Мудрый Юрист

О практике осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления

Татаринов Александр Евгеньевич, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере Управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Янчуркин Олег Владимирович, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.

В статье рассматриваются актуальные вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. Анализируются данные официальной статистики, а также практика прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства. Приводятся примеры нарушений и определяются наиболее значимые направления надзорной деятельности в данной сфере. Даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Ключевые слова: прокурорский надзор, охрана окружающей среды, природопользование, отходы производства и потребления, Росприроднадзор, нарушения экологических норм.

On the Practice of the Prosecutor's Supervision over the Execution of Legislation on Production and Consumption Wastes

A.E. Tatarinov, O.V. Yanchurkin

Tatarinov Alexander E., Senior Prosecutor of Department for Supervision over the execution of environmental laws of the Office for Supervision over the execution of laws on protection of interests of the state and society of the Russian Federation Prosecutor General's Office.

Yanchurkin Oleg V., Research Scientist of the Scientific Research Institute of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation, Senior Lecturer of Criminal Law and Procedure Department of Plekhanov Russian University of Economics.

The article considers topical issues of Prosecutor's supervision of execution of laws on environmental protection and environmental management. Analyzed the data of official statistics and the practice of prosecutorial supervision over execution of legislation on wastes of production and consumption. Gives examples of violations and identifies the most important areas of supervisory activities in this area. Recommendations on improvement of current legislation in the sphere of environmental protection and environmental management.

Key words: public prosecutor's supervision, environmental protection, natural resources, waste production, Rosprirodnadzor, violations of environmental regulations.

По официальным данным статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации, из всех выявляемых нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании около половины составляют нарушения законодательства об отходах производства и потребления. Только в 2014 г. органами прокуратуры выявлено более 114 тыс. нарушений в данной сфере при 287 тыс. нарушений в целом природоохранного законодательства.

В настоящее время в результате увеличения объема образующихся отходов при низкой степени их переработки все очевиднее становится угроза здоровью человека и окружающей среде.

По заявлению Президента В.В. Путина, в стране накоплено 90 млрд. тонн отходов, большая часть которых не имеет собственника <1>.

<1> См.: Президент: В России скопилось уже 90 миллиардов тонн отходов. URL: http://www.rg.ru/2013/04/10/othodi-anons.html.

По предварительным данным, в России ежегодно скапливается порядка 3,5 млрд. тонн отходов, из них на переработку идет лишь 25%, остальное сжигается, вывозится на специальные полигоны или просто выбрасывается.

Отсутствие системы утилизации и переработки ведет к постоянному их накоплению на полигонах и свалках, не соответствующих экологическим требованиям, а также в несанкционированных местах. Более 80% полигонов размещения отходов не соответствуют установленным требованиям.

В соответствии с Приказами Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <2> и "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании" <3> надзор в сфере охраны окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

<2> См.: Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // Законность. 2008. N 3.
<3> См.: Приказ Генпрокуратуры России от 1 апреля 2014 г. N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2014 (часть II). N 10.

Анализ практики свидетельствует о том, что повсеместно предприятия и организации различных форм собственности при осуществлении своей хозяйственной деятельности нарушают лицензионные условия обращения с отходами, самовольно захватывают земельные участки, не возмещают причиненный окружающей среде ущерб, а также работают при отсутствии разрешительной документации.

Особую обеспокоенность вызывают факты захоронения отходов в границах населенных пунктов. При этом органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, несмотря на запрет, установленный ст. 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <4>, в ряде случаев незаконно санкционируют такую деятельность, выдавая соответствующие лицензии.

<4> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

Так, в ходе проведения проверки на территории г. Рязани в районе пос. Турлатово был обнаружен полигон промышленных отходов, на котором одна из коммерческих организаций на основании выданной Росприроднадзором лицензии осуществляла деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности. В результате применения мер прокурорского реагирования данная деятельность была прекращена, а в отношении должностных лиц, выдавших лицензию, руководством службы организована служебная проверка.

Также в нарушение ст. 25 указанного Федерального закона "Об отходах производства и потребления" Росприроднадзором не проводится регулярное наблюдение за исполнением органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами обязательных требований в сфере обращения с отходами, правонарушители, загрязняющие окружающую среду, не устанавливаются, причины и условия, способствующие совершению противоправных деяний, не выясняются. В нарушение ст. ст. 75, 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <5> не во всех случаях принимаются меры к возмещению экологического ущерба, что, в свою очередь, влечет за собой загрязнение окружающей среды, порчу и уничтожение природных объектов, деградацию естественных экологических систем и иные негативные изменения в состоянии окружающей среды <6>.

<5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<6> Нарышева Н.Г. Правовые проблемы возмещения вреда окружающей среде в научных исследованиях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова // Экологическое право. 2012. N 4. С. 14.

