Мудрый Юрист

Об изменениях в законодательстве, регулирующем изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Елисеева Инга Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Кубанского государственного университета.

В настоящей статье автор предлагает собственное определение государственных и муниципальных нужд, анализирует изменения, внесенные в земельное и гражданское законодательство, регулирующее условие и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, и выделяет некоторые проблемы, сохранившиеся в данной сфере правового регулирования.

Ключевые слова: гражданское законодательство; земельное законодательство; земельный участок; изъятие земельных участков; государственные или муниципальные нужды; возмещение убытков.

About Changes in the Laws Governing the Seizure of Land for State or Municipal Needs

I.A. Eliseeva

Eliseeva Inga Alexandrovna, Candidate of Laws, Associate Professor of the Civil Law Department of the Kuban State University.

In this article the author offers her own definition of the state and municipal needs, analyzes changes in the land and civil legislation regulating the conditions and procedure for seizure of land for state or municipal needs, and highlights some of the problems extant in the field of legal regulation.

Keywords: civil legislation; land legislation; land plot; seizure of land plots; state or municipal needs; damages.

Следует заметить, что в современном российском законодательстве отсутствует определение государственных и муниципальных нужд. Однако в доктрине права на этот счет существуют различные точки зрения. Так, под государственными и муниципальными нуждами одни специалисты понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями <1>. Другие полагают, что государственные и муниципальные нужды есть не что иное, как "публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона" <2>. Третьи же подразумевают под такими нуждами потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями <3>.

<1> См.: Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. N 1. С. 30 - 43.
<2> См.: Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 69 - 79.
<3> См.: Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 15 - 29.

Таким образом, в основе всех определений государственных и муниципальных нужд лежит критерий, включающий синонимичные понятия "социальная потребность", "общественная необходимость", "общественные интересы" <4>.

<4> См.: Трубкин Н.В. Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (основания, процедура) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 8. С. 74.

Отсутствие единой, четкой формулировки понятия общественных нужд, закрепленной в законодательстве, неопределенность в толковании конституционного ограничения права собственности характерны, как отмечает Е.Б. Шмакова, и для законодательства других государств <5>. В то же время указанный автор приходит к выводу, что даже самый совершенный нормативный акт не сможет зафиксировать все разнообразие публичных (общественных) нужд, которые зависят от специфики правоотношений, и полагает, что оптимальным решением данной проблемы было бы использование судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса.

<5> См.: Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 7.

Обобщая изложенное, представляется возможным вывести определение государственных и муниципальных нужд. Предлагаем под ними подразумевать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в использовании того или иного объекта в целях удовлетворения интересов и потребностей всего общества, реализация которых происходит в установленном законом порядке.

Перечень таких государственных или муниципальных нужд как оснований изъятия земельных участков закреплен в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). К ним, в частности, относятся: выполнение международных договоров РФ; строительство ряда объектов федерального, регионального или местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов (например, объектов федеральных и региональных энергетических систем, использования атомной энергии, обороны страны и безопасности государства, объектов федерального транспорта, объектов связи федерального значения, а также объектов транспорта и связи регионального значения, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, и других по приводимому перечню в ст. 49); иные основания, предусмотренные федеральными законами. Таким образом, перечень указанных нужд не является исчерпывающим.

Разделяем мнение Е.В. Оболонковой, в соответствии с которым сужать в настоящее время перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно; число случаев необходимости принудительного отчуждения год от года увеличивается, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения должны быть установлены в общих признаках <6>.

<6> См.: Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблема определения случаев возможного изъятия // Законодательство и экономика. 2014. N 8. С. 44.

К сожалению, в современном российском законодательстве также отсутствует легальное определение понятия изъятия или выкупа, однако в юридической литературе существует немало позиций по данному вопросу. Так, А.П. Анисимов под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд понимает действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, осуществляемые в исключительных случаях для удовлетворения публичных интересов <7>.

<7> См.: Анисимов А.П. Правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Новая правовая мысль. 2003. N 2 (3). С. 28.

По мнению А.З. Губаевой, выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд означает, что расчеты с собственником при изъятии участка осуществляются на эквивалентно-возмездных началах и, кроме того, включают полное возмещение убытков собственника земельного участка (ст. 281 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ).

Отметим, что в российском законодательстве не содержатся нормы, которые бы предусматривали возможность прекращения права собственности граждан или юридических лиц без эквивалентного возмещения собственнику стоимости его земельного участка со стороны государственных или муниципальных органов.

Итак, полагаем, что содержание понятий "изъятие" и "выкуп" в гражданском и земельном законодательстве, применимое к данному институту, идентично. Проанализировав нормы гражданского и земельного законодательства, касающиеся данного института, можно сделать вывод, что изъятие (выкуп) земельного участка - это целенаправленные действия органов государственной или муниципальной власти, которые производятся в установленном законом порядке и направлены на прекращение прав на земельный участок у его собственника для удовлетворения публичных нужд, а также на возмещение ему стоимости изъятого земельного участка.

