Мудрый Юрист

Некоторые особенности правового регулирования административного судопроизводства в федеративной республике Германия

Андрей Александрович Соловьев, заместитель председателя Арбитражного суда Московской области, профессор Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор Московского педагогического государственного университета, доктор юридических наук.

Статья посвящена особенностям административного судопроизводства в Федеративной Республике Германия. Автор анализирует основные положения Закона об административном судопроизводстве, рассматривает систему административных судов ФРГ (федеральный административный суд, высшие административные суды земель, административные суды земель), а также особенности правового статуса иных судов, входящих в систему административной юстиции.

Ключевые слова: Федеративная Республика Германия, зарубежный опыт, административная юстиция, административное судопроизводство, административные суды, судебная система.

Продолжая серию публикаций о зарубежных моделях административной юстиции <1>, рассмотрим опыт Федеративной Республики Германия, которая представляет собой пример государства с развитой структурированной системой административного судопроизводства, имеющей весьма продолжительную историю.

<1> Соловьев А.А. Общая характеристика французской модели административной юстиции // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2013. N 3. С. 142 - 151; Он же. Австралийская система организации административной юстиции // Право и образование. 2014. N 9. С. 138 - 150; Он же. К вопросу о современной системе административной юстиции Великобритании // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2014. N 2. С. 214 - 220; Он же. О концептуальных подходах к определению природы и понятия административной юстиции в современной зарубежной правовой доктрине // Вестник ФАС МО. 2014. N 2. С. 86 - 94; Он же. Правовое регулирование административного судопроизводства в федеративных государствах: опыт Швейцарии // Судья. 2015. N 6. С. 56 - 59; Он же. Англосаксонская модель административной юстиции: опыт Новой Зеландии // Вестник АС МО. 2014. N 4. С. 86 - 95; Он же. Некоторые вопросы функционирования административной юстиции в Испании // Вестник МГПУ. Серия "Юридические науки". 2015. N 1 (17). С. 36 - 42; Он же. Особенности организации системы административной юстиции Канады // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2015. N 3. С. 4 - 8.

Высокое значение административной юстиции для демократизации отношений между государством и личностью, а также для повышения защищенности прав и свобод человека и гражданина было подчеркнуто в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 N Rec(2001)9 "Об альтернативах судебному разбирательству между органами исполнительной власти и частными лицами" <2>, от 09.09.2003 N Rec(2003)6 "Об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права" <3> и от 13.12.2004 N Rec(2004)20 "О судебном пересмотре административных актов" <4>.

<2> Recommendation N Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties (adopted by the Committee of Ministers on 5 September 2001 at the 762nd meeting of the Ministers' Deputies) // http://mediation-ural.com/index.php/normativact/346-rec20019.
<3> Recommendation N Rec(2003)6 of the Committee of Ministers to member states on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers' Deputies) // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=65519&Sector=secCM&Language=lanEnglish&Ver=original.
<4> Recommendation N Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts (adopted by the Committee of Ministers on 15 December 2004 at the 909th meeting of the Ministers' Deputies) // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=802925&Site=COE.

Административный контроль специализированными административными судами реализовывается в Германии уже начиная с 1863 г., а независимая система административной юстиции в этой стране существует с начала XIX в. <5>

<5> См.: Herbert G. Administrative justice in Europe (Report for Germany). P. 1 // http://aca-europe.eu/seminars/Trier2005/Allemagne_en.pdf.

При этом интересно отметить, что правовая система Германской Демократической Республики не предполагала наличия административных судов, в отличие от Федеративной Республики Германия, в которой они появились с самого начала <6>.

<6> См.: Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska Javna Uprava. 2006. God. 6. Br. 3. P. 31 // http://iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2006-3%2002%20Leithoff.pdf.

Как справедливо указала О.В. Кривельская, административная юстиция в Федеративной Республике Германия - это многозначное явление.

Во-первых, административную юстицию в этой стране можно рассматривать как деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, функционирующих в рамках всей судебной системы и осуществляющих правосудие, а именно защиту субъективных прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий органов публичного управления (органов исполнительной власти и местного самоуправления) и их должностных лиц.

Во-вторых, под административной юстицией в Германии можно понимать порядок разрешения публично-правовых споров неконституционного характера между частными лицами и органами публичного управления, который реализуется административными судами общей и специальной юрисдикции в особой процессуальной форме, что, по существу, представляет собой административное судопроизводство.

