного направления, редактор газеты "Московские Ведомости" М.Н. Катков указывал на несообразность подхода, при котором "земля" в политическом смысле противополагается государству: "Русская земля есть Русское государство, и Русское государство есть Русская земля. Это одно и то же, только с двух сторон взятое" <19>.

<18> См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении (Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений): В 3-х т. 3-е изд. СПб., 1872. Т. II. С. 523.
<19> См.: Катков М.Н. О самодержавии и конституции. М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1905. С. 47 - 48.

Признание местного самоуправления одной из важнейших конституционных ценностей, с реализацией которой связаны как налаживание жизнедеятельности конкретных местных сообществ, так и обеспечение единства и устойчивости всего государственно-организованного общества, определяется особенностями его политико-правовой природы. В условиях развитой государственности местному самоуправлению имманентны двойственные качества, сочетание в том или ином виде характеристик естественно-территориальной самоорганизации жителей и механизма оптимизации государственной деятельности. На этой основе происходит дальнейшая интеграция в системе местного самоуправления субъективно-личностных и организационно-властных моментов, проявляется двуединая сущность местного самоуправления, где сущность первого порядка - единство государственных и общественных начал, а сущность второго порядка - единство свободы и власти населения <20>.

<20> Концептуальное обоснование двуединой сущности местного самоуправления см. подробнее: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1998. С. 38 - 54; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004. С. 59 - 72.

Муниципальные институты народовластия выступают одновременно организационно-правовой основой совместной реализации права на осуществление местного самоуправления объединенными в местные сообщества жителями, которые, будучи одновременно ассоциированными участниками народного суверенитета, вовлекаются посредством местного самоуправления в формирование и реализацию суверенной воли всего народа. В свою очередь, органы местного самоуправления, как указывал Конституционный Суд, не входя в систему органов государственной власти, вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне <21>.

<21> См.: абзац второй пункта 2 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 435-О-О // Вестник КС РФ. 2009. N 1.

Уже поэтому попытки противопоставить местное самоуправление государству несостоятельны. Конституционное признание местного самоуправления (ст. ст. 3, 12, 130 - 133 Конституции) отражает факт институционального самоопределения государственно-организованного общества на определенном этапе его демократического развития, и в этом смысле местное самоуправление - призванное в силу учредительной воли народа повсеместно обеспечивать удовлетворение жизненно важных потребностей человека по месту жительства и представительство интересов населения на внутри- и межмуниципальном, а также общегосударственном уровнях - соотносится с системой государственности, безусловно входит в ее состав. Из этого вовсе не следует, однако, тождество местного самоуправления и государственной власти. Напротив, тогда и постольку местное самоуправление способно эффективно осуществлять в системе государственности свои функции, когда и поскольку во взаимоотношениях с государственной властью оно сохраняет некоторую дистанцию, оставаясь самостоятельным агентом общественных потребностей местного населения, а не блюстителем интересов государственной или партийной бюрократии.

В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическими подходами, характеризующими саму природу государственной власти как суверенной формы осуществления полновластия народа, с одной стороны, и сущностные начала местного самоуправления как интегрального единства институтов правового положения личности, гражданского общества и особой формы публичной власти - с другой.

Принципиальные основы решения этого вопроса предопределены ст. 12 Конституции РФ в ее нормативном единстве с ч. 2 ст. 3. Само расположение соответствующих статей (в гл. 1 Конституции, положения которой образуют основы российского конституционного строя) ориентирует на определение конституционно-правовой природы местного самоуправления, что предполагает, в частности, необходимость системного анализа места и роли местного самоуправления в России как демократическом федеративном правовом социальном государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1, ст. 7). Это означает, что получившие отражение в гл. 1 Конституции основополагающие характеристики местного самоуправления должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности: как неотъемлемый ее элемент и одновременно одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношений с государственной властью.

Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), имеет не просто констатирующее, а нормативное и одновременно доктринальное значение.

Это определяется, во-первых, выражением необходимости суверенно-государственного закрепления фактически складывающихся в общественной практике форм осуществления народом своей власти посредством публично-территориальной самоорганизации граждан по месту жительства. Законодательное регулирование организации местного самоуправления, согласно правовой позиции Конституционного Суда, должно обеспечивать уважение и защиту права на участие в местном самоуправлении в качестве непосредственно действующего права человека и гражданина, определяющего смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти <22>.

<22> См.: абзац четвертый пункта 2 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 г. N 2744-О // Вестник КС РФ. 2015. N 2.

Во-вторых, местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации как одна из основ конституционного строя государства и общества. В соответствии с этим определяющие сущность местного самоуправления начала самоорганизации и автономии, связанные с активными проявлениями в муниципальной сфере институтов гражданского общества, приобретают вполне определенное государственно-правовое значение принципиальных характеристик российской системы народовластия, формирования и реализации конституционных функций и задач публичной власти. С развитием институтов муниципальной самоорганизации Конституция РФ напрямую связывает, в частности, достижение целей пространственно-территориального развития (ст. ст. 12, 131), проведение природоохранной (ст. 9), жилищной (ч. ч. 2 и 3 ст. 40), здравоохранительной (ч. ч. 1 и 2 ст. 41), образовательной (ч. ч. 2 и 3 ст. 43) политики, финансовое регулирование (ч. 1 ст. 132), реализацию мер по охране общественного порядка (ч. 1 ст. 132). Вместе с тем как таковые вопросы местного значения получают нормативное наполнение с учетом необходимости более эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство <23>. Поэтому функционально-правовое (компетенционное) содержание местного самоуправления, характеризующее предметную сферу самостоятельности муниципальной власти, вместе с тем определяет глубину проникновения самоуправленческих начал муниципальной демократии в осуществление конституционных функций государства. Степень развитости и реальный демократизм местного самоуправления определяют, таким образом, укрепление конституционного строя как государственно-правового выражения гражданского общества <24>.

<23> См.: абзац пятый пункта 2 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П // СЗ РФ. 2015. N 42. Ст. 5858.
<24> См.: Бондарь Н.С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Конституционное развитие России. Вып. 4. Саратов, 2003. С. 62 - 81.

В-третьих, положение ст. 12 Конституции является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностных характеристик как особой формы публичной власти, в том числе "огосударствления" местного самоуправления под предлогом его признания в качестве института государственности. Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность (что подкрепляется и положением ст. 12 о соотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти).

