Мудрый Юрист

Правовое положение банковских групп и системно значимых кредитных организаций в банковской системе

Лаутс Елизавета Борисовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье анализируются понятие и особенности правового положения банковских групп, а также системно значимых кредитных организаций. Автором обосновывается их связь, в том числе с точки зрения банковского регулирования и надзора. В статье исследуются как зарубежный опыт пруденциального регулирования банковских групп и системно значимых банков, так и особенности российского банковского регулирования и надзора за ними. Делаются предположения о месте и роли банковских групп и системно значимых банков в современной банковской системе.

Ключевые слова: кредитная организация, банк, банковская группа, особо значимая кредитная организация, банковское регулирование и надзор, банковская система.

Legal status of bank groups and strategically important credit institutions in the bank system

E.B. Lauts

Lauts Elizaveta B., Assistant Professor of the Entrepreneurial Law Department at the Faculty of Law of Lomonosov Moscow State University, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the concept and legal status of banking groups and significant credit institutions. The author substantiates their relationship, including from the point of view of banking regulation and supervision. This article examines the foreign experience of prudential regulation under banking groups and significant credit institutions and also the specific of the Russian banking regulation and supervision. Assumptions are made about the place and role of banking groups and significant credit institutions in a modern banking system.

Key words: banking groups, significant credit institutions, banking regulation and supervision, banking system.

Как известно, последние 10 лет развития банковской системы характеризуются все усиливающейся тенденцией к концентрации банковской деятельности. Кризисные явления лишь подгоняют данный процесс в силу целого ряда факторов.

Доля 200 крупнейших по величине активов и капитала кредитных организаций в совокупных активах банковского сектора увеличивается в последние годы и составляет более 96%. Удельный вес пяти крупнейших банков в активах вырос до 52 - 54%, а их прибыль составляет 75% по банковской системе.

Количество же кредитных организаций сокращается. Сегодня их уже около 700. Как известно, в последнее время все более активно идет процесс отзыва лицензий у банков. Если посмотреть в динамике, то в 2013 г. была отозвана 31 лицензия, в 2014 г. - 84 лицензии, в 2015 г. было отозвано уже более 90 лицензий <1>.

<1> URL: www.cbr.ru.

Процесс сокращения количества банков сопровождается укрупнением в банковской системе, которое идет в двух направлениях:

Таким образом, мы видим параллельную консолидацию различными правовыми средствами и формами. Каждый из указанных вариантов имеет свои преимущества и недостатки. В частности, в русле идеи о концентрации банковского бизнеса находится и тенденция по увеличению количества банковских групп и холдингов.

В качестве положительных моментов банковских групп и холдингов можно отметить увеличение гибкости и приспособляемости банков, увеличение доступности к капиталу и уменьшение риска посредством диверсификации. Банковская группа позволяет диверсифицировать не только отдельные направления банковской деятельности, но и иную предпринимательскую деятельность банков, в том числе путем создания дочерних организаций, осуществляющих деятельность, запрещенную для банков. Например, страхование, производство и торговля.

Тем не менее в результате международного финансово-экономического кризиса стало очевидно, что банки накопили значительные инвестиционные риски, связанные с высокорискованной деятельностью на фондовом и срочном рынках. Крупные банки, в том числе холдинговые банковские структуры, не явились исключением, а скорее наоборот - достигли беспрецедентного уровня рисков. В кризисный период как в Америке, Европе, так и в России регуляторы столкнулись с явлением, которое получило название too big to fail <2>, или "слишком большой, чтобы обанкротиться". В итоге тезис о большом банке как безрисковом банке был разрушен.

<2> Sorkin A.R. Too Big to Fail: The Inside Story of How Wall Street and Washington Fought to Save the Financial System and Themselves. Viking Adult, 2009.

Таким образом, в настоящее время можно констатировать два ключевых направления банковского, в том числе пруденциального, регулирования, направленного на минимизацию банковских рисков. Первое связано с ужесточением требований к банковским группам и холдингам, а второе - с установлением особых требований к системно значимым банкам. В ряде случаев данные инструменты пересекаются, поскольку системно значимые банки также, как правило, формируют холдинговые структуры.

Банковское регулирование и надзор за деятельностью банковских групп

Хотя в банковском законодательстве холдинги не рассматриваются как единый субъект, как это реализовано, например, в законодательстве антимонопольном, тем не менее банковский холдинг (банковская группа) представляет собой предпринимательское объединение, к которому применяются самостоятельные инструменты банковского регулирования и надзора.