В-третьих, административная юстиция в Германии - это система административных судов общей и специальной юрисдикции, рассматривающих публично-правовые споры неконституционного характера, что в немецкой литературе отождествляется с понятием административного процесса.

В-четвертых, административную юстицию в Германии можно определить как институт защиты прав частных лиц от неправомерных действий органов публичного управления и их должностных лиц, включающих в себя совокупность правовых средств, принципов и механизмов <7>.

<7> Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10 - 11.

Кроме того, следует отметить, что в Германии понятие "административный процесс" может также рассматриваться в широком смысле как процедура функционирования административных органов, принятия ими различных решений и актов, что детально регламентировано Федеральным законом Германии от 25.05.1976 "Об административных процедурах" (с последующими изменениями и дополнениями) <8>.

<8> Verwaltungsverfahrensgesetz 25 Mai 1976 // http://gesetze-im-internet.de/vwvfg/index.html.

В соответствии с ч. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ от 23.05.1949 (с изменениями и дополнениями) лицо, чьи права были нарушены органами государственной власти, вправе обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, действует обычный судебный (общеисковой) порядок <9>.

<9> Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland // http://gesetze-im-internet.de/gg/index.html#BJNR000010949BJNE003700314.

Для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции в Германии учреждены в качестве высших судебных инстанций: Верховный федеральный суд (Федеральная судебная палата), Федеральный административный, Федеральный финансовый, Федеральный трудовой и Федеральный социальный суды (ч. 1 ст. 95 Основного закона ФРГ), правовой статус которых (а также структура и компетенция соответствующих ветвей судебной системы) дополнительно урегулирован специальными федеральными законами.

Системой административной юстиции Германии гарантируется предоставление гражданам и организациям эффективной правовой защиты от не соответствующих законодательству актов, решений, административных предписаний и публично-правовых договоров органов публичной власти, а также их действий в отношении конкретных лиц (к которым может относиться, например, эвакуация автомобиля с парковочного места, предназначенного для водителей-инвалидов) <10>.

<10> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 25.

Система органов административной юстиции в Германии включает в себя административные суды. При этом, как отмечают немецкие правоведы, контроль за деятельностью органов исполнительной власти находится на достаточно высоком уровне, что в значительной степени связано с эффективной работой административных судов при разрешении ими споров <11>.

<11> См.: Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent developments (Working Paper submitted for the Twinning Project). P. 7 // http://upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20Winkler%20-%20ENG).pdf.

Отмечается, что в процессе административного судопроизводства достигаются следующие основные цели:

<12> Кривельская О.В. Указ. соч. С. 111.

Система административных судов в Германии имеет трехступенчатую структуру и включает в себя:

<13> См.: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // http://bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php.

В каждом из субъектов Федерации Германии (именуемых землями, каковых в настоящее время 16) осуществляет свою деятельность один или несколько Административных судов земель, которые, как правило, выступают в качестве первой инстанции при разрешении споров в рамках административной юстиции. Кроме того, во всех субъектах Федерации учреждены Высшие административные суды земель (для земель Берлин и Бранденбург действует единый Высший административный суд <14>). Роль высшей инстанции в системе органов административной юстиции выполняет Федеральный административный суд <15>.

<14> См.: Bundesministerium der Justiz und Verbraucherschutz // http://bmjv.de/DE/Home/home_node.html.
<15> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 27.

Важно отметить, что административные суды в Германии являются по своей сути не просто административными трибуналами (квазисудебными органами), как это реализовано во многих зарубежных государствах, а именно независимыми органами, отправляющими правосудие, в состав которых входит по крайней мере один профессиональный судья, а также - в ряде случаев - несколько непрофессиональных судей <16>.

<16> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 25.

Так, в действующих на низовом уровне Административных судах земель (первая инстанция) решения принимают коллегиальные палаты в составе трех профессиональных и двух непрофессиональных судей; на среднем уровне, в Высших административных судах (Административных судебных палатах) земель (вторая инстанция), решения принимаются палатами, состоящими уже из трех профессиональных судей; на высшем уровне, в Федеральном административном суде, сенаты, принимающие решения в последней инстанции, состоят из пяти профессиональных судей <17>.