Самостоятельность местного самоуправления - его основное конституционное свойство и одновременно принцип взаимоотношений с государственной властью, имеющий двоякое содержание. В негативно-охранительном плане самостоятельность предполагает запрет решающего участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, подмену органами государственной власти органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Вместе с тем самостоятельность должна рассматриваться прежде всего в позитивно-предоставительном ключе. Речь идет о понимании самостоятельности как реальной способности местного самоуправления осуществлять под свою ответственность активную деятельность по реализации принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций в организационных формах и за счет сил и средств, которые в рамках закона определяются самими местными сообществами как наиболее предпочтительные. Из решений Конституционного Суда следует, что правовое регулирование, направленное на формализацию конкретных направлений и возможностей местного самоуправления по обеспечению бесперебойного доступа населения к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему публичных услуг надлежащего качества, отвечает самой его природе и конституционному назначению <25>, притом что установление обязанностей местного самоуправления во исполнение предписаний, получивших непосредственное выражение в Конституции, в любом случае не может рассматриваться как вмешательство в самостоятельную деятельность органов местного самоуправления <26>. Однако местные сообщества не могут быть безосновательно стеснены в достаточном усмотрении относительно определяемых непосредственно или через органы местного самоуправления конкретного порядка, условий, сроков реализации отнесенных к ведению местного самоуправления задач, - именно такой подход позволяет с учетом всей совокупности специфических местных факторов обеспечить достижение максимального социального эффекта.

<25> См.: абзац третий пункта 3 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2190.
<26> См.: абзац третий пункта 2 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 г. N 389-О-О.

Самостоятельность местного самоуправления служит, таким образом, не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и принципиальной основой для обеспечения интеграции местного самоуправления в систему публичной власти, поддержания в ней основанного на балансе интересов межуровневого взаимодействия, а также устойчивого диалога с гражданским обществом; она не ставит под сомнение ценность различных неимперативных форм сотрудничества между уровнями публичной власти.

Отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя определяет его воздействие в той или иной мере на развитие всех конституционных характеристик российской государственности. Так, местное самоуправление подчинено фундаментальному требованию господства права (ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции), но одновременно позволяет реализовать полнее важнейшую для правового государства идею правового закона. Это достигается в рамках самоуправленческого правообразования (муниципального правотворчества), обеспечивающего позитивно-нормативное закрепление в соответствии с Конституцией и законом сложившихся в данной социокультурной среде конкретизированных представлений о справедливости с учетом объективных условий жизнедеятельности, исторических и иных местных традиций, обычаев, нравственно-этических правил общежития.

Посредством местного самоуправления задается высокий уровень глубины проникновения демократических начал в социально-политическую организацию общества, достигается укрепление и развитие социально-политического многообразия, не сводимого к политической многопартийности, что соотносится с целями ч. 1 ст. 1 и ч. 3 ст. 13 Конституции. Обеспечивая публично-территориальное взаимодействие жителей для реализации надполитических по своему характеру интересов, связанных с удовлетворением жизненных потребностей по месту жительства, местное самоуправление является одним из важнейших факторов социальной сплоченности, поддержания гражданского мира и согласия. Ориентация на учет исторических и иных местных традиций в сочетании с признанием высокой ценности социального новаторства и общественных инициатив позволяет на местном уровне создавать наиболее комфортные условия для проявления индивидуальной автономии и одновременно находить приемлемые цивилизованные решения социальных разногласий в духе приверженности общим ценностям и любви к малой родине. Возможности граждан посредством местного самоуправления решающим образом влиять на состояние дел в своем районе, городе, селе, поселке и участвовать в управлении делами государства определяют условия для утверждения социально-политического достоинства личности, индивидуальной и коллективной самореализации, служат основой преодоления социального отчуждения, стратификационной и территориальной сегрегации. В конечном итоге это способствует профилактике различных проявлений экстремизма.

В условиях, когда существенное усиление региональных начал в развитии партийной системы при наличии серьезных вызовов со стороны сепаратистских, националистических и террористических сил объективно сдерживается связанными с этим потенциальными угрозами нарушения государственности целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России, во многом именно развитие неполитизированных институтов муниципальной демократии, включая признание субъектности в местном самоуправлении за широким кругом некоммерческих и общественных организаций (в том числе в виде так называемых "ратушных партий"), может рассматриваться как наиболее перспективная основа для расширения возможностей по выявлению, учету и реализации социально-территориальных интересов в рамках поддержания высокого уровня безопасности для государственного единства и стабильности. Напротив, произвольное ослабление самостоятельности местного самоуправления, включая сужение электоральных форм обеспечения представительства значимых территориальных (местных) интересов, может явиться негативным фактором проведения в рамках федеративной политики принципа "удержание через вовлечение".

Ключевое положение, которое отводится местному самоуправлению в развитии демократических начал современной государственности, и тот вклад, который местные органы способны внести во взаимодействие с национальными и региональными властями в достижении общегосударственных целей устойчивого развития, являются сегодня общепризнанными. Соответствующие характеристики местного самоуправления получили отражение, в частности, в гл. 28 Повестки дня ООН на XXI век <27>, параграфе "E" ("Устойчивое развитие и окружающая среда") Декларации и Программы действий форума тысячелетия ООН <28>, преамбуле Всемирной декларации местного самоуправления <29>, преамбуле и иных положениях Европейской хартии местного самоуправления <30>, в разработанном Центром ООН по населенным пунктам (Habitat) проекте Всемирной хартии местного самоуправления <31>. Декларация ООН о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии <32> выражает решимость Объединенных Наций расширять возможности местных органов в правовых рамках и с учетом условий каждой страны, с тем чтобы они играли более эффективную роль в устойчивом развитии населенных пунктов (п. 39).

<27> См.: Повестка дня на XXI век: принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21.
<28> См.: Декларация и Программа действий форума тысячелетия "Мы, народы: укрепление Организации Объединенных Наций в XXI веке", принятые форумом тысячелетия (Нью-Йорк, 22 - 26 мая 2000 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/forumdec.shtml.
<29> См.: Worldwide declaration of local self-government, adopted by the IULA Council, Toronto, June 1993. URL: http://www.bunken.nga.gr.jp/siryousitu/eturansitu/charter/iula_decl_txt.html.
<30> См.: СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<31> Текст проекта Всемирной хартии местного самоуправления, историю его разработки, заключение Конгресса местных и региональных властей Совета Европы к этому документу см.: URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=942545&Site=COE.
<32> См.: Декларация о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии, принятая на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 9 июля 2001 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/habitatdec.shtml.

