Мудрый Юрист

Определение целевых функций федеральных государственных унитарных предприятий

Алферов Антон Олегович, заместитель начальника Управления инвестиционных отношений Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) (г. Москва).

Автором статьи анализируется динамика процесса отказа государством от использования института унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ФГУП), и его перспективы. Рассматриваются основные альтернативные варианты преобразований этих предприятий, освещаются основные проблемы, препятствующие преобразованию в иные организационно-правовые формы. Описываются цели и задачи включения ФГУП в программу приватизации федерального имущества на текущий и следующий плановые периоды (2017 - 2019 годы).

Ключевые слова: государственная политика управления государственным имуществом, преобразование ФГУП, непрозрачность хозяйственных операций, характеристика приватизируемого федерального имущества.

Defining the target function of the federal state unitary enterprises

A.O. Alferov

The author of the article analyzes the dynamics of the state the process of eliminating the use of the Institute of unitary enterprises based on the right of business (FSUE), and its prospects. The main alternatives are transformations of these companies highlights the main challenges to transform into other organizational and legal forms. It describes the goals and objectives of the FSUE inclusion in the program of privatization of federal property for the current and the next planning period (2017 - 2019 years).

Key words: public policy management of state property, the transformation of the FSUE, transparency of business operations, the characteristics of privatized federal property.

Значительное время назад Правительством Российской Федерации задан вектор, направленный на отказ от государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Преобразование соответствующих федеральных государственных унитарных предприятий (далее также - ФГУП) в акционерные общества соответствует основным направлениям государственной политики в сфере управления государственным имуществом, предусматривающим поэтапный отказ от использования института унитарных предприятий, основанных, повторюсь, на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" под государственными унитарными предприятиями понимаются предприятия, образованные на базе имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации соответственно.

Согласно Государственной программе Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 327, к 2018 году запланировано поэтапное сокращение количества федеральных государственных унитарных предприятий. Одним из показателей достижения результатов реализации подпрограммы 1 указанной Государственной программы будет отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году.

Основными причинами отказа от указанной организационно-правовой формы юридического лица, а также от такого вещного права, как хозяйственное ведение, являются:

При этом основная часть существующих федеральных государственных предприятий будет преобразована в акционерные общества, сто процентов акций которых принадлежат Российской Федерации как единственному акционеру в соответствии с законодательством о приватизации.

В отношении ряда предприятий рассматриваются варианты их преобразования в федеральные государственные бюджетные учреждения или, что реже, в казенные предприятия. Принятие таких решений (преобразование в бюджетное учреждение) в основном связано с выполнением значительного объема государственного заказа соответствующими предприятиями. Также существуют предприятия, в отношении которых принимаются решения о ликвидации либо присоединении к другим ФГУП.

Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество - это способ приватизации. Порядок и способы приватизации государственного имущества, в том числе государственных унитарных предприятий, определены Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 этого Закона Правительство Российской Федерации утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на срок от одного года до трех лет, в котором указываются:

Также в прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества содержится перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года N 1111-р утверждены прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы. При разработке указанной программы приватизации в ее проект включались все действующие предприятия кроме стратегических. Также в ней указан блок предприятий (в программе отмечены соответствующей сноской), в отношении которых имелись соответствующие ограничения на приватизацию. Это обусловлено тем, что последующая отмена соответствующих ограничений преследует лишь цель преобразования в акционерное общество (далее также - АО) с сохранением 100 процентов акций в государственной собственности. Таким образом, задача включить максимальное количество предприятий в программу в целях их последующей реорганизации в АО была выполнена.

Действующий порядок разработки программы приватизации не позволяет сразу принять решение о продаже акций создаваемого из соответствующего унитарного предприятия акционерного общества, что, к сожалению, руководители предприятий и некоторые сотрудники федеральных отраслевых органов исполнительной власти (далее также - ФОИВ) не всегда понимают и, соответственно, ошибочно трактуют приватизацию как "вы нас продаете".

Таким образом, в отношении предприятий мы говорим только о реорганизации в АО путем приватизации. Дальнейшие шаги по включению акций созданного АО в программу - отдельная процедура взаимодействия с отраслевыми органами исполнительной власти и издание соответствующего распоряжения правительства.

Всего в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы (далее - Прогнозный план) на начало 2016 года включены 459 ФГУП.

Уточнение целевых функций управления федеральных государственных унитарных предприятий

С учетом поручения Правительства Российской Федерации в этом году (Протокол от 6 апреля 2015 года N ИШ-П13-34пр) Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) совместно с федеральными органами исполнительной власти рассмотрены процедуры и планы преобразования всех федеральных государственных унитарных предприятий (включенных и не включенных в программу).

