Мудрый Юрист

Применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства

Савельева Мария Владимировна, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию применения меры наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В рамках статьи автор анализирует данный вид наказания и его применение судами, проблемам реализации наказания, а также приходит к выводу о необходимости систематизации миграционного законодательства.

Ключевые слова: административное выдворение, миграция, иностранный гражданин, лицо без гражданства, административное наказание, административная ответственность, миграционный кодекс.

Application of administrative punishment in the form of administrative expulsion of a foreign national or stateless person from the Russian Federation

M.V. Savelyeva

Savelyeva Maria V., Lecturer of the Law-Enforcement Bodies Administrative Activities Department at the St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to the application of penalties in the form of administrative expulsion from the Russian Federation of foreign citizens and individuals without citizenship. In the article the author analyzes this type of punishment and its application by the Courts, the problems of implementation of punishment, and comes and offers organize the immigration laws.

Key words: administrative expulsion, migration, foreign citizen, stateless person, administrative punishment, administrative responsibility, the migration code.

В условиях мировой глобализации развитие миграционных процессов представляет собой социально-экономические, правовые явления, неоднозначные по своей сущности и содержанию, влекущие проблему обеспечения безопасности государства. В целях сохранения стабильности общественного порядка в целом и противодействия тенденциям деструктивного характера в области незаконной миграции, в частности, был предпринят ряд мер, связанных как с предотвращением незаконной миграции, так и с усилением ответственности за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан <1>.

<1> Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 6.

Вектором, определяющим развитие миграционного законодательства, стала утвержденная Президентом РФ в 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. В данной Концепции определены наиболее важные направления развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии миграционного законодательства в целом.

Административное выдворение, по мнению ученых-административистов, имеет двойственный характер. Существуют различные взгляды на рассматриваемую правовую категорию. Одни исследователи склонны полагать, что наряду с мерой административного наказания в виде административного выдворения существует мера административного пресечения, применяемая уполномоченными должностными лицами к иностранным гражданам и лицам без гражданства, пересекающим Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных федеральным законом документов <2>. Другие считают, что административное выдворение является мерой административного принуждения, близкой по своей природе к мерам административного пресечения, а не административного наказания <3>. Поэтому сразу отметим, что в данной статье речь пойдет о правоприменении административного выдворения как об одной из мер административного наказания.

<2> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 502; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 576; Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 642.
<3> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 259.

Административные наказания являются элементами целостной системы мер административного принуждения, направленной на защиту общественных отношений. Обладая организационно-властным свойством, они способствуют дальнейшему укреплению законности и совершенствованию отношений, возникающих в процессе реализации административной политики. Административное наказание как мера административной ответственности является одним из ключевых институтов в административно-деликтном праве <4>.

<4> Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 19.

В соответствии с ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из числа указанных в санкции административно-правовой нормы. По общему правилу, если санкция применяемой нормы предусматривает обязательное назначение основного и дополнительного административных наказаний, но при этом одно из них не может быть назначено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, назначается только то из административных наказаний, которое может быть назначено указанному лицу <5>.

<5> СПС "КонсультантПлюс". URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online (дата обращения: 05.01.2015).

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства заключается в принудительном контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Административное наказание в виде выдворения характеризуется рядом признаков:

  1. Совершается от имени государства, федеральными судами.
  2. Субъектами, к которым применяется данная мера, являются иностранные граждане или лица без гражданства.
  3. Применяется в форме принудительного контролируемого перемещения или контролируемого самостоятельного выезда.
  4. Конечным результатом является индивидуально-правовой акт в виде решения.

Проанализировав постановления Верховного Суда Российской Федерации за 2012 - 2015 годы <6> о назначении наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан за правонарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, можно с уверенностью говорить о том, что федеральные суды первой инстанции часто назначают наказание в виде административного выдворения, не учитывая позицию Верховного Суда, изложенную в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <7>. Верховный Суд усматривает назначение административного выдворения как действительно необходимой меры ответственности, применяемой к иностранному гражданину или лицу без гражданства. Наказание в виде выдворения должно быть соразмерно и соответствовать целям достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках производства по делу об административном правонарушении.

<6> Там же.
<7> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (в ред. от 19 декабря 2013 г.) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Поскольку точных критериев соразмерности выдворения целям административного наказания законодателем не выработано, то правоприменителям приходится руководствоваться действующими конституционными и международными нормами. Безусловно, в таких обстоятельствах возрастает важность практики Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека. И здесь, в делах об административном выдворении, данные суды требуют при применении административного наказания исследовать семейные связи иностранного гражданина.