С 1 апреля 2015 г. вступила в силу гл. VII.1 ЗК РФ "Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд" <8>, которая теперь подробно, в отличие от ранее действовавшего законодательства, урегулировала условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков. На основании анализа ст. 56.8 ЗК РФ, которая включена в главу VII.1 ЗК РФ, приходим к заключению, что изъятие земельного участка, который принадлежит субъектам землепользования на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды, - это действия уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления, направленные на прекращение прав на земельный участок у его землепользователя, землевладельца, арендатора для удовлетворения возникших публичных нужд, включая возмещение рыночной стоимости указанных прав на земельный участок, а также убытков правообладателям земельных участков в соответствии с действующим законодательством.

<8> Внесена Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. 1). Ст. 52.

Принцип возмещения при изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд нашел свое закрепление в Основном законе нашей страны - в Конституции РФ, где в п. 3 ст. 35 указывается, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Данный принцип был уточнен в специальных нормах гражданского и земельного законодательства, посвященных изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В наиболее общем виде он закреплен в ГК РФ, где в п. 1 ст. 281 указывается, что за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение. Помимо этого в п. 4 ст. 281 ГК РФ содержится важнейшая гарантия прав собственников земельных участков при изъятии этих земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а именно: принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения.

Более детально данный принцип теперь реализован в ст. 56.8 ЗК РФ. Согласно п. 1 данной статьи в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <9> (в ред. от 13 июля 2015 г.) с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, определяются:

размер возмещения за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд;

рыночная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собственность взамен изымаемых земельных участков;

и наконец, рыночная стоимость прав, на которых предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков.

<9> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; 2015. N 29 (ч. 1). Ст. 4342.

Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что при определении размера возмещения в него должны быть включены, во-первых, рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, и, во-вторых, убытки, причиненные изъятием земельных участков, в том числе упущенная выгода, и определяемые в соответствии с федеральным законодательством. Также в этом пункте регулируются случаи, если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется изъятие расположенных на таких земельных участках и принадлежащих правообладателям таких земельных участков объектов недвижимого имущества. В таких случаях в размер возмещения включается еще и рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению.

В п. 3 ст. 56.8 ЗК РФ четко закреплено, что при определении размера возмещения при изъятии земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, рыночная стоимость подлежащих прекращению прав на такие земельные участки устанавливается с учетом нижеследующих особенностей:

при прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным юридическому лицу, рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость права аренды земельного участка на установленный законом предельный (максимальный) срок, если же данный предельный (максимальный) срок не установлен - на сорок девять лет;

при прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения земельным участком, предоставленным гражданину или имеющей право на бесплатное предоставление в собственность изымаемого земельного участка организации, рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость земельного участка;

и наконец, при досрочном прекращении договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость права аренды земельного участка до истечения срока действия указанных договоров.

Что касается определения размера возмещения за изымаемый земельный участок, который подлежит образованию, то согласно п. 4 упомянутой статьи рыночная стоимость такого земельного участка, находящегося в частной собственности (рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на такой земельный участок), определяется как разница между рыночной стоимостью исходного земельного участка (рыночной стоимостью прекращаемых прав на исходный земельный участок) и рыночной стоимостью земельного участка, сохраняющегося у правообладателя (рыночной стоимостью сохраняющихся прав). Также в соответствии с п. 5 при определении размера возмещения рыночной стоимости земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночной стоимости подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяются исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. Если же до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено для строительства, реконструкции объектов федерального, регионального значения или объектов местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется изъятие, то рыночная стоимость земельного участка или рыночная стоимость прекращаемых прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения. Но необходимо обратить внимание, что при определении размера возмещения не учитывается планируемое изъятие земельного участка или расположенных на нем объектов недвижимого имущества.

В большинстве стран оценка рыночной стоимости для целей определения выкупной цены при изъятии объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд регулируется специальными методическими рекомендациями, которые позволяют конкретизировать все требования к такой работе. Необходимы такие рекомендации и в России. Не случайно единственное упоминание об оценке рыночной стоимости имущества в ГК РФ происходит именно в статьях Кодекса, посвященных выкупу и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд <10>.

<10> См.: Волович Н.В. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. N 3.

Далее необходимо коснуться такого важного вопроса, как возмещение убытков, который в настоящее время достаточно детально регулируется пп. 6 - 10 ст. 56.8 ЗК РФ. Так, там указано, что в случае, если в результате изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей изымаемой недвижимости возникают убытки в связи с невозможностью исполнения ими обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, правообладатели изымаемой недвижимости обязаны представить лицу, выполняющему работы по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, документы, подтверждающие возникновение у правообладателей изымаемой недвижимости убытков в связи с невозможностью исполнения указанных обязательств. Размер такого возмещения должен определяться сроком не позднее чем за шестьдесят дней до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии недвижимости.