Осуществление банковского регулирования и надзора на консолидированной основе является международным трендом уже в течение последнего десятка лет. Свое начало регулирование и надзор на консолидированной основе берут еще раньше, когда международные органы банковского надзора, столкнувшись с международными банковскими кризисами, обратили свое внимание на транснациональные банки, в том числе образующие банковские группы и холдинги на территории нескольких стран. Стало очевидно, что такие сложные предпринимательские структуры являются заложниками значительных банковских рисков. Помимо банковских рисков, возникающих в деятельности любого банка, участие его в банковской группе влечет возникновение консолидированных рисков группы, которые падают на каждого ее участника, возникновение своего рода снежного кома банковских рисков.

Как справедливо отмечается, наиболее существенными рисками банковской группы являются кредитный, процентный, валютный риски, риск потери ликвидности и риск деятельности группы в целом. Их возникновение обусловлено наличием зависимости одних участников группы от других, что, с одной стороны, влечет предоставление услуг на более льготных условиях, а с другой стороны, лишает участников независимости в принятии решений, например, о выдаче кредита, о принятии средств в депозит, о снижении или, наоборот, увеличении процентных ставок по операциям. Например, риск потери ликвидности возникает из-за зависимости ликвидности одних участников группы от других. Средства предоставляются участникам на льготных условиях и используются зачастую не самым рациональным образом. Избыток ликвидности также говорит о низком уровне управления риском потери ликвидности и может возникать, когда одни участники вынуждают другого участника (банк) привлекать средства участников во вклады под более высокие проценты, хотя банк в этих средствах не нуждается и потому несет значительные расходы, выплачивая высокие проценты <3>. Существует и такая негативная черта банковских групп и холдингов, как опасность взаимного проникновения отрицательных последствий, возникающих у одной или нескольких организаций, входящих в группу. Так, при наличии большого количества взаимных направлений деятельности в случае с банковскими объединениями, конечно, в первую очередь речь идет о кредитовании, опасность взаимопроникновения финансовых трудностей увеличивается. Этот фактор является достаточно существенным недостатком банковских объединений в условиях тенденции по отзыву лицензий у банков.

<3> См.: Абдулаева С.А., Алиев З.М. Консолидация отчетности банковских (консолидированных) групп и некредитных организаций // Налоги. 2012. N 21. С. 9 - 15.

Отчасти результатом понимания повышенных рисков банковских объединений в США стало принятие в 2010 г. Закона Додда-Франка "О реформе Уолл-стрит и защите потребителей". Данный Закон установил следующие ключевые положения:

Что касается Европейского союза, то банковские холдинги там регулируются Директивой Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2002 г. 2002/87/EC о дополнительном надзоре за кредитными, страховыми учреждениями и инвестиционными компаниями в финансовом конгломерате. При наличии признаков возникновения банковского холдинга, именуемого финансовым конгломератом, такое объединение подлежит более строгому надзору со стороны регулятора. Такими признаками выступают:

<4> См.: Шамраев А.В. Регулирование банковских и финансовых холдинговых компаний в праве США, ЕС и отдельных европейских стран // Банковское право. 2012. N 3. С. 25 - 37.

В России в состав более 100 банковских групп и 30 банковских холдингов, действующих на территории Российской Федерации, входят более 200 кредитных организаций, доля активов которых в совокупных активах банковского сектора Российской Федерации составляет около 86%. Во всех группах преобладает банковская деятельность. Можно заметить, что международный финансово-экономический кризис оказал существенное влияние не только на зарубежные банковские системы, но и на структуру российского рынка банковских услуг. Произошло увеличение доли государственного участия в совокупных банковских активах, в том числе приходящихся на холдинговые структуры. В первую очередь речь идет о крупнейших банках с государственным участием, которые возглавляют соответствующие крупнейшие банковские группы: ПАО "Сбербанк", Банк ВТБ (ПАО), АО "Газпромбанк". Кроме того, появились такие специфические холдинговые структуры, как группы государственных корпораций, функционирующих в банковской сфере: Банка развития и Агентства по страхованию вкладов. Реализуя возложенные на них государственные функции в период кризиса, принимая под управление банки, находившиеся в крайне тяжелом финансовом положении, данные государственные корпорации фактически стали головными компаниями банковских холдингов <5>. В результате можно констатировать достаточно традиционное следствие преодоления кризисных явлений: укрупнение бизнеса и увеличение государственного влияния на соответствующий рынок. Очевидно, что такая тенденция к концентрации может иметь уже не только позитивные последствия. Речь идет о возникновении повышенных рисков при осуществлении, например, большого числа кредитных операций внутри таких групп, которые до недавнего времени контролировались недостаточно.

