Мудрый Юрист

Тенденции правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики

Романова Виктория Валерьевна, заведующая кафедрой энергетического права Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина, заведующий сектором энергетического права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук.

В настоящей статье автор рассматривает тенденции правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики, уделяя внимание последним изменениям в действующем законодательстве, структуре федеральных органов власти, в том числе по вопросам антимонопольного и тарифного регулирования.

Ключевые слова: государственное регулирование в сфере энергетики, антимонопольное и тарифное регулирование, принципы регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, доступ к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам.

Trends of Legal Regulation of Public Law Relations in the Energy Sector

V.V. Romanova

Romanova Victoria V., Head of the Energy Law Department at Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Head of the Energy Law Sector at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Science, Doctor of Law.

In this article the author discusses the trends of legal regulation of public legal relations in the sphere of energy, paying attention to the recent changes in the legislation, the Federal authorities, including Antimonopoly and tariff regulation.

Key words: state regulation in the energy, antitrust and tariff regulation, principles of regulation of prices (tariffs) in the electricity sector, heat supply, access to services of subjects of natural monopolies in oil transportation (oil products) via trunk pipelines.

Основные положения о правовом регулировании публично-правовых отношений в сфере энергетики рассматриваются в Общей и Особенной частях учебника по энергетическому праву <1>. Данные положения касаются стратегических задач в области государственного регулирования в сфере энергетики, основных направлений государственного регулирования в сфере энергетики, полномочий государственных органов в сфере энергетики, вопросов саморегулирования. Правовые проблемы государственного регулирования имеют существенное значение для сферы энергетики. В регулировании публично-правовых отношений задействовано значительное количество уполномоченных органов, которые осуществляют как функции регулирующие, так и функции контроля (надзора). Для сферы энергетики характерно существенное воздействие государства на регулирование частноправовых отношений. Регулирующее воздействие на частноправовые отношения в сфере энергетики оказывают и наделенные особыми публичными полномочиями саморегулируемые организации.

<1> См. подробнее: Энергетическое право: Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. д.ю.н. В.В. Романовой. М.: Юрист, 2014. С. 172 - 253, 299 - 324, 374 - 387, 415 - 423, 475 - 503, 547 - 561, 622 - 637.

Различные аспекты правового регулирования публично-правовых отношений являются предметом правовых исследований <2>.

<2> Александрова Е.Р. Правовой анализ практики рассмотрения налоговых споров в сфере электроэнергетики по вопросам исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость // Правовой энергетический форум. 2015. N 2. С. 41 - 44; Бондаренко А.Б. О совершенствовании порядка утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2014. N 2. С. 5 - 8; Изотова А.В. О формировании и развитии энергетического законодательства в области регулируемых цен (тарифов) в сфере электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2014. N 2. С. 9 - 14; Романова В.В., Филь С.С. Об особенностях правового положения некоммерческой организации Совета рынка и тенденциях изменения энергетического законодательства в сфере электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 37 - 41; Смирнов Н.В. Специфика требований в системе саморегулирования атомной отрасли // Правовой энергетический форум. 2014. N 4. С. 37 - 40; Устинов А.А., Александрова Е.Р. Особенности осуществления федерального государственного надзора в области использования атомной энергии // Правовой энергетический форум. 2014. N 4. С. 5 - 10; Устинов А.А., Александрова Е.Р. Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере теплоснабжения // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 27 - 32.

В рамках данной статьи рассматриваются тенденции правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики.

Учитывая, что практически для всех ключевых отраслей энергетики характерно наличие сфер деятельности, которые отнесены к сферам деятельности субъектов естественных монополий, существенное значение имеют такие направления государственного регулирования, как антимонопольное регулирование и государственное регулирование цен (тарифов) в сфере энергетики.

Основные положения об антимонопольном регулировании, государственном регулировании цен (тарифов) закреплены в таких Федеральных законах, как: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <3>, Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <4>, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <5>.

