Мудрый Юрист

Феномен административной ответственности за совершение налоговых правонарушений *

<*> Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета (2015 г.).

Воронов Алексей Михайлович, директор Центра правовых основ развития госуправления и гражданского общества Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Сигалов Константин Елизарович, директор Центра правового регулирования финансово-экономических отношений Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Московского университета Министерства внутренних дел России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент.

В статье авторы на основе изучения и анализа проблем правового регулирования, административной ответственности, а также отраслевой идентификации административно-деликтных норм в области налогов и сборов обращают внимание на некоторые концептуальные проблемы, связанные с новой кодификацией административно-деликтного законодательства.

Ключевые слова: налоговая деликтность, налоговое администрирование, привлечение к ответственности.

The Phenomenon of Administrative Responsibility for Committing Tax Offences

A.M. Voronov, K.E. Sigalov

Voronov Aleksey M., Director of the Center for Legal Framework of Public Administration and Civil Society Development of the Institute of Problems of the Effective State and Civil Society at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Sigalov Konstantin E., Director of the Center for Legal Regulation of Financial and Economic Relations of the Institute of Problems of the Effective State and Civil Society at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Professor of the State and Law Theory Department at V.Ya. Kikot' Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Doctor of Law, Assistant Professor.

In article authors, on the basis of studying and the analysis of problems of legal regulation, administrative responsibility, and also branch identification of administrative and delictual norms in the field of taxes and fees, pay attention to some conceptual problems connected with new codification of the administrative and delictual legislation.

Key words: tax deliktnost, tax administration, accountability.

Анализ статистических данных по результатам контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в 2014 году, позволяет сделать вывод об общем повышении показателей эффективности налогового администрирования в Российской Федерации. Разработанная концепция с критериями самостоятельной оценки рисков налогоплательщиков, используемыми налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок, дала положительные результаты, которые привели к снижению затрат по организации контрольных мероприятий за счет усиления предварительного контроля, повышающего сознательность налогоплательщиков.

Однако вопросам предупредительной деятельности налоговых органов, предотвращения угроз финансовой стабильности государства не уделено должного внимания. Данное направление в современной налоговой политике России еще не стало приоритетным, а превентивная деятельность налоговых органов не получила должного развития.

На наш взгляд, изучение причин и условий различных деяний позволяет глубоко понять их природу и противопоставить им намеренно подготовленные профилактические мероприятия, а также разработать методику противодействия налоговой деликтности. При этом эффективность предупреждения налоговой деликтности в полной мере зависит от своевременного совершенствования правового регулирования налоговых отношений, соблюдения предписаний НК РФ и КоАП РФ, правовых принципов, целей и задач предупредительной деятельности.

Правовое регулирование налоговых отношений должно способствовать эффективности предупреждения налоговой деликтности и устранению нарушений законодательства о налогах и сборах.

Право выполняет свою социальную функцию регулятора общественных отношений лишь в тех случаях, когда должным образом обеспечена реализация его предписаний участниками налоговых отношений.

На основании вышеизложенного следует отметить, что превенция налоговой деликтности является действенным механизмом концепции налогового администрирования, исключающим совершение правонарушений в области налогов и сборов и обеспечивающим поступление налогов в доходную часть бюджета.

Уместно отметить, что налоговому контролю и оценке его результативности (эффективности) уделяется значительное внимание как в теории, так и в практической деятельности, так как осуществление налогового контроля дает исходные материалы для юрисдикционной деятельности налоговых органов по привлечению правонарушителей к административной ответственности. В ходе налогового контроля выявляются правонарушения, собираются и фиксируются доказательства.

Необходимость научной разработки проблем привлечения к административной ответственности в сфере налогообложения обусловлена кардинальными изменениями в российской правовой системе, которые оказали существенное влияние на функционирование механизма реализации административной ответственности за нарушения в области налогов и сборов.

Введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), уже на фоне работающего Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) и частично регламентирующего порядок производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений, появились серьезные проблемы при применении как материальных, так и процессуальных норм права. По сей день нормативно-правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в налоговой сфере, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства. Медленно совершенствуется и юридическая техника налоговых законов, что определяет рост споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями нормативных актов и т.д.

Как свидетельствует официальная статистика, административные правонарушения были и остаются наиболее распространенными видами противоправного поведения. По официальным данным МВД России, только в 2014 году выявлено 68,4 млн административных правонарушений, из них более половины (51,3%; 2013 г. - 44%) <1> зафиксировано с применением специальных технических средств фотосъемки и видеозаписи, работающих в автоматическом режиме.

<1> [Электронный ресурс]. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/results/annual_reports.

Таким образом, масштабы административной деликтности, разнообразие форм ее проявлений, причиняемый вред предопределяют необходимость противодействия административным правонарушениям, снижения порога их опасности для защищаемых законом интересов. При этом в области налогов и сборов существует ряд правовых проблем именно в сфере привлечения к ответственности за правонарушения в указанной сфере. Так, статья 107 Налогового кодекса России закрепляет положение о том, что ответственность за данные правонарушения несут как должностные, так и физические, а также юридические лица. Главное различие заключается в процессуальном порядке привлечения к ответственности. В случае с административным правонарушением производство ведется согласно главам 24 - 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае с налоговым правонарушением производство осуществляется в порядке, установленном главами 14 и 15 Налогового кодекса Российской Федерации.

