Административно-правовое регулирование туристских походов

Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея, кандидат юридических наук.

Туризм как самостоятельный вид спорта и активного отдыха имеет большое общественное и государственное значение. При планировании и осуществлении туристского похода наиважнейшим фактором является обеспечение безопасности его проведения. При этом нормативная база, регулирующая туристские походы, слаба и требует дальнейшего совершенствования. Полномочия по государственному управлению в рассматриваемой области разрозненно поделены между несколькими ведомствами. Слабо урегулированы вопросы походов в таких видах туризма, как коммерческий, социальный, самодеятельный. Административно-правовое регулирование туристских походов требует совершенствования.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, регулирование, нормативно-правовые акты, надзор, риски, туризм, походы.

Administrative Legal Regulation of Backpacking Trips

G.I. Kalinin

Kalinin Georgiy I., Head of the Legal Department of Directorate of the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Surveillance for the Krasnodar Territory and Republic of Adygea, Candidate of Legal Sciences.

Tourism as a separate sport and active recreation is of great public importance. In the planning and implementation of tourist hike is the most important factor is the security of the vote. This regulatory framework for tourist hikes, weak and requires further improvement. Authority on public administration in the area under consideration separately divided among several agencies. Poorly regulated hikes in types of tourism, such as: commercial, social, Amateur. Administrative-legal regulation of tourist trips requires improvement.

Key words: administrative law, public administration, regulation, normative-legal acts, surveillance, risk, tourism, hiking.

В одной из статей недавнего номера журнала "Туризм: право и экономика" была сделана попытка раскрыть административно-правовой статус спортивного туризма в РФ <1>. Однако, на наш взгляд, термин "спортивный туризм" в этой статье упомянут не совсем правильно, здесь нужно говорить о туризме спортивных болельщиков. Туризм же сам по себе является самостоятельным видом спорта и активного отдыха, имеющим большое общественное и государственное значение: досугово-рекреационное, физкультурно-спортивное, военно- и спасательно-прикладное.

На написание данной статьи автора подвигло как раз участие в недавнем прошлом в одном из таких пеших туристских походов. Но это была скорее экскурсионная "вылазка" на природу (хоть и под руководством опытных инструкторов). Для спортивных туристских походов существуют категории сложности.

Наиважнейшим фактором при планировании и осуществлении туристского похода является обеспечение безопасности его проведения. Категории сложности, помимо чисто спортивной характеристики, отражают и степень возможных рисков, которые могут присутствовать во время похода. Всего таких категорий шесть (препятствия на протяжении маршрута для отдельных видов походов могут иметь подкатегории А и Б), для всех видов спортивных походов (в том числе и пеших) они определяются по продолжительности и протяженности похода (исключение составляют спелеологические походы, где сложность определяется количеством пройденных пещер). Менее сложные походы являются некатегорийными. Для детско-юношеского туризма походы меньшей сложности различаются по степеням.

Нормативным актом, упоминающим категории походов, являются Правила проведения туристских спортивных походов, утвержденные Постановлением коллегии Центрального совета по туризму и экскурсиям 26 мая 1987 г. Проверить выполнение требований данных правил в настоящее время проблематично, поскольку вступающие в силу с 1 июля 2015 г. изменения и дополнения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ограничивают возможность проверок соблюдения требований актов СССР и РСФСР <2>. Принятые же в современной России Правила проведения соревнований туристских спортивных походов, путешествий и организации спортивных туров и Кодекс путешественника по сути нормативными актами не являются, поскольку утверждены общественной организацией - съездом Туристско-спортивного союза России 4 декабря 1993 года. То же можно сказать и о Единой всероссийской спортивной классификации маршрутов (ЕВСКМ), утвержденной Федерацией спортивного туризма Туристско-спортивного союза России 1 февраля 1995 года, которая также не является нормативно-правовым актом, в отличие от более поздних норм, включенных в Единую всероссийскую спортивную классификацию, по таким видам спорта, как, например, альпинизм, рафтинг, спортивное ориентирование <3> и др.

