Мудрый Юрист

Правовая ответственность за нарушение таможенного законодательства ЕАЭС: исторический опыт и вопросы унификации

Константин Владимирович Аноприенко, судья Хабаровского краевого суда, кандидат юридических наук.

Российская Федерация имеет богатый опыт правового регулирования отношений в области таможенного дела, в том числе с помощью институтов юридической ответственности за нарушение таможенного законодательства.

Последние двадцать лет Россия решает новые для себя задачи формирования наднационального таможенного законодательства в виде международных правовых актов в рамках таможенного союза государств, исторически обладающих общими экономическими связями <1>. Одновременно проводится поэтапная разработка наднационального таможенного законодательства и унификация национальных правовых актов о правовой ответственности за таможенные правонарушения.

<1> Таможенный союз - форма региональной межгосударственной экономической интеграции, основанная на принципах создания несколькими национальными государствами зоны свободной торговли, единстве их таможенной территории, единой внешнеторговой политики в отношении третьих стран.

Первыми шагами в этом направлении принято считать Договор стран СНГ от 24 сентября 1993 г. "О создании Экономического союза" и подписание на основании его ст. 4 двух соглашений: Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. "О Таможенном союзе" <2> и Соглашения стран СНГ от 20 января 1995 г. "О Таможенном союзе" <3>. Последнее предусматривает два этапа формирования Таможенного союза, первый из которых состоял в организации функционирования режима свободной торговли, унификации внешнеторгового, таможенного, валютного, налогового и иного законодательства, а второй включал объединение таможенных территорий в единую таможенную территорию и решение вопроса о международной правосубъектности Таможенного союза.

<2> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5057. Ратифицировано Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. N 164-ФЗ.
<3> См.: Российская газета. 28 января 1995 г. Соглашение подписано правительствами Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан. Ратифицировано Федеральным законом от 29 января 1997 г. N 21-ФЗ.

Решением Совета глав государств СНГ от 10 февраля 1995 г. в целях единого таможенного регулирования были приняты Основы таможенных законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств <4>. Их разделы XI и XII включали в себя модельные нормы о контрабанде, видах административных правонарушений в области таможенного дела, общие нормы о производстве таможенными службами по правилам национального законодательства дознания, оперативно-розыскной деятельности, производстве по делам об административных таможенных правонарушениях. При этом оговаривалась возможность устанавливать в нормах национального законодательства ответственность за иные таможенные деликты.

<4> См.: Бюллетень международных договоров. 1995. N 9.

Вторым этапом в формировании наднационального таможенного законодательства стал Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. <5>, а также Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) от 10 октября 2000 года. Их основными целями стало эффективное продвижение процесса формирования таможенного союза и единого экономического пространства. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве содержал главу V "Сближение и унификация законодательства", положения которой предусматривали перечень мероприятий, необходимых для решения данной задачи, в том числе координацию деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты, заключение международных договоров, принятие модельных актов, принятие соответствующих решений Межгосударственным советом либо Советом глав правительств, иные меры, которые стороны сочтут целесообразными и возможными.

<5> Договор подписан Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан. Ратифицирован Федеральным законом от 22 мая 2001 г. N 55-ФЗ // Российская газета. 17 июля 2001 г.

В соответствии с указанными положениями 26 октября 1999 г. Межгосударственный совет Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан принял решение N 52 "О Программе гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов государств - участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года" <6>. Однако каких-либо международных договоров либо модельных актов универсального характера по вопросам унификации правовой ответственности за нарушение таможенного законодательства на основании этой Программы принято не было.

<6> Документ опубликован не был: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4480/14922.

Третий этап формирования наднационального таможенного законодательства связан с подписанием 6 октября 2007 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией Договора о Комиссии Таможенного союза, Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза, а главное - с подписанием 27 ноября 2009 г. Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза <7>.

<7> Республика Армения и Кыргызская Республика присоединились к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза подписанием 29 мая 2014 г. договоров о присоединении к Евразийскому экономическому союзу.

С принятием Таможенного кодекса Таможенного союза связывают формирование унифицированного наднационального таможенного законодательства, которое устанавливает единообразие норм, регулирующих отношения в области таможенного дела государств - участников названного межгосударственного объединения <8>. Таким законодательством определены пространственные пределы юрисдикции Таможенного союза (единая таможенная территория и таможенная граница), единые таможенные операции и процедуры (таможенные правила), а также унифицированные нормы о государственном контроле за соблюдением этого законодательства (порядок проведения таможенного контроля).