Как следует из подготовленных совместно Всемирным банком и Всемирной организацией "Объединенные города и местные власти" с участием представителей России всемирных докладов "О децентрализации и демократии на местном уровне" 2008 и 2010 гг., глобальным процессом конституционных и законодательных реформ стало "более широкое признание роли и позиций местных властей... несмотря на многие различия между странами" <33>, "местные органы власти во всем мире играют решающую роль в содействии развитию и улучшению уровня жизни населения" <34>.

<33> См.: Decentralization and local democracy in the world. First global report. Barcelona, 2008. P. 20.
<34> См.: Local government finance: the challenges of the 21st century. Second Global report on decentralization and local democracy. Barcelona, 2010. P. 11.

Отмеченный глобальный процесс не является линейным, его течение характеризуется возникновением коллизий и противоречий, включая регрессивные факторы, как внешние по отношению к местному самоуправлению, так и внутренние. С одной стороны, мировой финансовый кризис 2008 г. и его последствия в виде сохраняющейся экономической турбулентности, а также глобальные вызовы, связанные с нарастающими угрозами терроризма, религиозного экстремизма, трансграничной преступности, усиливающегося миграционного давления и иными подобными обстоятельствами, создали предпосылки для сужения реальных возможностей местных органов при возрастающей концентрации административно-политических и финансово-экономических ресурсов на более высоких, государственных уровнях. В частности, в рекомендациях Всемирного форума местных и региональных лидеров (Мехико, 20 ноября 2010 г.) <35> обращено внимание на возникновение своего рода "идеального шторма" для многих местных властей, оказавшихся зажатыми в условиях повышенных нужд жителей и существенно сократившихся финансовых ресурсов; на существенно возросшие риски "рецентрализации", т.е. реверсивного мирового процесса демократической децентрализации, начавшегося в 1980-е гг. Участники форума сочли необходимым вновь подтвердить, что "сильное местное самоуправление является существенным элементом как для экономического и социального прогресса, так и для демократии". Поскольку же управление городами, поселками, районами и поселениями сегодня становится решающим фактором в определении результатов публичной политики, в рекомендациях отмечается необходимость поставить во главу угла проблем развития обеспечение для местных и региональных органов "правильных юридических задач, ресурсов и возможностей", создание "эффективной системы многоуровневого управления, в которой все уровни - от глобального до местного - работают сообща, чтобы решить общие проблемы и учиться вместе".

<35> См.: Рекомендации Всемирного форума местных и региональных лидеров, принятые в Мехико 20 ноября 2010 года. URL: http://www.euroasia-uclg.ru/images/Documents/recomend_mexico_rus.doc.

С другой стороны, определенные явления кризисного характера свойственны самому местному самоуправлению, включая возрастающие технократизацию и структурную фрагментацию муниципального управления, приводящие к потере интереса населения в отношении происходящих событий на местном уровне, в том числе падению явки на местных выборах и сокращению числа желающих занять выборные должности, а также процессы ослабления муниципальных советов в пользу исполнительных органов <36>.

<36> См., например: Черкасов А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1.

Как бы то ни было, при сохранении приверженности идеалам конституционализма следует признать, что местному самоуправлению нет и не может быть альтернативы, в том числе в виде получившей распространение в последнее время идеологемы "демократии участия" или так называемой корпоративной демократической системы, являющейся по сути деформацией принципов верховенства права и правовой демократии. Самоуправленческая (муниципальная) демократия как раз создает предпосылки для восполнения дефицита гражданского участия и преодоления на этой основе коррупционно-криминальных бюрократических искажений. Однако ее противопоставление "государственно-управленческой" демократии участия не вполне корректно. В идеальном варианте речь идет о возможности оптимального сочетания государственных и самоуправленческих (муниципальных) институтов демократии в единой системе осуществления народом своей власти. На этой основе оказывается возможным становление местного самоуправления, говоря языком А. Солженицына, как "демократии малых пространств" <37> (на уровне сел, хуторов, поселков, городов и т.п.), реализация которой определяет в конечном счете уровень и качество функционирования общегосударственного демократического режима и его социальную эффективность.

<37> См.: Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения. М.: Патриот, 1990.

Сбалансирование муниципальных и государственных институтов в механизме народовластия предполагает необходимость учета того обстоятельства, что местное самоуправление реализуется в определенном национально-культурном контексте, что определяет как широкое многообразие возможных форм его осуществления, так и объективную дифференциацию траекторий развития муниципальных институтов на данном этапе с учетом политико-правовых традиций. Но сама возможность подходить к реализации задач муниципального строительства различным образом, имея в виду в том числе поиск наиболее адекватного конкретным условиям соотношения государственных и общественных начал, не может служить оправданием решений, ставящих местное самоуправление в зависимость от реализации иных конституционных ценностей. Единство и неделимость основ конституционного строя не предполагают наличия долгосрочной пользы от осуществления одних конституционных ценностей в ущерб другим, таким же по своему характеру. Конституционная логика строится на их взаимозависимости. Взаимосвязь таких фундаментальных ценностей, как самоуправление и державность, имеет в отечественной государственно-правовой традиции глубокие корни. На этой основе понимание местного самоуправления как неотъемлемого института в системе российской государственности приобретает дополнительное конституционное обоснование.

3. Государственные "качели" в развитии законодательной основы местного самоуправления. Конституция закрепила местное самоуправление как неотъемлемую часть единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах согласованного функционирования с федеральными и региональными органами государственной власти участвуют в решении задач по обеспечению прав человека и созданию достойных условий жизни на соответствующей территории.

Отнесение Конституцией установления общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72) не означает, что касающиеся организации местного самоуправления иные, более конкретные, вопросы составляют ведение субъектов Федерации в смысле ст. 73. Местное самоуправление конституировано волей всего народа, в своих основных содержательных характеристиках определено непосредственно в Конституции (ст. ст. 3, 12, 32, 130 - 133) и уже по этой причине не может считаться "креатурой регионов". Определение организационно-правового механизма достижения посредством местного самоуправления конституционных целей, как это следует из практики Конституционного Суда, характеризует суверенные прерогативы Российской Федерации <38>. Суверенно-государственная воля получает в данном случае формализованное нормативное выражение в устанавливаемых федеральным законом общих принципах организации местного самоуправления. Субъекты Федерации и муниципальные образования осуществляют производное, вторичное - более подробное регулирование <39>. Вместе с тем федеральный законодатель, определяя общие принципы организации местного самоуправления, как и в иных сферах совместного ведения, может конкретизировать конституционное разграничение полномочий <40>.