<17> См.: Кривельская О.В. Механизм защиты прав граждан в административном процессе России и Германии // Право и безопасность. 2004. N 4 (13). С. 66.

Профильным нормативным правовым актом, регулирующим порядок создания, организации и функционирования административных судов, является Федеральный закон Германии от 21.01.1960 "Об административном судопроизводстве" (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Закон об административном судопроизводстве) <18>.

<18> Verwaltungsgerichtsordnung 21 Januar 1960 // http://gesetze-im-internet.de/vwgo.

В качестве важнейшей гарантии в § 1 Закона об административном судопроизводстве закреплен принцип, в соответствии с которым административные суды независимы как от административных органов, так и от других ветвей судебной системы.

В § 3 Закона содержатся в том числе нормы, касающиеся создания и прекращения деятельности Административных судов, а также Высших административных судов земель.

Следует обратить внимание на то, что в сфере административной юстиции для Германии также характерны достаточно широкие полномочия земель. Здесь сказываются особенности федеративного устройства страны, где земли, по сути, рассматриваются как квазигосударственные образования, объединенные в рамках Федеративной Республики Германия. В связи с этим при рассмотрении германской модели административной юстиции необходимо учитывать различия в статусе и распределении компетенции <19>.

<19> См.: Синявская М.С. Административная юстиция в Германии: особенности административного судопроизводства // Российский судья. 2013. N 1; СПС "КонсультантПлюс".

Как устанавливает § 45 Закона об административном судопроизводстве, Административные суды земель разрешают в качестве первой инстанции все споры, которые они вправе рассматривать в соответствии с административно-правовой процедурой.

Компетенция административных судов определена весьма широко. По общему правилу административные суды рассматривают все публично-правовые споры, не носящие конституционного характера, если они не подлежат рассмотрению другими судами в соответствии с действующим законодательством (ч. 1 § 40 Закона об административном судопроизводстве).

При этом, несмотря на отсутствие легального определения понятия "публично-правовой спор", такой спор имеет место, когда его предмет или причина коренится непосредственно в сфере публичного права и нет оснований считать его частноправовым. Что касается публично-правовых отношений, собственно из которых и вытекают вышеозначенные споры, то их главной характеристикой является тот факт, что один из участников находится в подчиненном положении по отношению к публичной власти. В качестве носителей публичной власти могут рассматриваться Федерация, земли как государственно-подобные образования, общины и их объединения, а также различные учреждения и институты, деятельность которых регулируется публичным правом. Помимо этого, таковыми можно считать публично-правовые юридические лица, которые создаются на основании властных предписаний и обладают полномочиями принудительного исполнения своих распоряжений в случае необходимости <20>.

<20> См.: Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германия. С. 56 - 57.

В свою очередь, к спорам конституционного характера, которые подсудны Федеральному конституционному суду или Конституционным судам земель, относятся споры, реально или существенно связанные с федеральным или земельным конституционным правом. Следует заметить, что в рамках конституционного права в Германии могут существовать только такие отношения, которые возникают между конституционными органами, т.е. органами, созданными на основе предписаний Основного закона, но ни в коем случае не взаимоотношения между гражданином и государством <21>.

<21> См.: Schmidt R. . 7., Neubearbeitete and aktualisierte Auflage. Grasberg bei Bremen 2003. S. 22 - 57 (цит. по: Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германия. С. 58).

Высшие административные суды земель рассматривают в порядке апелляционного производства (пересматривают дела применительно как к фактическим обстоятельствам, так и к вопросам права) жалобы на судебные акты, принимаемые административными судами первой инстанции (§ 46 Закона об административном судопроизводстве). Они также выступают в качестве административных судов первой инстанции для отдельных категорий споров, связанных в том числе с некоторыми аспектами использования атомной энергии и ядерного топлива; строительством, эксплуатацией и реконструкцией определенных видов электростанций, предприятий по уничтожению мусора; процедурами утверждения планов строительства и эксплуатации или реконструкции воздушных высоковольтных линий с номинальным напряжением 110 киловольт и более, а также газопроводов; процедурами утверждения планов строительства или реконструкции федеральных автомобильных дорог, аэропортов и федеральных водных путей (§ 48 Закона).

Федеральный административный суд, являясь в первую очередь кассационной инстанцией (пересматривает дела только в отношении вопросов права), рассматривает жалобы на судебные акты административных судов первой и второй инстанций в соответствии с § 49 Закона об административном судопроизводстве.

