Мудрый Юрист

Разрешение споров о компетенции российскими судами: проблемы правового регулирования и перспективы его совершенствования

Никитина Анна Васильевна, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Хабаровского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

В статье проанализированы причины невостребованности процедуры разрешения споров о компетенции в порядке конституционного судопроизводства и предложены критерии отграничения данной процедуры от процедуры абстрактного нормоконтроля. Автором критикуются положения Кодекса административного судопроизводства РФ, регулирующие разрешение компетенционных споров. Сформулированы предложения по совершенствованию этих норм.

Ключевые слова: споры о компетенции, Кодекс административного судопроизводства, конституционное судопроизводство, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции.

Resolution of Competence Disputes by the Russian Courts: Issues of Legal Regulation and Prospects of Its Perfection

A.V. Nikitina

Nikitina Anna V., Assistant Professor of the Department of Constitutional, Administrative and Financial Law at the Khabarovsk State University of Economics and Law, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In this article the reasons of not demand of the procedure of settlement of disputes about the competence of order of the constitutional legal proceedings are analyzed and the criteria of separation of this procedure from the procedure of abstract compliance assessment are offered. The author criticizes the provisions of the administrative procedure Code of the Russian Federation regulating the resolution of competency disputes. Suggestions for the improvement this standards are formulated.

Key words: disputes about competence, the Code of administrative procedure, constitutional litigation, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional (statutory) courts of subjects of the Russian Federation, courts of general jurisdiction.

Взаимоотношения между органами и должностными лицами в системе публичной власти не всегда основаны на кооперации и согласованном взаимодействии. Превышение полномочий, отказ от осуществления собственных, предписанных законом, полномочий, присвоение полномочий других органов и должностных лиц публичной власти, вторжение в предметы ведения и компетенцию иного уровня публичной власти - все это приводит к конфликтам, возникающим между органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления. Такие конфликты не только негативно сказываются на устойчивости государственных и муниципальных институтов и эффективности осуществления властных полномочий, но и влекут нарушения прав и свобод граждан и их объединений, местных сообществ, законных интересов юридических лиц. В силу этого законодательное закрепление и реальное действие судебных процедур разрешения споров о компетенции являются весьма актуальными вопросами публичного права.

Разрешение споров о компетенции зачастую осуществляется судами в процедуре абстрактного нормоконтроля, то есть посредством проверки нормативных правовых актов на соответствие актам более высокой юридической силы. Вместе с тем законодательство закрепляет за конституционными судами - Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ - специальное полномочие по разрешению споров о компетенции, которое является невостребованным в силу ряда причин.

В Конституционном Суде РФ к таким причинам можно отнести довольно обширный перечень критериев допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции, включающий условие досудебного урегулирования спора с участием Президента РФ, предопределенность оспариваемой компетенции Конституцией РФ и невозможность разрешения спора в ином порядке <1>, что в совокупности с частично совпадающими пределами проверки в рамках абстрактного нормоконтроля и процедуры разрешения споров о компетенции <2> приводит к тому, что для разрешения компетенционных споров в основном используется процедура абстрактного нормоконтроля. При этом за все время работы Конституционного Суда РФ было разрешено всего два спора в процедуре разрешения споров о компетенции <3>. В науке справедливо отмечается, что "практика споров о компетенции настолько мала, что Конституционный Суд вынужден формировать свои правовые позиции в отношении объема полномочий тех или иных государственных органов при рассмотрении дел в рамках других процедур конституционного производства" <4>.

<1> Статья 93 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<2> См.: ст. ст. 86 и 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
<3> Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П и от 1 декабря 1999 г. N 17-П.
<4> Варфоломеева Н.П. Конституционно-правовая природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 148.

Невостребованность процедуры разрешения споров о компетенции можно наблюдать и в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, несмотря на то что за некоторыми действующими региональными конституционными судами закреплено такое полномочие (Кабардино-Балкарская и Чеченская Республики, Республики Адыгея, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан).

Используя в качестве модели нормы Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" об особенностях конституционного судопроизводства по делам о разрешении споров о компетенции, региональные законодатели закрепили аналогичные условия допустимости обращений о разрешении споров о компетенции в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, адаптированные под специфику компетенции региональных органов конституционного контроля. К таким условиям, как правило, относятся: 1) оспариваемая компетенция определяется конституцией (уставом) субъекта РФ (в отдельных субъектах РФ, например в Республиках Татарстан и Карелия, обращение допустимо, если оспариваемая компетенция определяется также и законодательством субъекта РФ); 2) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; 3) спор не был или не может быть разрешен иным способом; 4) заявитель считает принятие нормативного правового акта или совершение действия правового характера либо уклонение от принятия нормативного правового акта или совершения такого действия нарушением установленного конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ разграничения компетенции между соответствующими органами публичной власти <5>.