<38> См.: абзац четвертый пункта 2 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3239.
<39> См.: абзац второй пункта 3 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О // ВКС РФ. 2002. N 6; абзац второй пункта 3.3 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П // ВКС РФ. 2008. N 5.
<40> См., например: абзац шестой пункта 4 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429; абзац второй пункта 2 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 452-О-О // ВКС РФ. 2009. N 1; абзац первый пункта 2.1 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 г. N 2753-О // ВКС РФ. 2015. N 2.

По своему смыслу и духу Конституция ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, действенной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные государственные функции в пределах территории муниципального образования. В таких условиях федеральный законодатель не лишен возможности и известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе. В целом это свидетельствует о гибкости конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами, которое предполагает координацию правотворчества различных уровней власти, их партнерскую, взаимодополняемую деятельность. В любом случае реализация федеральным законодателем правотворческих задач, требующая согласованности с конституционными принципами, не может ставить под сомнение существо совместного ведения лишением субъектов Федерации по крайней мере минимальной свободы маневра в целях учета значимых для организации самоуправленческих отношений региональных особенностей, как и умалять самостоятельность местного самоуправления.

Динамика законодательной основы местного самоуправления отражает растущее стремление федеральной государственной власти задействовать муниципальный ресурс для реализации определенных задач по актуальным направлениям государственного развития. Взаимосвязь муниципальной реформы с целями государственной политики принципиальным образом не расходится с буквой и духом Конституции, и, в частности, Конституционный Суд подчеркивал, что федеральный законодатель при регулировании статусных характеристик местного самоуправления и разграничения полномочий в муниципальной сфере не может не принимать в расчет состояние и тенденции политико-партийной и избирательной систем, взаимоотношения местного самоуправления и региональных органов государственной власти <41>. Однако детерминация муниципальной реформы сугубо государственными интересами, не уравновешенная адекватным учетом нужд и потребностей местного самоуправления, способна компрометировать преобразования, не приносящие пользу уверенному развитию территориальной самоорганизации жителей на соответствующем уровне.

<41> См., например: абзац третий пункта 3.2, абзацы шестой - восьмой пункта 3.3 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. N 32-П // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 2). Ст. 8062; абзацы третий - пятый пункта 3.1 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П.

Первый Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", безусловно, впитал в себя завышенные ожидания демократических реформ, одновременно явился одной из уступок в пользу субъектов Федерации на поднятой волне центробежных тенденций. Известные надежды на то, что рамочное в своей основе федеральное законодательство будет стимулировать процессы саморегулирования и поиск с учетом местной специфики лучших решений для устройства муниципальной власти, как и на то, что эта власть, приобретая легитимацию непосредственно от населения, при определенных обстоятельствах сможет послужить противовесом во взаимоотношениях с претендующими на суверенные прерогативы региональными режимами, не оправдались. В условиях реально складывающихся на региональном уровне авторитарно-олигархических систем формально декларируемая самостоятельность местного самоуправления носила фиктивный характер <42>. Создание органов местного самоуправления нередко не предполагалось ниже уровня административных районов и городов (в 37 субъектах Федерации), а в пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований либо не определились вовсе, либо включали только отдельные территориальные единицы.

<42> По данным Министерства юстиции РФ, на конец 1997 года из 76 Законов субъектов Российской Федерации по местному самоуправлению только четыре (!) в полной мере соответствовали Конституции и федеральным законам (см.: Муниципалитет. 1997. N 1. С. 5).

В конце 1990-х - начале 2000-х годов неспособность местного самоуправления решать возложенные на него конституционные задачи и отсутствие универсальных в масштабах страны четко формализованных механизмов взаимодействия органов муниципальной и государственной власти, усугублявшие проблемы дезорганизации и дезинтеграции государства, приобрели характер прямой и явной угрозы национальной безопасности <43>. Направленность начатого в 2003 г. этапа муниципальных преобразований, связанных с повсеместным созданием на основе унифицированных и нередко безальтернативных требований в отношении правовой, территориальной и структурной организации наиболее приближенных к населению органов местного самоуправления, определялась пониманием того, что местные органы власти при надлежащей политике центра могут оказать заметное влияние на изменение региональных режимов, центробежных тенденций в стране, стать опорой общегосударственной политики <44>.

<43> См.: письмо и.о. Президента Российской Федерации В.В. Путину от губернаторов Белгородской, Курганской и Новгородской областей "О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики" // Независимая газета. 2000. 25 февраля; Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы: доклад рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления (23 октября 2002 года). URL: http://archive.kremlin.ru/text/docs/2002/10/30612.shtml.
<44> См.: Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007. С. 359.

Федеральный законодатель связал осуществление субъектами Федерации регулирования вопросов организации местного самоуправления с наличием случаев и соблюдением порядка, прямо установленных Федеральным законом (ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ). Для органов государственной власти субъектов Федерации был введен, по существу, своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества, подразумевающий презумпцию принадлежности изначально всего объема регулятивных полномочий в области местного самоуправления Федерации в целом. Ослабление - вероятно, до границ того, что можно считать приемлемым в условиях отнесения общих принципов организации местного самоуправления именно к совместному ведению - федеративных начал муниципального законодательства и непосредственно федеральное урегулирование не только общих, но и конкретных вопросов организации муниципальной власти стало существенным фактором обеспечения государственно-правового единства страны на основе реального приближения местного самоуправления к населению на поселенческом (городском и сельском) уровне, а также создания институциональных условий для сотрудничества между муниципальными и государственными органами, включая легализацию государственно-властных аспектов в правовом статусе муниципальных образований верхнего территориального уровня (муниципальные районы, городские округа). Централизация муниципального законодательства имела двоякий смысл: обеспечение безопасности основ конституционного строя суверенной российской государственности в сочетании с гарантированием равного участия граждан в решении населением вопросов местного значения независимо от места жительства.

Оборотной стороной этих мер явилось, фактически, признание в отношении федеральных органов государственной власти права самостоятельно определять объем полномочий в области местного самоуправления, а также увязывание не только общих направлений развития законодательной основы местного самоуправления, но и в конечном счете собственно практики реализации общих принципов организации местного самоуправления с политической волей государственной власти. Это существенно усилило предпосылки проникновения государственно-политических начал в муниципальную сферу. Одновременно возросла нестабильность и рассогласованность, в том числе концептуальная, федеральных норм муниципального права при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований применения унифицированных правил <45>. В научном сообществе неоднократно обращали внимание на необходимость продолжения поиска более взвешенных механизмов учета специфических условий и интересов субъектов Федерации в законодательстве о местном самоуправлении <46>.