Имея в реестре федерального имущества (далее также - РФИ) на начало 2015 года 1178 ФГУП, Росимуществом проведена определенного рода перепроверка их целевых функций, как при разработке программы приватизации в конце 2012 года, по итогам проведения которой информация выглядела следующим образом.

Из 1178 федеральных государственных унитарных предприятий в Реестре федерального имущества:

По результатам проведения по инициативе Росимущества совещаний со всеми 55 ФОИВ в конце 2015 года рассмотрены целевые функции всех ФГУП, в том числе не имеющих ведомственной принадлежности.

Окончательно не завершено рассмотрение лишь в отношении 184 ФГУП, подведомственных Федеральному агентству научных организаций (далее - ФАНО), с учетом действия соответствующего моратория.

По результатам проведенных совещаний по состоянию на конец 2015 года ФОИВ предложено изменить целевые функции управления ряда подведомственных ФГУП в силу каких-либо причин, что в дальнейшем может повлиять на выполнение Государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом". Однако в этом случае - это взвешенные предложения ФОИВ. В таблице (см. с. 51) указаны текущие целевые функции ФГУП.

Текущие целевые функции ФГУП

Всего ФГУП в Реестре федерального имущества по состоянию на сентябрь 2015 года

1178

(100%)

По итогам дополнительной проработки с ФОИВ в 2015 году в отношении ФГУП приняты следующие решения (%):

преобразование в АО

33,5

преобразование в ФГБУ (ФКП)

11,7

передача на иной уровень публичной власти

1,2

реорганизация, присоединение к другому ФГУП

13,3

ликвидация

16,5

банкротство

10,2

присвоен статус федеральной ядерной организации

1,0

Примечание:

ФГБУ - федеральное государственное бюджетное учреждение, ФКП - федеральное казенное предприятие;

1,6 процента предприятий исключены из Единого государственного реестра юридических лиц, учтенных в Реестре федерального имущества федеральных государственных унитарных предприятий;

в отношении 11,3 процента предприятий не определена целевая функция. Дополнительно не определена целевая функция в отношении 184 ФГУП ФАНО (с учетом действия моратория).

Таким образом, планы по выполнению Государственной программы, возможно, будут скорректированы в связи с выявлением новых приоритетных направлений.

При уточнении целевых функций ФГУП необходимо отметить следующие тенденции и предложения ФОИВ.

  1. Приоритетом ФОИВ для преобразования ФГУП остается предложение о реорганизации, присоединении к ФГУП, ФГБУ (ФКП) или о преобразовании в иные государственные организации - 21 процент от общего количества.

Преобразование в ФГБУ (ФКП) предлагается для предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках и рынках с ограниченной конкуренцией (административно установленными преференциями для государственных организаций).

Отказ от рассмотрения акционирования ФГУП связан с непроработкой рядом ФОИВ моделей функционирования предприятий в форме хозяйственных обществ и (или) финансирования деятельности по направлениям и проектам, приоритетным для ФОИВ.

Планы по преобразованию в ФГБУ (ФКП) заявлялись ФОИВ в рамках подготовки проекта действующей программы приватизации и в течение последних лет не получили согласование Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) на соответствующие проекты решений. Фактически используется механизм затягивания преобразования соответствующих предприятий в иные организационно-правовые формы.

С учетом количества ФГУП, предлагаемых к преобразованию в ФГБУ (ФКП), и соответствующего увеличения расходов федерального бюджета на финансирование поддержания (развития) предприятий целесообразно повысить требования к финансово-экономическому обоснованию решений об изменении организационно-правовой формы и целевой функции управления предприятием. Участие Минфина России на стадии предварительного анализа предложений о преобразовании ФГУП сократит период рассмотрения и утверждения целевой функции управления предприятием. Определение Минфином России предельных расходов по программам, направлениям, в которых участвуют ФГУП, позволит повысить качество оценки ФОИВ устойчивости функционирования, рисков потери платежеспособности и имущества реорганизованных государственных организаций.

  1. Количество предложений ФОИВ о преобразовании ФГУП в хозяйственные общества (акционирование) на 36 процентов меньше количества предприятий, включенных в программу приватизации.

Некоторые ФОИВ предлагают вернуться к преобразованию в ФГБУ (ФКП) предприятий, уже включенных в программу приватизации, что противоречит ранее принятым Правительством Российской Федерации решениям об акционировании соответствующих предприятий, что требует отдельного рассмотрения в Правительстве Российской Федерации.