Кроме того, § 50 Закона содержит перечень споров, в отношении которых Федеральный административный суд Германии выступает в качестве первой и последней инстанции. К их числу, в частности, относятся не носящие конституционного характера публично-правовые споры между Федерацией и землями либо между землями; некоторые жалобы в отношении принятых министром внутренних дел запретов на объединения и собрания граждан; споры, связанные с разведывательной деятельностью и безопасностью государства, с высылкой за пределы страны; дела по вопросам железнодорожного, автомобильного и иного транспортного сообщения федерального значения.

Таким образом, компетенция по рассмотрению дел в первой инстанции двух высших звеньев системы административной юстиции Германии (Высших административных судов земель и Федерального административного суда) определяется по предметно-субъектному принципу. Дела, прямо не отнесенные к их компетенции, подлежат рассмотрению иными административными судами первой инстанции <22>.

<22> См.: Синявская М.С. Указ. соч.

Следует отметить, что процедура, применяемая в административных судах Германии, не является излишне формализованной и сложной. Например, при рассмотрении спора Административными судами земель, как правило, не предполагается обязательного участия в процессе адвоката, который необходим только в тех случаях, когда спор рассматривается Высшим административным судом земли или Федеральным административным судом <23>.

<23> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 28.

Ключевой особенностью административного судопроизводства по сравнению с гражданским процессом в Германии является ведущая роль суда. Если в гражданском процессе сбор и представление доказательств - дело сторон и суд ограничивается рассмотрением доказательств, представленных ими, то в административном процессе суд выступает с инициативой по сбору доказательств, обладая возможностью затребовать все необходимые для правильного разрешения дела документы <24>. Такое правовое регулирование весьма сходно с особенностями рассмотрения российскими судами споров, возникающих из публичных правоотношений.

<24> См.: Синявская М.С. Указ. соч.

Важной отличительной чертой системы административной юстиции Германии является и то обстоятельство, что административные суды при разрешении соответствующих споров вправе рассматривать лишь вопрос о законности административного акта, решения, действия или бездействия органа публичной власти, но не о его целесообразности <25>.

<25> См.: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // http://bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php.

Помимо общих административных судов, в Германии также осуществляют свою деятельность иные суды, входящие в систему административной юстиции, к которым относятся:

<26> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 25.<27> См.: Bundesfinanzhof // http://bundesfinanzhof.de.<28> См.: Bundespatentgericht // http://bundespatentgericht.de/cms/media/Oeffentlichkeitsarbeit/Veroeffentlichungen/Informations-broschueren/infobroschuere_rus.pdf.

Кроме того, разрешение отдельных категорий споров в рамках административной юстиции могут иногда осуществлять и суды общей юрисдикции, руководствуясь положениями Федерального закона Германии от 08.09.1961 "О судебной власти" (с последующими изменениями и дополнениями) <29> и Гражданского процессуального кодекса Германии от 12.09.1950 (с последующими изменениями и дополнениями) <30>.

<29> Deutsches Richtergesetz 08 September 1961 // http://gesetze-im-internet.de/drig/index.html.
<30> Zivilprozessordnung 12 September 1950 // http://gesetze-im-internet.de/zpo/index.html.

Так, например, суды по гражданским делам разрешают споры, связанные с определением законности административных актов антимонопольных органов и возмещением вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, а в случае наличия соответствующего указания в земельном законе - отдельные публично-правовые споры, связанные с применением законодательства соответствующей земли. Суды по уголовным делам также вправе принимать решения по некоторым спорам в рамках административной юстиции, например при рассмотрении вопросов, связанных с применением административными органами наказаний в виде наложения штрафа <31>.

<31> См.: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // http://bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php.

В заключение отметим, что в настоящее время влияние и значимость административных судов в Германии все более увеличиваются, что связано среди прочего с тенденцией к расширению их юрисдикции. В качестве примера можно привести осуществленную в 2002 г. реформу дисциплинарных судов (к чьей компетенции ранее относилось рассмотрение дисциплинарных дел с участием государственных гражданских служащих), в результате которой был упразднен Федеральный дисциплинарный суд, а его полномочия перешли административным судам, в составе которых были созданы соответствующие коллегии <32>.

<32> См.: Leithoff R. Op. cit. P. 31.