<45> См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С. 175.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник В.И. Васильева "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2012 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<46> См., например: Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 496; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. С. 77 - 81; Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 192 - 200; Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2; Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование. С. 126 - 127; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 312 - 348.

Муниципальные преобразования, начатые в мае 2014 г., можно рассматривать в русле этих ожиданий. Впрочем, в отличие от итоговых решений, по первоначальному замыслу предполагалось в рамках реформы добиться, напротив, более полной унификации организационного устройства муниципальной власти за счет уплотнения федерального регулирования <47>. Проектировалось установление на федеральном уровне единственного порядка формирования представительного органа муниципального района - из представителей поселений; единственного способа избрания глав муниципального района, городского округа с внутригородским делением, городского поселения и внутригородского района - представительными органами муниципальных образований из своего состава. Причем главы этих муниципальных образований должны были исполнять полномочия председателей представительных органов, и, соответственно, подразумевалась унификация модели контрактного главы администрации (так называемый сити-менеджер). Субъекты Федерации должны были получить некоторые дополнительные возможности в связи с созданием двух новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов (в частности, собственно создание городской "матрешки" и "доразграничение" между ее уровнями в развитие федерального закона вопросов местного значения, определение порядка формирования общегородского представительного органа).

<47> См.: проект Федерального закона N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, В.С. Тимченко и др. 11 марта 2014 г.). URL: http://asozd2.duma.gov.ru.

Возобладавший подход имеет иную направленность, связан с перераспределением ролей в формировании организационной модели и функционально-правового содержания муниципальной власти на конкретной территории. На субъекты Федерации отныне возложены дискреционные полномочия по: перераспределению полномочий между региональными и муниципальными, районными и сельскими, общегородскими и районными в городе органами власти; регулированию общих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления; определению порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением; определению способа замещения должности главы муниципального образования независимо от вида. Концептуальное изменение роли субъектов Федерации в регулировании и организации местного самоуправления, по словам И.В. Бабичева, состоит в том, что им предоставлено право "легитимизировать... модели местной власти на своей территории", так что нормы федерального законодательства даже действуют "не автоматически... а пройдя через... легитимацию" (!) <48>.

<48> См.: Выступление руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления И.В. Бабичева на семинаре-совещании с председателями законодательных собраний регионов 24 мая 2014 г. // Стенограмма семинара-совещания. С. 21, 27. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124049052055052.html.

Во многом объяснимые с точки зрения объективно сложных, противоречивых условий конституционной модернизации российской государственности "качели" в разграничении регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления, сопровождающиеся, как видно, неожиданными реминисценциями бытовавшей в 1990-е гг. весьма экстравагантной трактовки принципов верховенства и прямого действия федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ), делают неустойчивыми как нормативную конструкцию, так и реально-практическое выражение местного самоуправления, затрудняя его социально-правовую институционализацию. В конечном итоге это может провоцировать на современном этапе вопреки ожиданиям, связанным с концентрацией административно-политического ресурса в единой вертикали власти, возникновение ощутимых угроз для стабильности государственно-политической системы вследствие истончения ее коммуникативных связей с социальной средой, включая прежде всего непосредственно-электоральные формы волеизъявления населения, в том числе позволяющие аккумулировать и демпфировать цивилизованным образом различные проявления социального протеста.

Реалии таковы, что расширение регулятивных полномочий субъектов Федерации стимулирует усиление зависимости муниципальных органов во взаимоотношениях с региональной государственной властью и дальнейшее встраивание местного самоуправления в систему государственно-бюрократических отношений. Как показывает практика (по состоянию на сентябрь 2015 г.), в 60% от общего числа муниципальных образований (и в 74% муниципальных образований из числа административных центров субъектов Федерации) реализована в соответствии с региональными законами одна из моделей непрямых выборов главы муниципального образования: представительным органом либо из своего состава (при наличии одновременно контрактного главы местной администрации), либо по результатам конкурса (что влечет сочетание статусов главы муниципального образования и главы местной администрации) <49>. В отношении 39% муниципальных районов установлена система делегированного формирования - из представителей поселений. В итоге с истечением сроков полномочий ранее избранных глав муниципальных образований система прямых выборов на эту должность, по данным Министерства юстиции РФ, будет сохранена не более чем в 20% муниципалитетов <50>. При этом субъекты Федерации пошли по пути толкования и применения федеральных норм как допускающих максимально широкое усмотрение относительно возможности установления как альтернативных, так и единственно возможной модели организации муниципальной власти в отдельных конкретных, некоторых или же всех муниципальных образованиях. Подобная практика, в особенности связанная с установлением безальтернативной модели формирования органов местного самоуправления, встретила негативную реакцию в муниципальном сообществе <51>.

<49> По материалам справки Государственно-правового управления Президента РФ от 2 октября 2015 г. о формировании органов местного самоуправления, представленной Конституционному Суду РФ в ходе подготовки Постановления от 1 декабря 2015 г. N 30-П // Архив КС РФ. 2015.
<50> См. подробнее: информационно-аналитические материалы Министерства юстиции РФ о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 июня 2015 г.). URL: http://minjust.ru/sites/default/files/17868734-17868910.doc.
<51> См., например: Село расшатывает депутатскую вертикаль // Коммерсантъ. 2015. 30 янв.; Муниципальная реформа добралась до "Сосен" // Коммерсантъ. 2015. 4 февр.; Красноярского губернатора перегибают на местах // Коммерсантъ. 2015. 18 июня; Самороспуск за демократию // Ведомости. 2015. 19 авг.

Сокращение выборности, сопряженное с фактической универсализацией контрактной модели главы муниципального образования (местной администрации), применение которой в муниципальных районах, городских округах предполагает паритетное участие в конкурсной комиссии по отбору кандидатов представителей от главы субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования, актуализировало вопрос о соответствии практики реализации муниципальной реформы ее целям <52>. Стремление региональных властей добиться наиболее организованных и предсказуемых проявлений общественной активности в городах, обладающих наиболее высоким потенциалом развития институтов гражданского участия, обеспечить субординацию и тем самым снять предпосылки для разногласий во взаимоотношениях губернатора с главами муниципальных образований верхнего уровня обнажили проблему дальнейшего отчуждения населения от власти и переориентирования органов местного самоуправления прежде всего целями лояльности. Встает вопрос о долгосрочных перспективах столь широкого вовлечения муниципалитетов в орбиту решающего организационно-властного, кадрового и финансово-экономического воздействия региональных властей с точки зрения единства политико-правового пространства страны.