  1. Ряд ФОИВ предложили дополнить программу приватизации 24 ФГУП.

Положительным результатом проведенных совещаний стало предложение ряда ФОИВ приватизировать (акционировать) 24 ФГУП как с сохранением в последующем акций создаваемых обществ в федеральной собственности, так и с их возможным отчуждением посредством включения в программу приватизации как АО.

  1. В отношении 25 процентов от общего количества ФГУП, учтенных в РФИ, предложения ФОИВ по целевой функции управления предприятием не представлены.

Целевая функция управления предприятием не определена по причинам отсутствия у ФОИВ проработанного решения и завершенного анализа по определению оптимальной целевой функции, что фактически является отказом от преобразования из формы ФГУП.

  1. По состоянию на начало 2016 года отмечается рост числа ФГУП, в отношении которых предлагается целевая функция управления предприятием - ликвидация или ликвидация по завершении процедур банкротства (на 32 процента больше, чем по состоянию на 1 января 2015 года).

Основную часть из 182 ФГУП, подлежащих ликвидации, составляют предприятия, которые на протяжении длительного периода не ведут финансово-хозяйственную деятельность и (или) в отношении которых не завершены процедуры ликвидации. Существенную долю от указанных ФГУП составляют предприятия, в отношении которых ФОИВ внесены предложения о планируемой ликвидации действующих предприятий по результатам достижения целей функционирования и (или) передачи имущества Российской Федерации. При этом в отношении более 80 ФГУП, находящихся в процедурах банкротства, в рамках совещаний предложено более тесное взаимодействие Росимущества и ФОИВ для проработки возможной их санации в целях недопустимости необоснованной потери имущества и выработки комплекса мероприятий (алгоритма действий) по недопущению потери платежеспособности, банкротства ФГУП.

  1. В отношении 12 ФГУП, исключенных из Единого государственного реестра юридических лиц, Росимуществом совместно с соответствующими ФОИВ осуществляются мероприятия по проверке учета в реестре федерального имущества объектов имущества, оставшихся в результате ликвидации предприятия.

По завершении таких мероприятий ФГУП будут исключены из Реестра федерального имущества.

  1. Определены группы ФГУП, решение о целевой функции управления которыми требует обсуждения на уровне Правительства Российской Федерации или Президента Российской Федерации.

Преобразование и реорганизация федеральных ядерных организаций, подведомственных ГК "Росатом", требуют отдельной проработки функционирования таких организаций без использования формы унитарных предприятий, с соответствующим изменением законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии.

В отношении предприятий ведомственной охраны, подведомственных 7 ФОИВ, требуются систематизация подходов к определению целевой функции управления и функционирования предприятия, а также выработка единой политики по организации этого вида деятельности ФОИВ.

Необходимо определение целевой функции управления ФГУП, участвующих в международных соглашениях или судебных разбирательствах за рубежом, или предприятий, которые являются получателями бюджетных инвестиций, участниками инвестиционных контрактов.

Основные направления дальнейшей деятельности федеральных государственных унитарных предприятий

В дальнейшем совместно с федеральными органами исполнительной власти будет обеспечена подготовка проектов актов Президента Российской Федерации, необходимых для снятия ограничений на приватизацию предприятий, как включенных в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, так и не включенных в нее, а также в отношении стратегических предприятий, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009, в целях их преобразования в АО.

Уточнение целевой функции унитарных предприятий в 2015 году и завершение этой работы в начале 2016 года показали, что в настоящее время уже есть понимание дальнейших действий в отношении всех ФГУП, учтенных в Реестре федерального имущества, и это будет способствовать эффективности разработки следующей программы приватизации на 2017 - 2019 годы.

С учетом изложенного представляется целесообразным при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы включить в проект все не включенные в текущую программу приватизации действующие ФГУП с целевыми функциями "преобразование в АО", "преобразование в ФГБУ (ФКП)" в случае отсутствия согласованных Минфином России соответствующих проектов решений, "отказ от преобразования", а также иные ФГУП, в отношении которых не подтверждена ранее заявленная целевая функция.

В апреле 2016 года указанные предприятия составят основу проекта программы приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы, что обеспечит выполнение основной задачи - их преобразование из формы ФГУП.

ЛИТЕРАТУРА

  1. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ.
  2. Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом": Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 327.
  3. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ.
  4. Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года N 1111-р.
  5. Протокол Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2015 года N ИШ-П13-34пр (совещание у первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова).
  6. Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ: Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009: в редакции от 10 февраля 2016 года.