<5> Более подробно см. об этом, например: Брежнев О.В. Разрешение споров о компетенции как полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 47 - 50; Никитина А.В. Разрешение споров о компетенции как самостоятельное полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ регионального законодательства) // Вестник ХГАЭП. 2015. N 1. С. 61 - 67.

Существующее правовое регулирование условий допустимости обращений о разрешении споров о компетенции является причиной смешения полномочий, осуществляемых в порядке конституционного судопроизводства. В науке отмечается, что "на практике нередко возникают проблемы с необходимостью отграничить данный вид производства от производства по рассмотрению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов" <6>. В свою очередь, усложненное правовое регулирование условий допустимости обращений о разрешении споров о компетенции становится причиной того, что соответствующее полномочие судов переходит в разряд "спящих", неиспользуемых.

<6> Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс: Учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 237.

Отсутствие обращений за разрешением споров о компетенции приводит также и к тому, что подобное полномочие исключается из региональных законов. Например, в декабре 2015 г. полномочие Уставного суда Калининградской области по разрешению споров о компетенции было заменено на полномочие давать заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области, о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области <7>.

<7> Закон Калининградской области от 2 декабря 2015 г. N 484 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области" // Калининградская правда (вкладыш "Ведомости Правительства Калининградской области"). 2015. 16 декабря.

По нашему мнению, установление в законах о конституционных судах (как в федеральном, так и в региональных) условий допустимости обращений и пределов проверки в рамках конкретной категории дел должно способствовать отграничению форм судебного конституционного контроля друг от друга. Основываясь на разных критериях, одним из которых выступают пределы проверки, заявитель должен иметь возможность выбора порядка оспаривания акта, действия или решения - в форме абстрактного нормоконтроля или в форме разрешения спора о компетенции. В силу того что в рамках двух этих видов судопроизводства пределы проверки частично совпадают, происходит подмена одного вида производства другим в случаях, когда причиной спора о компетенции является издание органом публичной власти нормативного правового акта.

В связи с этим требует корректировки как федеральное, так и региональное законодательство, регулирующее порядок осуществления конституционного судопроизводства, в части условий допустимости и пределов проверки в делах, рассматриваемых в процедуре абстрактного нормоконтроля и в процедуре разрешения споров о компетенции. Если нормативный правовой акт оспаривается по содержанию норм, по форме акта, по порядку его принятия, подписания, опубликования, обнародования или введения в действие, его проверка должна осуществляться в порядке абстрактного нормоконтроля, а если оспаривается по таким критериям, как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления, то выбор процедуры конституционного судопроизводства должен зависеть от того, чьи интересы отстаивает орган публичной власти, обращаясь в орган конституционного контроля. Если орган публичной власти обращается за защитой своих интересов, усматривая в нормативном правовом акте нарушение собственной компетенции, то дело должно рассматриваться в процедуре разрешения спора о компетенции. Если же орган обращается за защитой публичного интереса - то в процедуре абстрактного нормоконтроля.

Ряд споров о компетенции может быть разрешен в судах общей юрисдикции в соответствии с положениями Кодекса административного судопроизводства РФ. Потенциально спор о компетенции в порядке административного судопроизводства может быть разрешен тремя способами: путем оспаривания нормативного правового акта, путем оспаривания действия (решения) органа или должностного лица, нарушающего компетенцию, а также с помощью процедуры разрешения спора о компетенции.

Возможность использования первого способа не вызывает сомнений: в соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления и отдельные должностные лица вправе оспорить в суде нормативный правовой акт, не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушающему их компетенцию. Правовое регулирование двух других процедур вызывает определенные нарекания.

Очевидно, что компетенция может быть нарушена не только принятием нормативного правового акта, но и совершением действия (бездействия), принятием решения в виде индивидуального правового акта. Соответственно, у органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица должна существовать возможность их оспаривания. Между тем, исходя из содержания ст. ст. 38 и 218 Кодекса, органы и должностные лица публичной власти не вправе оспаривать решения, действия (бездействие) других органов и должностных лиц, нарушающие их компетенцию.