<52> Так, в заключении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, представленном Конституционному Суду в ходе подготовки Постановления от 1 декабря 2015 г. N 30-П, практика применения вновь установленного поправками в Федеральный закон N 131-ФЗ правового регулирования получила оценку как "отошедшая от целей муниципальной реформы, одна из которых состояла в приближении местной власти к населению". Это стало возможным, поскольку "Федеральный закон N 131-ФЗ, расширяя дискреционные возможности субъектов Российской Федерации в регулировании организации местного самоуправления, не определил гарантии обеспечения и защиты конституционных основ народовластия, реализуемых путем свободных выборов и самостоятельности местного самоуправления". См.: заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в связи с рассмотрением запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности положений частей 4, 5 и 5.1 статьи 35 и частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также части 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области". С. 14 // Архив КС РФ. 2015.

Тенденция усиления административно-политической зависимости местного самоуправления создает риски виртуализации управленческих результатов, имея в виду демонстративное достижение заданных показателей эффективности. Опора на то, что непрямые выборы на муниципальные должности обезопасят от электоральных ошибок и позволят добиться более высокой правовой дисциплины, включая стандарты антикоррупционного поведения, выглядит ненадежной, как и попытки экономии на демократических процедурах - вопреки закономерной связи качества социально-экономического развития и качества политической системы. Еще Н.И. Лазаревский, стоявший, между прочим, на позициях государственной теории местного самоуправления и рассматривавший его как форму децентрализации государственного управления, полагал, что связанные с подобной децентрализацией опасности, проистекающие из сужения средств надзора и воздействия в отношении местного самоуправления со стороны центральных органов, следует преодолевать путем установления контроля общественного мнения, что предполагает гласный характер деятельности органов местного самоуправления и избрание должностных лиц <53>.

<53> См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1902. С. 49.

Имеющее высокую концентрацию концептуальных начал Постановление Конституционного Суда от 1 декабря 2015 г. N 30-П, содержащее принципиальные оценки текущего этапа муниципальной реформы, выводит дискуссию о судьбе местного самоуправления на новый уровень. Требуют внимания как явно выраженные в Постановлении подходы, так и недосказанности и умолчания, вполне естественные для актов конституционного правосудия, в которых неизбежно присутствует высокий удельный вес ценностно-нормативного, политико-правового содержания.

4. Муниципальная реформа на весах конституционного правосудия: перспективы и тупики российского местного самоуправления.

Одним из основных является вопрос о реализованном в Постановлении Конституционного Суда дифференцированном подходе к оценке законодательных полномочий субъектов Федерации по вопросам структуры органов муниципальной власти на различных уровнях местного самоуправления - базовом поселенческом, с одной стороны, и верхнем территориальном уровне (муниципальные районы, городские округа) - с другой. Насколько объективными и убедительными являются предложенные критерии такой дифференциации? Носят ли они исчерпывающий характер или законодатель может (должен?) их конкретизировать, развивать, дополнять? Если да, то на каком уровне законодательной деятельности это должно получить реализацию - на региональном или федеральном? Это лишь часть вопросов в рамках обозначенной проблемы, которые вполне закономерны, но на которые вряд ли обязан был давать исчерпывающие ответы Конституционный Суд - уже потому, что не все они напрямую вытекают из предмета запроса по рассматривавшемуся делу.

Главный, но не единственный, сформулированный Конституционным Судом критерий - "степень концентрации возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение" (абзац 11 пункта 4.2 мотивиров. части, абзацы 2 и 4 пункта 1 резолют. части Постановления). Из тех же положений текста Постановления с определенностью следует, что для целей дифференцированного определения порядка формирования органов местного самоуправления и статуса в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования следует во взаимосвязи использовать критерии, "отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления". Это предполагает, что определение порядка формирования органов местного самоуправления должно осуществляться прежде всего исходя из нужд и потребностей местного сообщества и в то же время учитывать получившие легальное выражение в законе интересы государства, реализуемые посредством местного самоуправления на конкретной территории (уровне). Иначе говоря, должно обеспечиваться развитие муниципальной демократии в ее объективных пределах, определяемых прежде всего характером, природой муниципальных институтов, складывающихся в конкретных социопространственных условиях, началами субсидиарности в публично-властной организации управления обществом, взаимосвязями муниципальных и государственных (региональных) институтов народовластия.

Концентрация государственных функций на территории (уровне), где осуществляется местное самоуправление, как таковая не предопределяет конкретных содержательных ограничений в отношении применимых моделей организации муниципальной власти, в том числе связанных с прямым волеизъявлением населения, но обосновывает обращение к правовым средствам, призванным обеспечить при осуществлении муниципальной деятельности учет государственных интересов сообразно их уровню, значению, предметной специфике. Законодательное урегулирование способов формирования органов местного самоуправления является одним из многих правовых средств подобного рода. В рамках Федерального закона N 131-ФЗ к ним можно отнести, в частности, следующие возможности субъектов Федерации: наделение правовым статусом, изменение границ и преобразование муниципальных образований (ч. ч. 1.1 и 2 ст. 10, ст. ст. 12, 13); определение видов избирательных систем, подлежащих применению на конкретных уровнях местного самоуправления (ч. ч. 3 и 3.1 ст. 23) - имея в виду, что партийно-пропорциональные начала муниципальных выборов способствуют согласованию местных интересов с общегосударственными; установление квалификационных требований к лицам, замещающим муниципальные должности (ч. 3 ст. 37); меры правового и административного контроля и надзора (в зависимости от правового режима осуществления муниципальными органами власти конкретных полномочий), в том числе подотчетность муниципальных органов при исполнении переданных государственных полномочий органам государственной власти и право последних давать органам местного самоуправления обязательные письменные предписания для устранения выявленных нарушений (ч. ч. 2 и 3 ст. 21); реализуемое в порядке ответственности органов местного самоуправления перед государством досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования (ст. ст. 73 - 74.1). Поскольку вопрос определения способов формирования муниципальных органов власти, как это прямо указано в Постановлении, непосредственно связан с регулированием права на местное самоуправление, включая возможные ограничения (абзац 4 пункта 2.2 мотивиров. части), при его решении следует руководствоваться конституционным принципом соразмерности (что, кстати, подтверждается прямой ссылкой в этой части текста Постановления на норму ч. 3 ст. 55 Конституции).