Однако и в этих актах категории сложности походов лишь упоминаются, сами критерии категорирования походов по степени сложности в них отсутствуют (за исключением ЕВСКМ, которая, однако, для туристских маршрутов, как мы уже определили, нормативным актом не является).

Эти критерии в актуальной редакции приведены в Правилах соревнований по спортивному туризму (номер-код вида спорта 0840005411Я), утвержденных Федеральным агентством по физической культуре и спорту и Туристско-спортивным союзом России, а также согласованных МЧС России в 2008 году. Как видно из названия, данные правила и, соответственно, критерии категорирования распространяются только на спортивные соревнования. Следовательно, неурегулированным остается вопрос категорирования сложности походов, проводимых вне рамок соревнований, а также походов, организованных с коммерческой целью.

Следует сказать, что правовое регулирование отдельных видов организованного (коммерческого) туризма в России вообще слабо урегулировано; туризм же нельзя отождествлять только с видом спорта, что отмечается некоторыми исследователями <4>.

Рядом нормативных документов, в частности, Инструкцией по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися, воспитанниками и студентами Российской Федерации (утверждена Приказом Минобразования РФ 13 июля 1992 г. N 293) <5>, на руководителей походов возложена обязанность по сообщению в спасательную службу (отряд) не позднее чем за 10 дней до выезда к месту начала похода по установленной форме о маршруте похода, контрольных пунктах и сроках их прохождения, составе группы; а также о необходимости изменения сроков похода, состава группы; о прохождении группой контрольных пунктов и об окончании похода. Вместе с тем каких-либо дополнительных мер безопасности, которые должны предпринять подразделения МЧС России, давшие положительное заключение на совершение сложного похода, законодательством не предусмотрено. Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае" (в редакции от 6 февраля 2015 г. N 3097-КЗ) <6>, например, определяет лишь то, что туроператоры и турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны незамедлительно информировать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный орган исполнительной власти Краснодарского края в области комплексного развития курортов и туризма, органы местного самоуправления, специализированные службы по обеспечению безопасности туризма и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), на территории Краснодарского края (ч. 4 ст. 8). В данной норме речь идет уже не о спортивном, а о коммерческом туризме. Кроме того, сообщение уже о произошедшем чрезвычайном происшествии на опасном маршруте, а не принятие дополнительных мер по профилактике такого происшествия идет вразрез с таким принципом административного права, как оперативность <7>.

Из анализа предыдущего абзаца можно сделать еще два не вполне положительных вывода. Во-первых, нормативно-правовое регулирование, да и государственное управление в этой области в целом, осуществляет не одно, а несколько федеральных ведомств. Помимо Министерства спорта РФ и Ростуризма, к таким ведомствам можно также отнести Минобрнауки России, а также Министерство культуры РФ, МЧС России, Минздрав России, Министерство труда и социальной защиты РФ и др. В такой ситуации и нормативно-правовое регулирование, и другие функции по государственному управлению будут осуществляться на федеральном уровне разрозненно и разобщенно. Во-вторых, часть вопросов по управлению туризмом находится в ведении регионов. Это может повлечь существенные различия (в том числе и пробелы) в нормативно-правовом регулировании рассматриваемой области. Кроме того, организация обеспечения безопасности туристских походов будет сильно зависеть от финансово-экономического благополучия конкретного региона.

Заключение о возможности совершения группой заявленного путешествия определенной категории сложности дают маршрутно-квалификационные комиссии. Они создаются отдельно в образовательных учреждениях (например, в соответствии с Приказом Министерства образования и науки Республики Адыгея от 20 февраля 2013 г. N 97 "О создании маршрутно-квалификационных комиссий образовательных учреждений в Республике Адыгея"), отдельно - для спортивных соревнований (абз. 2 "а" 23.1 части 2 Правил соревнований по спортивному туризму); что касается коммерческого туризма, то участие в категорировании туристских маршрутов принимают и субъекты туриндустрии (п. 2 ст. 9 Закона Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае"). А ведь могут быть еще, как показывает нам советский опыт, и самодеятельно организованные походы (в качестве примера приведем Правила организации и проведения самодеятельных туристских походов и путешествий на территории СССР, утвержденные президиумом Центрального совета по туризму и экскурсиям 28 ноября 1972 г.) <8>. Единого же положения о таких комиссиях нет.