<8> Таможенный кодекс Таможенного союза: приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. N 17, ратифицированному Федеральным законом от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза" // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.

Содержание правового режима таможенной территории Таможенного союза составляют единый таможенный тариф, подлежащий применению во взаимоотношениях с третьими странами, а также единые запреты и ограничения, включая меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, которые были урегулированы многочисленными соглашениями государств - членов Таможенного союза.

Вступление в силу 6 июля 2010 г. Таможенного кодекса Таможенного союза стало отправной точкой единообразной практики применения таможенного законодательства на территории трех государств, что с очевидностью предполагает единообразие в применении мер защиты такого законодательства от противоправных посягательств.

В этих целях участниками Таможенного союза был предпринят ряд мер, направленных на унификацию охранительного законодательства. К числу таковых следует отнести подписанные в Астане 5 июля 2010 г. Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза (далее - Договор) <9> и Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (далее - Соглашение) и принятие решения Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества N 50 "О международных договорах Таможенного союза в сфере сотрудничества по уголовным и административным делам", п. 2 которого правительствам государств - членов Таможенного союза предписано обеспечить приведение национального законодательства в соответствие с Договором и Соглашением <10>.

<9> СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4476.
<10> СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4476.

Согласно Договору, виды преступлений и административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к уголовной и административной ответственности определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными данным Договором. Лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории Таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение. Уголовное дело возбуждается и расследуется по месту совершения преступления, а в случае невозможности его определения - по месту обнаружения преступления. Административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства - члена Таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности. Предварительное расследование по уголовному делу осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством стороны, на территории которой расследуется уголовное дело. При этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - участников данного Договора.

Следует отметить, что после вступления указанных международных договоров в силу внутригосударственное регулирование ответственности за таможенные правонарушения в законодательстве трех стран окончательно так и не было унифицировано, хотя процесс идет <11>.

<11> На это обстоятельство, в частности, указывает Конституционный Суд Российской Федерации в части административной ответственности юридических лиц за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 16.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ): абзац 3 п. 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. N 28-П // Российская газета. 14 декабря 2012 г.

Так, согласно данным Обзора законодательства стран - участников Таможенного союза об административной ответственности за таможенные правонарушения, подготовленного Федеральной таможенной службой Российской Федерации в 2013 году, несмотря на общее сближение законодательства трех государств в этой области и наличие общих принципов и подходов, применяемых таможенными органами, имеются и существенные различия <12>.

<12> Обзор законодательных основ привлечения лиц к административной ответственности в государствах - членах Таможенного союза после вступления в силу Таможенного кодекса Таможенного союза: письмо Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 20 марта 2013 г. N 18-12/11516 "О направлении обзора". Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

В частности, отмечено несоответствие количества статей и видов административных правонарушений в области таможенного дела (КоАП РФ - 24 статьи, КоАП Республики Беларусь - 19 статей, КоАП Республики Казахстан - 40 статей); не решены вопросы о возможности привлечения к ответственности в случаях совершения правонарушения за пределами государства (в законодательстве Республики Казахстан); различаются сроки давности привлечения к административной ответственности: в Республике Казахстан - два месяца со дня совершения правонарушения (при длящемся проступке - со дня обнаружения, имеется норма о приостановлении течения срока давности), в Российской Федерации - два года со дня совершения правонарушения (при длящемся проступке - со дня обнаружения), в Республике Беларусь - три года со дня совершения правонарушения и шесть месяцев со дня обнаружения.

Отдельно отмечается, что составы административных правонарушений в области таможенного дела в основном приведены в соответствие с таможенным законодательством Таможенного союза, однако есть отличия в квалификации таких нарушений, как недекларирование и недостоверное декларирование, которые в законодательстве Республики Казахстан и Республики Беларусь объединены в один состав; в российском законодательстве имеются составы правонарушений, которые не предусмотрены законодательством других государств. Нет единообразия и при определении вида наказания во взаимосвязи с разновидностью субъекта правонарушения (применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам); имеются различия в видах административных наказаний и условиях их применения, в величине налагаемых штрафов.

Унифицированы принципы и нормы о том, что назначение административного наказания (взыскания) не освобождает лицо от обязанности, за неисполнение которой оно было наказано; об обязательном учете отягчающих и смягчающих обстоятельств при назначении административной санкции; о сроке, по истечении которого лицо считается не подвергавшимся административной ответственности (один год со дня окончания исполнения наказания).

Процессуальные правила трех стран о производстве по делам об административных правонарушениях имеют схожие механизмы, но различаются в деталях.