Установление региональным законом единственного способа формирования органов местного самоуправления требует четкого обоснования необходимости и пропорциональности такой меры, имея в виду, что кумулятивный эффект, возникающий от ее применения в отношении конкретных органов местного самоуправления в сочетании с иными правовыми средствами обеспечения сбалансированной реализации на данной территории (уровне) местных и государственных интересов, не должен парализовать реальную возможность населения муниципального образования оказывать результативное воздействие на решение вопросов местного значения <54>. Не может не учитываться, что расширение посредством установления конкретного способа формирования органов местного самоуправления организационно-кадрового властного потенциала субъектов Федерации во взаимоотношениях с муниципальными образованиями, реализуемое при отсутствии веских оснований, признаваемых в рамках широкого консенсуса, может не усиливать, а ослаблять взаимодействие и согласованность в функционировании муниципальных и региональных органов вследствие придания латентного характера коллизиям и конфликтам, обусловленным невозможностью адекватного муниципально-властного подкрепления потребностей и нужд населения муниципальных образований.

<54> В то же время важно учитывать, что одно только обеспечение даже наиболее демократичного порядка формирования муниципальных органов для уверенного развития местного самоуправления не является безусловно достаточным. Н.М. Коркунов отмечал по этому поводу, что если выборное лицо "будет постановлено в положение лишь пассивного исполнителя чужих распоряжений, оно не будет в состоянии, несмотря на выборный характер, явиться в своей деятельности представителем местного сообщества". См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. 6-е изд. СПб., 1909. С. 496. Этот подход разделял и Н.И. Лазаревский: выборность, полагал он, "представляет существенную ценность не сама по себе, а потому что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением". См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Ч. 1. СПб., 1910. С. 51.

Вряд ли можно сомневаться в том, что обозначенный Конституционным Судом критерий "концентрации публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение" отражает объективную специфику верхнего территориального уровня местного самоуправления в виде муниципальных районов и городских округов, которые характеризуются высоким уровнем интеграции в систему государственно-властных отношений. Само создание муниципальных органов власти на этом уровне не является безусловным требованием Конституции, которая исходит из обязательности основанного на естественном компактном расселении людей поселенческого самоуправления: в силу ч. 1 ст. 131 Конституции, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях. Что касается муниципальных районов и городских округов как верхнего территориального уровня местного самоуправления, то они "присутствуют" в соответствующей норме Конституции посредством указания на возможность осуществления местного самоуправления "...и на других территориях". Устройство этих ("других") территорий сегодня является одним (муниципальные районы, городские округа), завтра может стать другим, что может быть реализовано путем внесения изменений в федеральный закон. Более того, этим же путем (внесением изменений в федеральный закон) данный территориальный уровень организации публичной власти в принципе может получить различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этих территориальных уровнях местных органов государственной власти <55>. Поселенческий же уровень, в соответствии с Конституцией и правовыми позициями Конституционного Суда, не может не относиться к муниципальному, самоуправленческому уровню.

<55> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Вместе с тем признание того, что в вопросах территориальной организации местного самоуправления федеральный законодатель обладает дискрецией, не означает, что принимаемые в этой сфере решения могут быть произвольными и не учитывать объективных закономерностей развития местного самоуправления, основанных на взаимосвязях и взаимообусловленности различных уровней его территориальной организации. Сложившаяся двухуровневая территориальная организация местного самоуправления порождена и призвана служить средством преодоления объективных проблем, с которыми столкнулось российское местное самоуправление на конкретно-историческом этапе. Заложенная в Федеральный закон N 131-ФЗ концептуальная конструкция "поселения - для населения, районы - для поселений" обусловлена отсутствием пока еще на поселенческом уровне необходимой материально-хозяйственной и социальной инфраструктуры для самостоятельного решения в полной мере комплекса вопросов жизнеобеспечения населения по месту жительства. Основная идея муниципального района - обеспечение консолидации и эффективного использования ресурсов каждого из поселений на базе принципа солидарности, включая перераспределение источников доходов от наиболее развитого поселения, являющегося, как правило, административным центром района, в пользу периферийных территорий в целях выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения и обеспечения равномерного пространственно-муниципального развития. Отказ от стимулирования муниципальных начал на этом территориальном уровне, связанных с возможностями районного сообщества на основе взаимодействия поселений решающим образом влиять на организацию и осуществление публичной власти, усугубит проблемы поселенческого самоуправления <56>. Это во многом касается и городских округов, которые, хотя и формируются зачастую на базе муниципальных районов, путем "поглощения" поселений (в том числе нередко в ущерб развитию сельских территорий), вместе с тем содержат наиболее высокий социально-экономический потенциал и социокультурные предпосылки для роста основанных на автономии, самоорганизации, экономической самодеятельности и общественно-политическом плюрализме демократических муниципальных институтов.

<56> Введение двухуровневой модели местного самоуправления имело принципиальный характер. Внесенный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан еще до вступления Федерального закона N 131-ФЗ в силу законопроект, предусматривающий изложение названного Федерального закона полностью в новой редакции, закрепляющей осуществление местного самоуправления именно и только на поселенческом уровне, был отклонен Государственной Думой. См.: проект Федерального закона N 94268-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru.

Постановление Конституционного суда по своему духу ориентирует скорее на узкий, ограничительный подход к восприятию регулятивных полномочий регионального законодателя. Дифференциация муниципальных образований для целей закрепления безальтернативной модели организации местного самоуправления для конкретных муниципальных образований, а также использования различных таких моделей на одном и том же уровне территориальной организации логически увязывается в системе аргументации Постановления с соблюдением принципа юридического равенства муниципальных образований (абзац 9 пункта 4.2 мотивиров. части). Это является серьезным ограничителем для регионального законодателя, который при введении различий должен "объясняться" с помощью формализованных юридически и социально обоснованных критериев, - они же, по смыслу Постановления, должны отвечать целому ряду требований позитивно-содержательного и негативно-ограничительного характера. В позитивном плане используемые критерии должны соотноситься с вытекающими из мотивировочной части Постановления требованиями учета, в частности, таких обстоятельств, как: а) влияющие на осуществление местного самоуправления региональные особенности, связанные с характерными для данного субъекта Федерации географическим положением, численностью и расселением жителей, соотношением городского и сельского населения, исторически сложившейся структурой народного хозяйства и т.д. (абзац 3 пункта 3.1); б) роль публично-территориальной единицы в обеспечении комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации (абзац 4 пункта 4.1); в) пространственно-территориальные характеристики, степень концентрации населения и материально-финансовых ресурсов, степень взаимосвязи реализуемых на данной территории (уровне) публичных функций и задач с вопросами, относящимися к ведению субъекта Федерации (абзац 6 пункта 4.1); г) характер и объем участия органов конкретного муниципального образования или вида муниципальных образований в осуществлении функций социального государства на конкретной территории (абзац 7 пункта 4.1); д) наличие на соответствующей территории объектов, имеющих государственное значение (абзац 6 пункта 4.2); е) уровень социально-правовой активности и самоорганизации населения, реально складывающаяся практика местного самоуправления (абзац 1 пункта 2.3).