Такой же ведомственный разнобой существует в настоящее время и по вопросу утверждения форм маршрутной документации (маршрутного листа, маршрутной книжки).

В процессе осуществления государственного регулирования какой-либо деятельности недостаточно лишь создать нормативно-правовую базу, необходимо обеспечить также законное и обоснованное применение норм права. Зачастую правильность применения конкретных правовых норм приходится подтверждать судебной практикой. Имеется такая практика и по делам, связанным с областью обеспечения безопасности туристских походов. И если в вопросе страхования жизни и здоровья участников пешего похода (которое является обязательным) судебная практика, как правило, складывается положительно для участников (см., например, Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 8 октября 2013 г. по делу N 33-4219/2013; хотя рассматриваемое дело не касалось спортивного туристского мероприятия, при осуществлении которого, как пояснил суд, требуется спортивная подготовка, все это влечет увеличение степени риска и может не покрываться страховым возмещением), то при расследовании несчастных случаев, произошедших при проведении образовательных туристских мероприятий, такая практика неоднозначна (см., например, Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 29 декабря 2014 г. по делу N 33-8660/2014).

Были попытки урегулировать некоторые из рассмотренных вопросов в действующем законодательстве, однако они не вышли за рамки законопроектов <9>.

На основании вышеизложенного можно сделать несколько выводов относительно состояния государственного регулирования в области туристских походов. Нормативная база в этой области слаба и требует дальнейшего совершенствования. Полномочия по государственному управлению в рассматриваемой области разрозненно поделены между несколькими ведомствами, что негативно влияет на регулируемую область деятельности; область регулирования требует закрепления за каким-либо основным органом власти. Слабо урегулированы вопросы походов в таких видах туризма, как коммерческий, социальный, самодеятельный. При осуществлении государственного управления в исследуемой области не всегда должным образом учитывается принцип оценки опасности, а также принцип оперативности государственного управления. Необходимо нарабатывать правоприменительную практику в данной области.

Литература

1. Федеральный закон от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2014. 17 октября.
2. Инструкция по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися, воспитанниками и студентами Российской Федерации, утв. Приказом Минобразования РФ от 13 июля 1992 г. N 293 // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2003. N 32.
3. Приказ Министерства спорта РФ от 6 сентября 2013 г. N 715 "Об утверждении Единой всероссийской спортивной классификации" (с изм. и доп. от 26 декабря 2014 г. N 1082) // Российская газета. 2013. 20 дек.; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16.02.2015).
4. Правила организации и проведения самодеятельных туристских походов и путешествий на территории СССР, утв. Президиумом Центрального совета по туризму и экскурсиям 28 ноября 1972 г. // Сборник руководящих материалов по самодеятельному туризму. Вып. III. М.: ЦРИБ "Турист", 1974.
5. Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае" (в ред. от 6 февраля 2015 г. N 3097-КЗ) // Кубанские новости. 2005. 2 ноября; Официальный сайт администрации Краснодарского края. URL: http://admkrai.krasnodar.ru/ndocs (дата обращения: 09.02.2015).
6. Проект Федерального закона N 99802317-2 "О социальном туризме". Внесен депутатом ГД К.С. Савельевым (снят с рассмотрения) // СПС "Гарант". Документ опубликован не был.
7. Калинина Л.Е. Государственное управление туризмом: традиционно вместе со спортом? // Туризм: право и экономика. 2008. N 3. С. 18 - 20.
8. Калинина Л.Е. Принцип оперативности в административном (управленческом) процессе // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 44 - 47.
9. Шишкин В.В., Плюйко Д.В. Административно-правовой статус спортивного туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2015. N 2. С. 17 - 19.