Отсутствует единообразие в законодательстве стран - участников Таможенного союза и в вопросах привлечения к уголовной ответственности за таможенные преступления. Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливает уголовную ответственность за контрабанду в ст. ст. 226.1 и 229.1. Совершение экономической контрабанды декриминализировано в России Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ <13> и перенесено в сферу административно-правовых отношений. Законодательство Республики Беларусь и Республики Казахстан сохранило уголовную ответственность за совершение экономической контрабанды (ст. 209 УК Республики Казахстан, ст. 228 УК Республики Беларусь) <14>. Эти и иные различия следует устранить <15>. Кроме того, выявляются факты несоответствия Конституции норм национального уголовного законодательства, что вызвано неопределенностью самих таможенных правил Таможенного союза <16>.

<13> Российская газета. 9 декабря 2011 г.
<14> См.: Грачев О.В. Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица, как угроза экономической безопасности Российской Федерации в сфере таможенной интеграции // Налоги. 2012. N 6. С. 29 - 31; Грачев О.В., Трунцевский Ю.В. Правоохранительная деятельность в сфере экономической безопасности Российской Федерации в условиях таможенной интеграции // Безопасность бизнеса. 2014. N 1. С. 16 - 20.
<15> См.: Галлиев Б.Б. Унификация законодательства стран Таможенного союза и СНГ о борьбе с транснациональной преступностью как одна из действенных форм противодействия ее современным вызовам // Российский юридический журнал. 2014. N 4. С. 71 - 75; Грачев О.В. Уголовное законодательство Республики Беларусь в сфере экономической безопасности и таможенной интеграции // Российский следователь. 2013. N 5. С. 43 - 47.
<16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 г. N 22-П "По делу о проверке конституционности положения статьи 2261 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Республики Казахстан О.Е. Недашковского и С.П. Яковлева" // Российская газета. 29 июля 2015 г.

Четвертый этап формирования наднационального таможенного законодательства обусловлен подписанием 29 мая 2014 г. в Астане Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), вступившего в силу с 1 января 2015 г. (далее - Договор о ЕАЭС). Им учреждена новая форма торгово-экономической интеграции - экономический союз. Статьей 32 Договора о ЕАЭС предусмотрено единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом ЕАЭС, до разработки и принятия которого применяется Таможенный кодекс Таможенного союза (ст. 101 Договора о ЕАЭС). Также вводится новое толкование основных терминов законодательства Таможенного союза, таких как таможенная территория экономического союза, таможенная граница ЕАЭС, единый таможенный тариф ЕАЭС, товар ЕАЭС и пр.

С вступлением в силу Договора о ЕАЭС прекращено действие 65 международных договоров в рамках формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства ЕврАзЭС, в том числе о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза, о едином таможенно-тарифном регулировании, о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран, о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер и пр. Нормы таких договоров непосредственно включены в структуру Договора в виде приложений.

Таким образом, наднациональное таможенное регулирование переживает новый этап, предусматривающий более высокий, а, возможно, и принципиально новый уровень унификации законодательства.

На всех этапах двадцатилетней истории формирования наднационального таможенного законодательства Таможенного союза шла разработка международно-правовой базы для сотрудничества таможенных служб государств-участников в области противодействия таможенным правонарушениям. Общие принципы такого сотрудничества были заложены в Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений, подписанной в Найроби 9 июня 1977 года <17>.

<17> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1215 "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции о взаимном административном содействии и предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений" // СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3042. Конвенция вступила в силу для России 13 марта 1995 года.

В этом направлении был принят ряд международных актов, в числе которых - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 28 марта 1994 г. <18>; Соглашение стран СНГ от 15 апреля 1994 г. "О сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах" <19>; Постановление Коллегии Таможенного комитета Союза Белоруссии и России от 15 июня 1999 г. "О взаимодействии белорусских и российских таможенных органов в сфере борьбы с таможенными правонарушениями" (принято на основании Соглашения о Таможенном союзе между Республикой Беларусь и Российской Федерацией от 6 января 1995 г.) <20>; упомянутое ранее Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях от 5 июля 2010 года <21>.

<18> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<19> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. N 1.
<20> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<21> СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4474.

Ретроспективный анализ истории международного правового регулирования таможенных отношений в процессе создания Таможенного союза с участием Российской Федерации во взаимосвязи с процессом унификации национальных законов о правовой ответственности за таможенные правонарушения позволяет сделать следующие выводы.