Более того, территориальными органами Росприроднадзора нередко нарушаются требования законодательства об административных правонарушениях при привлечении лиц к административной ответственности. В частности, недостаточно эффективно осуществляется работа по взысканию с правонарушителей административных штрафов. В нарушение ст. ст. 31.3 и ч. 5 ст. 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <7> (далее - КоАП РФ) не принимаются меры по привлечению лиц, не уплативших штрафы, к административной ответственности, установленной ст. 20.25 КоАП РФ. Имеют место факты несвоевременного направления административных материалов в органы Федеральной службы судебных приставов для принудительного взыскания неуплаченных штрафов.

<7> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.

Одной из причин допускаемых Росприроднадзором нарушений в указанной сфере является несовершенство природоохранного законодательства.

На протяжении длительного времени Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации не принимаются актуальные правовые акты, регламентирующие разрешительные процедуры в рассматриваемой области, что создает предпосылки для коррупционных проявлений и несоблюдения прав хозяйствующих субъектов.

Так, Министерством на протяжении более 10 лет не принимался порядок ведения государственного кадастра отходов, и только с 1 августа 2014 г. вступил в силу Приказ Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792 об утверждении названного Порядка.

Кроме того, Министерством с 2000 г. не принят порядок отнесения отходов к конкретному классу опасности и не определены критерии отнесения отходов к I - IV классам опасности.

Вопреки требованиям законодательства не утвержден административный регламент службы по оказанию государственной услуги по лицензированию деятельности в сфере обращения с опасными отходами.

Более того, при выявлении нарушений природоохранного законодательства Росприроднадзор ограничивается направлением нарушителям предписаний об устранении, которые, как правило, не исполняются. Связано это с тем, что Минприроды России и органы Росприроднадзора не наделены полномочиями по обращению в суды с соответствующими заявлениями.

В связи с этим в целях расширения полномочий по обращению в суд с исками не только о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, но и с иными требованиями необходимо внести соответствующие изменения в Типовые положения о территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу <8> и по субъекту <9> Российской Федерации.

<8> См.: Приказ Минприроды России от 30 марта 2011 г. N 188 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу". Зарегистрировано в Минюсте России 27 апреля 2011 г. Регистрационный N 20611 // БНА ФОИВ. 2011. N 23.
<9> См.: Приказ Минприроды России от 30 марта 2011 г. N 187 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту Российской Федерации". Зарегистрировано в Минюсте России 27 апреля 2011 г. Регистрационный N 20612 // БНА ФОИВ. 2011. N 23.

Также в нарушение ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <10> не всегда в органы Росреестра направляются решения органов Роспотребнадзора об установлении санитарно-защитных предприятий, сооружений и иных объектов (в том числе мусороперерабатывающих заводов, полигонов ТКО и иных объектов в области обращения с отходами). В свою очередь Роспотребнадзор не обладает сведениями о принятых решениях и постановке санитарно-защитных зон на государственный земельный кадастровый учет. Вследствие чего территории санитарно-защитных зон земельных участков региональными органами власти и органами местного самоуправления неправомерно предоставляются юридическим и физическим лицам, в том числе в целях жилищной застройки.

<10> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221 "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Согласно данным статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации только в 2014 г. в стране действовало более 41 тыс. объектов без проекта санитарно-защитных зон, согласованного в установленном порядке.

Более того, заслуживающим внимания является то обстоятельство, что выдаваемые органами Роспотребнадзора заключения о соответствии санитарно-эпидемиологическим требованиям зданий, сооружений и иного имущества, используемого для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению опасных отходов, в ряде случаев не подтверждены соответствующими исследованиями.

Так, в ходе проведенной в Рязанской области проверки выяснилось, что коммерческая организация как соискатель на получение соответствующей лицензии представила в органы Росприроднадзора санитарное заключение о соответствии зданий, сооружений и иного имущества, используемых для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению опасных отходов, санитарно-эпидемиологическим правилам без проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы. По решению Железнодорожного районного суда г. Рязани данное заключение признано недействительным.

Для более эффективного решения вышеуказанных проблем в сфере охраны окружающей среды в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 458 <11> были внесены существенные изменения, расширяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, к ведению последних будут относиться вопросы:

<11> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 458 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 11.

При этом именно на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, а не на органы местного самоуправления, что в итоге должно улучшить ситуацию в рассматриваемой сфере.

Вместе с тем у органов местного самоуправления остаются полномочия по предоставлению земельных участков в пользование и осуществление муниципального земельного контроля.

В целях совершенствования практики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере и повышения эффективности соблюдения законодательства, регулирующего охрану окружающей среды и природопользования, целесообразно:

Литература

  1. Нарышева Н.Г. Правовые проблемы возмещения вреда окружающей среде в научных исследованиях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова // Экологическое право. 2012. N 4. С. 14.