<3> В гл. VI Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" закреплены принципы государственной ценовой политики в области газоснабжения, положения о регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа, положения о регулировании тарифов на услуги газораспределительных организаций; В гл. VII Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" закреплены антимонопольные правила для организаций - собственников систем газоснабжения" и положения о недискриминационном доступе организаций к газотранспортным и газораспределительным системам.
<4> В гл. 5 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" закреплены принципы и методы государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, положения об особенностях государственного регулирования цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в электроэнергетике и платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, положения о разграничении полномочий государственных органов в области государственного регулирования цен (тарифов), положения об антимонопольном регулировании и контроле на оптовом и розничных рынках.
<5> В гл. 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" закреплены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, сущность и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), способы установления тарифов в сфере теплоснабжения, основания и порядок отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, положения о государственном контроле (надзоре) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В данном Законе нет отдельной главы об антимонопольном регулировании, но в ч. 5 ст. 4 предусмотрены полномочия федерального антимонопольного органа, к которым относятся: (1) антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения; (2) согласование решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Во исполнение предоставленных указанными Федеральными законами полномочий Правительством Российской Федерации утверждены правила доступа к энергетическим сетям (газотранспортным, газораспределительным, электрическим, тепловым) <6> и основы ценообразования в указанных отраслях энергетики <7>. Вопросы антимонопольного регулирования и государственного регулирования цен (тарифов) в нефтяной отрасли в отдельном федеральном законе не закреплены, но соответствующие правила установлены Правительством Российской Федерации <8>. Для такой сферы деятельности субъектов естественной монополии, как захоронение радиоактивных отходов, в соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <9> Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов, в том числе основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля <10>, и определять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление таких тарифов <11>.

<6> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 858 "Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Открытого акционерного общества "Газпром" // Российская газета. 1997. 31 июля; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" // Российская газета. 2005. 19 янв.
<7> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. N 1021 "О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 175; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 504; Постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" // СЗ РФ. 2012. N 44. Ст. 6022.
<8> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 29 марта 2011 г. N 218 "Об обеспечении недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 14. Ст. 1943; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 980 "О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов" // Российская газета. 2008. 16 янв.
<9> Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 15 июля.
<10> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. N 1249 "О порядке государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов" // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. VI). Ст. 7067.
<11> См.: Приказ Минприроды России от 16 сентября 2014 г. N 406 "Об установлении тарифов на захоронение радиоактивных отходов класса 5 на 2015 год" // Российская газета. 2014. 15 окт.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области антимонопольного регулирования и государственного регулирования в указанных отраслях энергетики закреплены в вышеуказанных Федеральных законах и детализированы на уровне соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <12>.

<12> Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2012. 22 мая.

До 21 июля 2015 года данная структура предусматривала функционирование как федерального антимонопольного органа (Федеральная антимонопольная служба), так и федерального органа, уполномоченного осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением (Федеральная служба по тарифам).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" <13> в целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти упразднена Федеральная служба по тарифам. Функции упраздняемой Федеральной службы по тарифам переданы Федеральной антимонопольной службе. В соответствии с п. 3 принятого Указа Президента Российской Федерации установлено, что Федеральная антимонопольная служба является правопреемником упраздняемой Федеральной службы по тарифам.

<13> Указ Президента РФ от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" // СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4571.

Во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации внесены соответствующие изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Правовой анализ полномочий упраздняемой Федеральной службы по тарифам, а также положение принятого Указа Президента Российской Федерации о том, что Федеральная антимонопольная служба является правопреемником Федеральной службы по тарифам, свидетельствует о том, что к Федеральной антимонопольной службе переходят полномочия осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также полномочия по регулированию естественных монополий, с осуществлением функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Каких-либо изъятий из полномочий упраздняемой Федеральной службы по тарифам, передаваемых Федеральной антимонопольной службе, на сегодняшний день не установлено.

Рассматривая вопросы о полномочиях государственных органов, следует также отметить Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 2014 г. N 693 "Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" <14>. В соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется уполномоченными Президентом Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее - уполномоченные федеральные органы исполнительной власти) в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации <15>.

<14> Указ Президента РФ от 28 октября 2014 г. N 693 "Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" // СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6043.
<15> Часть в редакции, введенной в действие с 15 ноября 2014 г. Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2014. 17 окт.

Согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

Также следует обратить внимание на произошедшую реорганизацию Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и об образовании Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики, Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды <16>. В соответствии с утвержденным данным Постановлением Правительства Российской Федерации Положением о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики данная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных органов и организаций в целях создания условий для устойчивого развития и функционирования отраслей топливно-энергетического комплекса, энергосбережения и энергоэффективности.

<16> Постановление Правительства РФ от 14 марта 2015 г. N 227 "О реорганизации Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и об образовании Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики и Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды" // СЗ РФ. 2015. N 12. Ст. 1761.

К основным задачам Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности в том числе относятся: обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса; разработка основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений; определение мер, направленных на удовлетворение потребностей внутреннего рынка в энергоресурсах, в том числе на увеличение использования газомоторного топлива и попутного нефтяного газа; определение основных мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности топливно-энергетического комплекса; рассмотрение предложений, направленных на создание условий для формирования энергоэффективной экономики и стимулирование энергосбережения.

С 2014 года проходит активное обсуждение Энергетической стратегии России на период до 2035 года <17>. На заседании Общественного совета при Министерстве энергетики Российской Федерации 24 сентября 2015 г. Министром энергетики Российской федерации А.В. Новаком была представлена новая редакция Энергетической стратегии, в которой отражено влияние снижения цен на энергоресурсы и введение отдельными странами санкций против российской нефтегазовой отрасли <18>.

<17> URL: http://minenergo.gov.ru/aboutminen/energostrategy/.
<18> URL: http://minenergo.gov.ru/press/mrn_news/3409.html.

Предметом обсуждения были в том числе вопросы дальнейшего совершенствования государственного регулирования в сфере энергетики, прежде всего в области антимонопольного, тарифного, налогового регулирования.

Среди основных мер, необходимых для решения задач дальнейшего развития ключевых отраслей энергетики, в части государственного регулирования отмечаются в том числе следующие: совершенствование принципов государственного регулирования в сфере транспортировки и хранения газа; постепенный переход к формированию долгосрочных тарифов на транспортировку газа, с учетом необходимости развития конкуренции на газовом рынке, а также принципов возмещения обоснованных затрат и учета в оптовой цене экономически обоснованного норматива прибыли; апробация механизма налогообложения финансового результата в рамках пилотных проектов с переходом в перспективе к режиму недропользования, при котором НФР применяется для стимулирования мер увеличения нефтеотдачи на разрабатываемых месторождениях без льгот и добычи трудноизвлекаемых ресурсов; проработка возможности применения системы налогообложения добычи нефти на основе финансового результата при освоении новых месторождений.

Литература

  1. Александрова Е.Р. Правовой анализ практики рассмотрения налоговых споров в сфере электроэнергетики по вопросам исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость // Правовой энергетический форум. 2015. N 2. С. 41 - 44.
  2. Бондаренко А.Б. О совершенствовании порядка утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2014. N 2. С. 5 - 8.
  3. Изотова А.В. О формировании и развитии энергетического законодательства в области регулируемых цен (тарифов) в сфере электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2014. N 2. С. 9 - 14.
  4. Романова В.В., Филь С.С. Об особенностях правового положения некоммерческой организации Совета рынка и тенденциях изменения энергетического законодательства в сфере электроэнергетики // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 37 - 41.
  5. Смирнов Н.В. Специфика требований в системе саморегулирования атомной отрасли // Правовой энергетический форум. 2014. N 4. С. 37 - 40.
  6. Устинов А.А, Александрова Е.Р. Особенности осуществления федерального государственного надзора в области использования атомной энергии // Правовой энергетический форум. 2014. N 4. С. 5 - 10.
  7. Устинов А.А., Александрова Е.Р. Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере теплоснабжения // Правовой энергетический форум. 2015. N 1. С. 27 - 32.
  8. Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: Учебник / Под ред. д.ю.н. В.В. Романовой. М.: Юрист, 2014. С. 172 - 253, 299 - 324, 374 - 387, 415 - 423, 475 - 503, 547 - 561, 622 - 637.