Согласно ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, однако только в случаях, прямо предусмотренных Кодексом. Из всех названных лиц Кодексом довольно подробно регулируется лишь право прокурора обращаться в защиту прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 39 Кодекса), что позволяет прокурору оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органов и должностных лиц в случае нарушения предметов ведения или компетенции данных публичных образований <8>. За иными органами и должностными лицами право обращаться в суд за защитой своей компетенции (если их компетенция нарушена действием (бездействием), решением иного органа публичной власти) Кодексом не предусмотрено.

<8> См., например: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 9 ноября 2015 г. по делу N 11а-14067/2015 "Об оставлении без изменения решения Саткинского городского суда Челябинской области от 11 сентября 2015 г., которым было признано недействующим решение Совета депутатов Саткинского городского поселения Челябинской области "Об утверждении генерального плана Саткинского городского поселения в составе схемы территориального планирования Саткинского муниципального района" от 24 декабря 2012 г. в части включения в границы города Сатка земельных участков государственного лесного фонда, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 14.02.2016).

Полагаем, в связи с тем что содержание ст. 218 должно быть дополнено отдельной частью, в соответствии с которой с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в суд могут обратиться Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, федеральные органы исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), органы государственной власти субъекта РФ, иные государственные органы, глава муниципального образования, орган местного самоуправления, полагающие, что решение, действие (бездействие) не соответствует нормативному правовому акту и нарушает их компетенцию, либо создает препятствия к осуществлению их компетенции, либо незаконно возлагает на них какие-либо полномочия.

Не вполне продуманно закреплено в Кодексе административного судопроизводства РФ полномочие судов по разрешению споров о компетенции в рамках самостоятельной процедуры. С одной стороны, разрешение споров о компетенции не отнесено к категории административных дел, рассматриваемых и разрешаемых судами в порядке административного судопроизводства (ч. ч. 2, 3 ст. 1 Кодекса). При этом перечень административных дел, подведомственных Верховному Суду РФ и судам общей юрисдикции согласно ст. 1 Кодекса, является закрытым. С другой стороны, п. 11 ст. 21 относит к компетенции Верховного Суда РФ дела о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданные на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Непонятно, почему законодатель ограничился закреплением порядка рассмотрения только двух видов споров о компетенции (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ). Представляется, что к подсудности Верховного Суда РФ могли бы быть отнесены и споры между федеральными органами государственной власти и (или) иными государственными органами в случае, если оспариваемая компетенция определена федеральными законами или подзаконными актами (такие споры не разрешаются Конституционным Судом РФ) <9>. Также к подведомственности судов общей юрисдикции стоило бы отнести и разрешение споров о компетенции с участием органов местного самоуправления. Более того, было бы логичным, если бы правом на обращение в суд за разрешением спора о компетенции обладал не только Президент РФ, но и органы и должностные лица, участвующие в споре.

<9> Напомню, что разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти отнесено к компетенции Конституционного Суда РФ, только если оспариваемая компетенция определена Конституцией РФ.

Кроме этого, одной из основных проблем разрешения споров о компетенции в Верховном Суде РФ и судах общей юрисдикции является отсутствие в Кодексе административного судопроизводства РФ отдельной главы, посвященной особенностям производства по данной категории дел. Очевидно, что данная категория дел подлежит рассмотрению по общим правилам административного судопроизводства. Между тем полагаем, что в разделе IV "Особенности производства по отдельным категориям административных дел" Кодекса должна содержаться отдельная глава "Производство по административным делам о разрешении споров о компетенции", в которой должны быть определены особенности подачи административного искового заявления о разрешении спора о компетенции, названы органы и должностные лица, которые могут быть административными истцами и административными ответчиками, должны быть закреплены особенности рассмотрения данной категории дел, особенности содержания решения о рассмотрении спора о компетенции и последствия его вынесения.

В заключение стоит отметить, что споры о компетенции между органами и должностными лицами публичной власти не являются редким явлением в государствах, построенных на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, самостоятельности местного самоуправления. В связи с этим в законодательстве должны быть предусмотрены адекватные, доступные, реально и эффективно действующие механизмы разрешения таких споров. Российское законодательство пока таких механизмов не предусматривает и, соответственно, требует совершенствования.

Литература

  1. Брежнев О.В. Разрешение споров о компетенции как полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 47 - 50.
  2. Варфоломеева Н.П. Конституционно-правовая природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. 210 с.
  3. Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс: Учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 237.
  4. Никитина А.В. Разрешение споров о компетенции как самостоятельное полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ регионального законодательства) // Вестник ХГАЭП. 2015. N 1. С. 61 - 67.