Важно заметить, что при определении размера возмещения не подлежат учету:

во-первых, объекты недвижимого имущества, расположенные на изымаемом земельном участке, и неотделимые улучшения данных объектов (в том числе в результате реконструкции), произведенные вопреки его разрешенному использованию, а также вопреки условиям договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора безвозмездного пользования таким земельным участком;

во-вторых, объекты недвижимого имущества, строительство которых осуществлено после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если это строительство осуществлялось на основании ранее выданного разрешения на строительство;

в-третьих, объекты недвижимого имущества, для строительства которых не требуется выдача разрешения на строительство и строительство которых начато после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии;

в-четвертых, неотделимые улучшения земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, произведенные после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии земельного участка, за исключением неотделимых улучшений, произведенных в целях обеспечения безопасности такого недвижимого имущества в процессе его использования (эксплуатации), предотвращения пожаров, аварий, стихийных бедствий, иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, либо в целях устранения их последствий, а также в результате реконструкции на основании выданного до указанного уведомления разрешения на строительство;

и в-пятых, сделки, заключенные правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии, если данные сделки влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения за изымаемый земельный участок.

И наконец, что касается вопроса о размере возмещения за принадлежащий нескольким лицам на праве общей собственности изымаемый земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества, то данный размер определяется пропорционально долям в праве общей собственности на такое имущество.

Новая ст. 56.8 ЗК РФ ставит точку в "споре" позиций Высшего Арбитражного Суда РФ, а именно п. 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", и Верховного Суда РФ <11> относительно того, на какой момент должен определяться размер возмещения за участок и, соответственно, какой вид разрешенного использования должен приниматься во внимание при определении размера возмещения: "В целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. В случае если до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется изъятие, рыночная стоимость земельного участка или рыночная стоимость прекращаемых прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения. Планируемое изъятие земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества не учитывается при определении размера возмещения" <12>.

<11> См., например: Апелляционное определение Ростовского областного суда от 21 августа 2014 г. по делу N 33-11351/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> СПС "КонсультантПлюс".

Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет полагать, что изъятие земельного участка путем выкупа для публичных нужд представляет процесс, элементами (стадиями) которого являются:

принятие решения об изъятии, его государственная регистрация;

уведомление об изъятии;

определение порядка выкупа и возмещения убытков;

оплата выкупной цены и предоставление компенсаций;

прекращение правообладателями соответствующих прав на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества <13>.

<13> См.: Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для публичных нужд: вопросы теории и практики. Орел: ОрелГТУ, 2010. С. 68.

Порядку изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящена, как уже было отмечено, гл. VII.1 ЗК РФ. Законодатель, учтя проблемы в практике применения норм прошлой редакции ЗК РФ, а также доктринальную критику, закрепил в гл. VII.1 нормы, которые восполнили наибольшие пробелы в регулировании данных отношений.

В частности, современное земельное законодательство более подробно урегулировало условия и порядок принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Уточнен состав сведений, которые должны содержаться в таком решении. Кроме того, впервые предусмотрено, что с ходатайством об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд могут обратиться заинтересованные лица, перечень которых устанавливается законодательством. Возникает вывод, что инициаторами такого изъятия уже могут быть не только уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления.

Новые изменения земельного и гражданского законодательства, вступившие в силу с 1 апреля 2015 г., предусматривают два возможных варианта отчуждения земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а именно добровольный и принудительный. Изучая статьи ЗК РФ, посвященные добровольному порядку отчуждения земельного участка для государственных или муниципальных нужд, следует констатировать тот факт, что законодатель самым подробным образом закрепил все важнейшие этапы заключения соглашения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, его содержание, а также сам процесс прекращения и перехода прав на земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

При отсутствии согласия собственника на изъятие земельного участка либо если с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления могут предъявить иск о принудительном изъятии земельного участка в течение срока действия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. При этом указанный иск не может быть подан ранее чем до истечения девяноста дней со дня получения правообладателем такого земельного участка проекта соглашения об изъятии. Принудительное на основании решения суда изъятие земельного участка и иной недвижимости возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка и иной недвижимости.

В целом можно сделать вывод, что внесенные Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменения являются конкретными, полными и детализированными, что должно позволить правоприменителям улучшить с качественной точки зрения и ускорить в целом весь процесс изъятия земельных участков для государственных и (или) муниципальных нужд.

Несмотря на внесенные в ЗК РФ изменения, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд по-прежнему является актуальной темой исследования. В этой сфере до сих пор существует ряд проблемных вопросов, связанных с понятием изъятия земельного участка, соотношением государственных и муниципальных нужд с общественными интересами, порядком изъятия земельного участка, которые до сих пор не разрешены ни доктриной, ни современным российским законодательством. Отметим, что земельное и гражданское законодательство, регулирующее данные общественные отношения, нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Библиографический список

  1. Анисимов А.П. Правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Новая правовая мысль. 2003. N 2 (3).
  2. Волович Н.В. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для публичных нужд: вопросы теории и практики. Орел: ОрелГТУ, 2010.
  4. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8.
  5. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004.
  6. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. N 1.
  7. Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблема определения случаев возможного изъятия // Законодательство и экономика. 2014. N 8.
  8. Трубкин Н.В. Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (основания, процедура) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 8.
  9. Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.