<5> См.: Рэнкинг банковских групп в России // Интерфакс-ЦЭА. Центр экономического анализа. М., 2012. С. 3 - 5.

Поскольку основной целью банковского регулирования и надзора является минимизация банковских рисков, то законодатель, учитывая опасность консолидированных банковских рисков, предъявляет особенно строгие требования к банковским группам и холдингам.

Подтверждением тому являются нормы, закрепленные в ст. 4 Закона о банках и банковской деятельности <6>.

<6> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Уведомление об образовании банковской группы и банковского холдинга

Головная кредитная организация банковской группы, головная организация банковского холдинга обязаны уведомить Банк России в порядке, им установленном, об образовании банковской группы, банковского холдинга.

Головная кредитная организация банковской группы, головная организация банковского холдинга уведомляют Банк России об образовании банковской группы, банковского холдинга, о создании управляющей компании банковского холдинга и предоставленных ей полномочиях. Порядок такого уведомления устанавливается Банком России.

В случае неисполнения головной организацией банковского холдинга требований Закона о банках и банковской деятельности и Закона о Банке России регулятор в установленном им порядке вправе ограничить проведение кредитной организацией - участником банковского холдинга операций с головной организацией банковского холдинга, участниками банковского холдинга на срок до шести месяцев либо ввести запрет на срок до одного года на осуществление кредитной организацией - участником банковского холдинга отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, с головной организацией банковского холдинга, участниками банковского холдинга.

Раскрытие информации и отчетность банковской группы и банковского холдинга

Одним из ключевых инструментов банковского регулирования является установление требований к различного рода банковской, бухгалтерской, статистической отчетности. Банки являются теми специфическими субъектами, для которых все указанные виды отчетности, порядок и сроки их представления устанавливаются непосредственно Банком России. При этом с учетом все возрастающей роли банковских групп в банковской системе страны представление отчетности в отношении показателей деятельности одной кредитной организации имеет все меньше практического смысла. Как и в сфере банковского регулирования и надзора в целом, в течение последних десяти лет все более очевидной становится необходимость составления и представления отчетности на консолидированной основе.

Согласно рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору наиболее адекватным отражением финансового положения кредитных организаций в рамках современной банковской системы, основанной на наличии многоуровневых связей ее субъектов, является их консолидированная отчетность о деятельности такой группы, которая составляется и представляется в Банк России головной организацией банковской группы.

Согласно Закону о банках и банковской деятельности кредитные организации, являющиеся участниками банковской группы, участниками банковского холдинга и иных объединений с участием кредитных организаций, в целях составления отчетности банковской группы, банковского холдинга и иных объединений с участием кредитных организаций, в том числе для определения рисков, принимаемых на консолидированной основе, представляют соответственно головной кредитной организации банковской группы, головной организации (управляющей компании) банковского холдинга сведения о своих операциях и об операциях своих клиентов и корреспондентов.

Кредитная организация составляет и представляет в Банк России отчетность о своей деятельности по формам, в порядке и сроки, которые устанавливаются Банком России. Головная кредитная организация банковской группы по формам, в порядке и сроки, которые определяются Банком России, составляет и представляет в Банк России отчетность, необходимую для осуществления надзора за кредитными организациями на консолидированной основе, а также иную информацию о деятельности банковской группы в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров Банка России.

Банковское регулирование и надзор за системно значимыми кредитными организациями

Сегодня можно констатировать общую международную тенденцию по закреплению на нормативном уровне отдельной категории системообразующих или системно значимых банков, которые подлежат, с одной стороны, особому банковскому надзору, а с другой стороны, являясь, как правило, too big to fail, налагают на государства и регуляторов обязанность по предотвращению их банкротств <7>.

<7> Подробнее о санации системно значимых банков см.: Лаутс Е.Б. Правовые аспекты финансового оздоровления банков в современных экономических условиях // Юридическая работа в кредитной организации. 2015. N 2. С. 95 - 105.