  1. Процесс формирования наднационального таможенного законодательства сопровождался разработкой национальных подходов к установлению механизмов правовой ответственности за его нарушение.
  2. Национальное законодательство государств - участников Таможенного союза об ответственности за таможенные правонарушения развивалось по двум направлениям: во-первых, приведение национальных охранительных норм в соответствие с регулятивным законодательством Таможенного союза; во-вторых, приведение охранительного законодательства в соответствие с аналогичным законодательством других участников Таможенного союза (унификация национального законодательства).
  3. Этому процессу сопутствовало формирование правовой базы сотрудничества государств - участников Таможенного союза в сфере предупреждения, пресечения, противодействия таможенным правонарушениям, взаимодействия и оказания правовой помощи в их расследовании.
  4. В целях унификации законодательства о правовой ответственности за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза были приняты международные договоры, обозначившие направления унификации национальных законодательств.
  5. Национальное законодательство государств - участников Таможенного союза об ответственности за таможенные правонарушения имеет существенные различия. Унификация еще не завершена, поскольку страны-участницы не ориентированы на единые стандарты.

Законодательство о таможенном деле в Таможенном союзе является международным, а законодательство об ответственности за таможенные деликты - национальным, на что прямо указано в ст. 7 Таможенного кодекса Таможенного союза. Необходимо привести национальное охранительное законодательство в соответствие с международными нормами таможенного законодательства и едиными стандартами правоприменительной деятельности по следующим причинам.

Во-первых, национальное законодательство государств - членов Таможенного союза должно предусматривать одинаковые основания и единые сбалансированные меры ответственности за нарушение международных таможенных правил Таможенного союза, что является обязательным условием эффективного механизма функционирования таможенного законодательства.

Во-вторых, различный уровень правовой ответственности за одно и то же таможенное правонарушение в государствах - участниках Таможенного союза означает нарушение принципов юридического равенства и справедливости, выводимых из принципа равенства всех перед законом и судом <22>.

<22> В Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом провозглашен в ст. 19 Конституции России, ст. 1.4 КоАП РФ, ст. 4 УК РФ.

В-третьих, существенные различия механизмов правовой ответственности за таможенные деликты в государствах - участниках Таможенного союза могут влиять на причины и динамику таможенных правонарушений, способствовать увеличению их числа в тех странах, где уровень правовой ответственности за такие правонарушения значительно снижен.

Исторический опыт государств - членов Таможенного союза в разработке наднационального таможенного законодательства и соглашений о противодействии таможенным правонарушениям, международная практика решения данных вопросов, а также результаты научных изысканий в этом направлении позволяют говорить о следующем.

  1. Представляется правильным предложение о разработке для государств - членов Таможенного союза модельных систематизированных нормативных актов (основ законодательства, модельных законов, кодексов и пр.) об административной и уголовной ответственности за таможенные правонарушения <23>.
<23> Примером такого модельного правового акта может служить Соглашение государств - членов Таможенного союза в части определения видов административных правонарушений и установления ответственности за нарушения в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, одобренное решением Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 7 апреля 2011 г. N 600. Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
  1. Принятию таких законов должна предшествовать разработка концепции унификации национальных законодательств о правовой ответственности за таможенные правонарушения. Она должна определять систему международных договоров в данной сфере, представленную двумя группами договоров: во-первых, договоры, содержащие модельные принципы и нормы Таможенного союза о правовой ответственности за таможенные правонарушения; во-вторых, договоры о сотрудничестве, правовой помощи государств - участников Таможенного союза в решении задач противодействия таможенным правонарушениям.
  2. Договоры государств - участников Таможенного союза о правовой ответственности за таможенные деликты должны содержать нормы-принципы об административной и уголовной ответственности за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза, общих правилах применения национальных законодательств при выявлении (обнаружении) правонарушений, возбуждении и расследовании дел по таким деликтам, о применении мер юридической ответственности и исполнении юрисдикционных актов о назначении наказаний. Особенная часть модельных законов должна включать в себя описание составов правонарушений за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и санкций за их совершение, которые должны быть обязательно сбалансированы и единообразно отражены в национальном законодательстве государств-участников.
  3. В модельных законах о правовой ответственности за таможенные правонарушения должно оговариваться право дополнить национальное законодательство составами таможенных правонарушений с учетом защиты национальных интересов каждого государства - участника Таможенного союза.
  4. На существующем уровне интеграции унификация процессуального законодательства видится нецелесообразной при условии, что практическая реализация правовой ответственности за таможенные правонарушения по законодательству отдельных государств не приведет к снижению эффективности общего механизма правовой ответственности за этот вид нарушений.