Что же касается негативных (ограничительных) требований, то критерии дифференциации муниципальных образований не могут быть подчинены лишь одной государственной целесообразности (абзац 5 пункта 4.2); они не могут использоваться, например, для достижения необоснованных преимуществ политической силы, составляющей правящее большинство, равно как и для создания произвольных преград для общественно-политической деятельности своих оппонентов.

В качестве исключительной должна рассматриваться и возможность регионального законодателя дифференцированно подходить к городским поселениям с выделением из их числа таких поселений, которые приближаются по характеристикам к городским округам и к которым на этом основании законодатель субъекта Федерации может применить императивный и безальтернативный способ определения муниципальной власти. Если принимать во внимание, что Федеральный закон N 131-ФЗ, с одной стороны, закрепляет единообразные (недифференцированные) характеристики городских поселений (абз. 3 ч. 1 ст. 2, ст. ст. 11, 14), а с другой - допускает наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11), введение единственного варианта организации муниципальной власти может оправдываться главным образом переходным положением городского поселения как потенциального городского округа (в случае если начатое преобразование в силу процедурных преград, включая отсутствие согласия жителей, оказалось безрезультатным).

Как бы то ни было, к воспроизведению в региональном законе единственной модели формирования органов местного самоуправления даже на верхнем территориальном уровне следует подходить таким образом, что эта мера является оправданной в конкретно-исторических условиях государственного и муниципального развития России, стало быть, соответствующее решение регионального законодателя в каждом конкретном случае должно рассматриваться как временная, ориентированная на учет сложившихся исторических и иных местных (региональных) условий мера. Очевидно, что в конечном счете, применительно ко всем муниципальным образованиям, независимо от их уровня публично-территориальной организации, более демократичным является порядок решения соответствующих вопросов при наличии альтернативных вариантов, включая прямые выборы населением.

Основанное на федеральном законе регулирующее воздействие субъектов Федерации на организацию местного самоуправления должно сообразовываться с закрепленным непосредственно в Конституции (ч. 1 ст. 131) требованием безусловного обеспечения участия населения в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд подчеркнул необходимость поиска согласованных с муниципальными образованиями решений на основе широкого политического диалога и готовности к компромиссам (абзац 12 пункта 4.2 мотивиров. части). Из той же части текста Постановления вытекают ориентиры, связанные с установлением порядка направления соответствующих проектов законов субъектов Федерации в представительные органы муниципальных образований для дачи в определенный срок отзывов на законопроект, что при выявлении расхождения в позициях делает востребованными согласительные парламентские процедуры. Вместе с тем оправданно участие в решении подобных вопросов самого населения муниципального образования как первичного носителя права на осуществление местного самоуправления (в частности, на основе универсализации механизма обеспечения учета мнения населения, заложенного в ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Принятое Конституционным Судом Постановление затрагивает существенные аспекты обеспечения федеративных начал муниципального права, не сводимые к вопросам законодательного воздействия на организацию местного самоуправления субъектов Федерации. Конституция отводит в этой сфере приоритетную роль федеральному законодателю (прежде всего п. "в" ст. 71, п. п. "б" и "н" ч. 1 ст. 71, ст. 76). Вытекающее из природы совместного ведения право субъектов Федерации осуществлять в этой сфере опережающее правовое регулирование не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию именно федеральным законом <57>. Это соотносится с установлением в Конституции повышенного уровня защиты прав местного самоуправления от ограничений, которые могут вводиться именно и только федеральным законом, что предопределено не только общей нормой, содержащейся в части 3 статьи 55, но и специальной нормой статьи 133.

<57> См.: абзац второй пункта 7 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101.

В условиях новых подходов к разграничению полномочий в муниципальной сфере особое значение приобретает гарантирующая роль федерального законодателя по отношению к местному самоуправлению. Как прямо указано в Постановлении, федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, но только (!) "обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления" (абзац 2 пункта 2.3 мотивиров. части). Это предполагает, в частности, закрепление требований, обеспечивающих определенность в установлении конкретных критериев дифференциации муниципальных образований для целей использования различных способов формирования органов местного самоуправления, а также гарантий обязательного учета мнения муниципального сообщества применительно к принимаемым на уровне субъекта Российской Федерации соответствующим решениям.

Причем соответствующие федеральные гарантии местного самоуправления необходимы не только на поселенческом, но - не в меньшей степени - и на верхнем территориальном уровне (муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением). Отдавать на откуп субъектам Федерации обустройство этих важнейших публично-территориальных образований не просто сомнительно, но недопустимо и опасно, в том числе с точки зрения возможности их "отрыва" от федеральной власти и в конечном счете создания предпосылок для избыточной фрагментации политико-правового пространства единого федеративного государства.

Местное самоуправление - основа не региональной, но всей системы российской государственности. В этом - залог и гарантия сильного демократического правового социального федеративного государства Российского, основанного на сильном, эффективном, с точки зрения демократических начал организации и функционирования, местном самоуправлении.

Литература

  1. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
  2. Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ; Инфра-М; НОРМА, 1998.
  3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.
  4. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9.
  5. Васильчиков А.И. О самоуправлении (Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений): В 3-х т. 3-е изд. СПб., 1872. Т. I, II.
  6. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2012.
  7. Ильин И.А. Наши задачи. Статьи. 1948 - 1954 гг. Т. 1. М.: Айрис-пресс, 2008.
  8. Кареев Н.И. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков: общая характеристика бюрократического государства и сословного общества "старого порядка". М., 2009.
  9. Катков М.Н. О самодержавии и конституции. М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1905.
  10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. 6-е изд. СПб., 1909.
  11. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1902.
  12. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. СПб., 1910.
  13. Лешков В.Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в. М., 1858.
  14. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009.
  15. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Эксмо, 2010.
  16. Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007.
  17. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
  18. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию: Посильные соображения. М.: Патриот, 1990.
  19. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 - 29.
  20. Судакова С.В. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации. Воронеж: ФГБОУ ВПО "Воронежский ГАУ", 2015.
  21. Тимофеев Н.С. У истоков современной модели местного самоуправления России: к 25-летию Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 63 - 68.
  22. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Часть IV. М., 1905.
  23. Черкасов А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 27 - 29.