В рамках Европейского банковского союза в ноябре 2014 г. был запущен единый европейский механизм банковского надзора, в связи с чем ключевые функции банковского надзора за деятельностью значимых крупных банков, находящихся в Еврозоне, были переданы Европейскому центральному банку. Критерии значимости банка учитывают размер кредитной организации, ее значение для экономики Европейского союза или участвующего в реализации механизма государства, а также осуществление трансграничной деятельности. Таким образом, под действие единого европейского механизма банковского надзора попали около 130 банков, активы которых составляют более 80% всего европейского банковского рынка. Деятельность других банков продолжает контролироваться национальными контролирующими органами, однако Европейский центральный банк имеет право осуществлять надзор и контроль за ними (другими банками) в качестве высшей инстанции <8>.

<8> См.: Козлов С.В., Козлова Д.Д. Правовые основы и реформа банковского надзора в Германии и Европейском союзе // Предпринимательское право. 2015. N 3. С. 52 - 56; Sven G. Mickisch, William J. Sweet, Jr., Patrick Brandt European Central Bank Publishes Final List of "Significant Supervised Entities" in Preparation for Banking Union // Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP. September 12, 2014. URL: http://www.skadden.com/insights/european-cen-tral-bank-publishes-final-list-significant-supervised-entities-preparation-bank.

В России, как известно, также введена категория системно значимых кредитных организаций. Основными направлениями их регулирования явились не только позитивные моменты, связанные с поддержкой государства в случае проблем с финансовой устойчивостью, задействования механизма финансового оздоровления в случае угрозы несостоятельности (банкротства), но и некоторые усиленные элементы надзорной нагрузки с учетом факторов дополнительных концентрированных рисков. В частности, речь идет о необходимости соблюдать показатель краткосрочной ликвидности. Как указывают эксперты, "введение критериев национальных системно значимых банков запланировано в рамках процесса перехода банковской системы на стандарты Базеля III. Это возможность предъявления к этим банкам требования по буферам капитала, стресс-тестирования, восстановления собственной деятельности в критических ситуациях" <9>.

<9> URL: www.newsru.com/finance/04sep-2014/sistemnoznach.html.

В развитие пруденциального регулирования принято указание Банка России от 22 июля 2015 г. N 3737-У "О методике определения системно значимых кредитных организаций" <10>, согласно которому устанавливаются методика определения системно значимых кредитных организаций, в том числе количественные показатели, критерии определения системно значимых кредитных организаций и порядок определения Банком России кредитных организаций в качестве системно значимых.

<10> Вестник Банка России. 2015. N 71.

В числе других критериев для определения системно значимых банков учитывается размер кредитной организации (по величине балансовых активов, условных обязательств кредитного характера, производных финансовых инструментов, от которых ожидается получение экономических выгод). Для признания банка системно значимым, в частности, используется критерий, установленный Законом о Банке России, согласно которому размер активов кредитной организации составляет 50 и более миллиардов рублей и (или) размер средств, привлеченных от физических лиц на основании договоров банковского вклада и договоров банковского счета, составляет 10 и более миллиардов рублей.

На базе создания специального Департамента Банка России по надзору за системно значимыми кредитными организациями предполагалось отнести к таковым около 50 банков исходя из 4/5 совокупных активов банковского сектора, или около 80% активов банковского сектора. Затем в сентябре 2014 г. были определены 19 банков, которые получат статус системно значимых. Наконец, 20 октября 2015 г. Банк России опубликовал перечень 10 системно значимых кредитных организаций. К ним отнесены ЮниКредит-Банк, Газпромбанк, ВТБ, Альфа-банк, Сбербанк России, Банк ФК Открытие, Росбанк, Промсвязьбанк, Райффайзенбанк и Россельхозбанк. Из числа указанных кредитных организаций по крайней мере восемь возглавляют соответствующие банковские группы и холдинги, в том числе транснациональные. Таким образом, исходя из международных и зарубежных подходов очевидна связь между крупными, в ряде случаев системно значимыми кредитными организациями и банковскими группами, на базе которых созданы крупнейшие из них.

Специфика надзора за такими банковскими группами и холдингами состоит в особом порядке его осуществления <11>. Надзор за деятельностью банковской группы также осуществляется Департаментом надзора за системно значимыми кредитными организациями Банка России или территориальным учреждением Банка России, осуществляющим надзор за деятельностью кредитной организации, являющейся головной кредитной организацией банковской группы.

<11> Указание Банка России от 25 октября 2013 г. N 3089-У "О порядке осуществления надзора за банковскими группами" // Вестник Банка России. 2013. N 82.