В любом случае в процессе привлечения к ответственности необходимо иметь в виду примечание к статье 15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: "Административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц в настоящей статье, статьях 15.4 - 15.9, 15.11 Кодекса, применяется к лицам, указанным в статье 2.4 Кодекса, за исключением граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица". То есть к административной ответственности привлекаются должностные лица организаций. Однако в данном случае не стоит забывать, что одной из существенных новаций КоАП РФ явилась административная ответственность и юридического лица, что существенно отличает настоящий Кодекс от ранее действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Однако законодатель в сфере налоговых правоотношений оставил ее без внимания.

Следует отметить, что Налоговый кодекс Российской Федерации до настоящего времени содержит 9 составов административных правонарушений (ст. 116, 119, 120, 126, 128, 129, 132 - 134), за совершение которых, согласно п. п. 3 и 4 ст. 108 предусмотрена и наступает административная ответственность. Более подробно аргументация заявленного тезиса приведена в ранее опубликованных научных работах, в частности в статье А.М. Воронова и С.И. Кондратьева "Особенности административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов" <2>.

<2> Воронов А.М., Кондратьев С.И. Особенности административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов // Налоги (журнал). 2013. N 3. С. 14 - 20.

При таком подходе существуют объективные причины существенной корректировки доктрины административного права с учетом особенностей современного развития нашего государства.

В этих целях государство совершенствует законодательство об административной ответственности. В настоящее время поставлена задача: на основе новых реалий, а также анализа применения действующего КоАП РФ осуществить третью кодификацию административно-деликтного законодательства. Новая кодификация административного законодательства, проводимая экспертной группой Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в настоящее время является существенной вехой в развитии теории административно-деликтного права. Реализация этой задачи предполагает изучение и анализ проблем правового регулирования административной ответственности, отраслевой идентификации административно-деликтных норм, роли административно-правовых запретов в современной российской правовой системе и др.

В этой связи представляется целесообразным обратить внимание на некоторые концептуальные проблемы, связанные с новой кодификацией административно-деликтного законодательства.

В правовой доктрине уже относительно давно сложилось и подтвердило свою состоятельность положение о том, что деликтные нормы права, содержащие помимо правовых запретов и нормы ответственности за их нарушение, т.е. санкции, сконцентрированы в едином кодифицированном законе (например: Уголовный, Гражданский кодексы и иные кодифицированные законы). В то же время процессуальный порядок привлечения к ответственности либо судебного разбирательства прописан в специализированном кодексе (в частности, Уголовно-процессуальном - УПК РФ, Гражданском процессуальном - ГПК РФ и иных). Так, в действующем КоАП РФ материальные нормы административной ответственности прописаны в разделах 1 и 2 Кодекса; об органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, порядке производства по данной категории дел, а также исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях прописано в разделах 3 - 5 того же кодифицированного закона.

Таким образом, предложения ряда ученых о разграничении административно-деликтного права и административно-юрисдикционного процесса предполагают целесообразность раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности. Следует согласиться с позицией А.П. Шергина, "что разработка проблем административной ответственности должна основываться на теоретической концепции административно-деликтного права и признании административно-юрисдикционного процесса как самостоятельного вида юридического процесса" <3>.

<3> Шергин А.П. Два вопроса кодификации административно-деликтного законодательства // Актуальные вопросы публичного права. Вып. 7. 2012. С. 89 - 90.

Совместная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в одном нормативном акте, как это сделано в КоАП РФ, не самый оптимальный вариант организации нормативной ее основы <4>.

<4> Воронов А.М., Донцова Е.Д. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере: проблемы правовой регламентации // Экономика. Налоги. Право. М., 2009. N 6. С. 37.

Одной из первоочередных задач, по нашему мнению, должна стать разработка двух самостоятельных кодифицированных законов Российской Федерации: административно-деликтного кодекса (или кодекса об административной ответственности), регулирующего материальные отношения данного вида юридической ответственности, и процессуально-исполнительного кодекса по административно-деликтным делам, регулирующего процессуальные отношения реализации административной ответственности. Данная идея не только нашла поддержку в научной литературе, но и реализована в авторских проектах названных кодексов Республики Казахстан, в принятии Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, а также в законодательстве других государств.

Литература

  1. Воронов А.М., Донцова Е.Д. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере: проблемы правовой регламентации // Экономика. Налоги. Право. М., 2009. N 6.
  2. Воронов А.М., Кондратьев С.И. Особенности административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов // Налоги (журнал). 2013. N 3.
  3. Рыльская М.А., Юскова Л.Б. Некоторые аспекты реализации инвестиционной политики Российской Федерации в Крымском федеральном округе // Общество и право. 2015. N 4.
  4. Саранчук Ю.М., Сигалов К.Е., Фатьянов А.А. Дифференциация юридической ответственности за бюджетные преступления // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2015. N 5.
  5. Сигалов К.Е., Мукиенко И.Н., Саранчук Ю.М. Бюджетное законодательство: развитие системы уголовной ответственности // Финансовое право. 2014. N 11.
  6. Шергин А.П. Два вопроса кодификации административно-деликтного законодательства // Актуальные вопросы публичного права. Вып. 7. 2012.
  7. [Электронный ресурс]. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/results/annual_reports.