В целях осуществления надзора за деятельностью банковской группы может также формироваться надзорная группа, в случае если головная кредитная организация банковской группы:

Регулятор осуществляет сбор и хранение информации о деятельности банковской группы и крупных участников банковской группы. К крупным участникам банковской группы относятся участники банковской группы, величина собственных средств которых составляет более 5% величины собственных средств банковской группы и (или) их финансовый результат составляет более 5% процентов финансового результата банковской группы.

Структурное подразделение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью банковской группы, в ходе надзора за банковской группой:

Кроме того, регулятор осуществляет комплексный анализ деятельности банковской группы и подготавливает заключения (аналитические записки) о деятельности банковской группы.

Как было отмечено, тенденцией последних десятилетий является возникновение транснационального банковского бизнеса, в том числе холдинговых объединений с участием банков. Закон о банках и банковской деятельности, а также Закон о Банке России делают попытку устранить препятствия для обмена информацией между головными организациями (управляющими компаниями) банковских групп (банковских холдингов) и их участниками, а также законодательно закрепить основы взаимодействия Банка России и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по надзору за финансовыми организациями, при осуществлении надзора за деятельностью банковских групп и банковских холдингов. В том числе речь идет и о взаимодействии с иностранными регуляторами.

Банковские группы и системно значимые банки как элементы банковской системы

Итак, можно заметить, что международный финансово-экономический кризис оказал существенное влияние не только на зарубежные банковские системы, но и на структуру российского рынка банковских услуг. Произошло увеличение доли государственного участия в совокупных банковских активах, в том числе выделились категория особо или системно значимых кредитных организаций, а также холдинговые структуры с их участием.

Очевидными тенденциями являются как усиление роли банковских групп, так и ужесточение пруденциального регулирования их деятельности, в том числе транснационального. Хотя в настоящее время банковские группы напрямую не рассматриваются как правосубъектные объединения, тем не менее данная тенденция присутствует, объем регулирующего воздействия возрастает. Поэтому в сложившейся ситуации можно рассматривать вопрос о включении банковских групп в число субъектов банковской системы, что важно в том числе с точки зрения правовых основ направленного консолидированного банковского регулирования и надзора со стороны Банка России за субъектами банковской системы. Отдельного решения требуют также квазибанковские группы, как то: группы ГК "Агентство по страхованию вкладов" и ГК "Банк развития".

Кроме того, необходимо определиться и с другими субъектами, имеющими непосредственное отношение к банковским группам. В частности, системно значимые банки. Должны ли они быть выделены в качестве отдельных элементов банковской системы? Если говорить о влиянии на рынок банковских услуг, на банковскую систему, оценивать международные тенденции в данном направлении и особенности банковского регулирования и надзора, то, безусловно, можно констатировать постепенное выделение их в отдельную группу кредитных организаций с особым правовым статусом. Все эти обстоятельства диктуют необходимость учета особого правового положения данных субъектов, осознания системности, а не фрагментарности регулирования. К категории "системно значимые банки" можно относиться по-разному. Очевидно лишь то, что существование кредитных организаций с особым статусом - это не будущее, а реальность банковской системы и всего рынка банковских услуг. Поэтому необходимо системное регулирование их правового положения и деятельности, прозрачное с точки зрения других участников рынка, клиентов, налогоплательщиков. С учетом их огромной роли для рынка банковских услуг это имеет непосредственное отношение к развитию банковских услуг, обеспечению стабильности соответствующего рынка и защиты прав клиентов.

Литература

  1. Абдулаева С.А., Алиев З.М. Консолидация отчетности банковских (консолидированных) групп и некредитных организаций // Налоги. 2012. N 21. С. 9 - 15.
  2. Козлов С.В., Козлова Д.Д. Правовые основы и реформа банковского надзора в Германии и Европейском союзе // Предпринимательское право. 2015. N 3. С. 52 - 56.
  3. Лаутс Е.Б. Правовые аспекты финансового оздоровления банков в современных экономических условиях // Юридическая работа в кредитной организации. 2015. N 2.
  4. Шамраев А.В. Регулирование банковских и финансовых холдинговых компаний в праве США, ЕС и отдельных европейских стран // Банковское право. 2012. N 3. С. 25 - 37.
  5. Sven G. Mickisch, William J. Sweet, Jr., Patrick Brandt European Central Bank Publishes Final List of "Significant Supervised Entities" in Preparation for Banking Union // Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP. September 12, 2014. URL: http://www.skadden.com/insights/european-central-bank-publishes-final-list-significant-supervised-entities-prep-aration-bank.