Материально-правовым основанием указанной позиции является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, в которой закрепляется право каждого на уважение его семейной жизни. Согласно ч. 2 ст. 8 Европейской конвенции высылка иностранца, разлучившая его с семьей, может рассматриваться как недопустимое вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на семейное благополучие <8>. Основной Закон Российской Федерации закрепляет положения об уважении права на семейное благополучие, провозгласив государственную защиту материнства и детства. Высылка иностранного гражданина может также нарушить конституционное право его детей на равное воспитание и заботу со стороны обоих родителей. С учетом ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции РФ все указанные нормы имеют прямое действие и, следовательно, должны быть непосредственным руководством для судей и должностных лиц, принимающих решение о высылке иностранцев с территории Российской Федерации.

<8> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим. 4 ноября 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.

Рассмотрим позицию Верховного Суда Российской Федерации по делу от 27 августа 2015 г. N 53-АД15-7 "О привлечении к ответственности по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение иностранным гражданином режима пребывания в РФ, выразившееся в уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания". Судом было установлено, что иностранный гражданин проживал совместно с гражданкой РФ и ее детьми от первого брака, заботился о них и обеспечивал все необходимые условия жизни. Данные обстоятельства явились основаниями изменения состоявшихся по делу постановлений в части назначенного административного наказания административного выдворения, поскольку наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации противоречит требованиям ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <9>.

<9> Постановление Верховного Суда РФ от 27 августа 2015 г. N 53-АД15-7 // СПС "КонсультантПлюс".

Вопросы о родственных связях высылаемого с членами его семьи являются важными, но не единственными подлежащими выяснению. Мы не согласны с мнением Шерстобоева О.Н., утверждающего, что наличие в семье иностранного гражданина несовершеннолетних детей представляется наиболее прочным условием для неприменения к нему высылки <10>. Признавая право каждого на уважение его личной и семейной жизни и невмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, государство должно действовать также и в интересах национальной безопасности, и общественного порядка, и экономического благосостояния страны.

<10> Шерстобоев О.Н. Справедливое рассмотрение дела об административном правонарушении: на примере реализации административного выдворения // Актуальные проблемы административной ответственности: Сборник статей. Омск, 2014. С. 194.

На государство не может быть возложена общая обязанность уважать выбор супругами страны для совместного проживания и разрешать воссоединение членов семьи на своей территории, если это противоречит интересам общества. Реакция государства должна быть адекватной в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц.

Так, Верховный Суд Российской Федерации оставил без изменения постановления нижестоящих судов о назначении наказания в виде штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации иностранному гражданину. Применив выдворение к иностранному гражданину, состоящему в браке с гражданкой РФ и имеющему несовершеннолетнего ребенка, суд исходил из того, что гражданин длительное время находился на территории Российской Федерации без документов, подтверждающих право на пребывание в Российской Федерации, ранее привлекался к уголовной и административной ответственности, не работает <11>.

<11> Постановление Верховного Суда РФ от 6 ноября 2015 г. N 53-АД15-9 // СПС "КонсультантПлюс".

На основании двух рассмотренных дел можно сделать вывод, что баланс между частными и публичными интересами заключается именно в необходимости достижения компромисса в области правового регулирования, а также возможности гарантировать права и свободы личности, защитить эти права и свободы от каких бы то ни было противоправных посягательств на общественный порядок.

Применяя наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации, государственно-властный орган должен также исходить из целесообразности избираемой в отношении нарушителя меры воздействия целям юридической ответственности в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, свойств личности нарушителя, обстоятельств совершения как единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации признал, что устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личность правонарушителя и степень его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений <12>.

<12> Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. N 3-П, от 13 марта 2008 г. N 5-П, от 27 мая 2008 г. N 8-П, от 13 июля 2010 г. N 15-П, от 17 января 2013 г. N 1-П и др. // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Например, в случае привлечения к административной ответственности к иностранной гражданке, обучающейся в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении по очной форме обучения, положительно характеризующейся по месту учебы, зарегистрированной по месту пребывания в общежитии университета, Верховный Суд Российской Федерации отменил дополнительное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, указав на то, что иностранная гражданка обладает достаточной степенью интеграции в социальную среду Российской Федерации, не представляя какой-либо угрозы национальной безопасности или общественному порядку. В данном случае суд указал на то, что изменения в части назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации не содержат доводов, подтверждающих необходимость применения к иностранной гражданке такой меры ответственности, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках назначения административной ответственности <13>.

<13> Постановление Верховного Суда РФ от 17 июля 2015 г. N 5-АД15-18 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Безусловно, проблемы систематизации миграционного законодательства, высказанные Андриченко Л.В. <14>, влияют и на применение наказания в виде административного выдворения. Так, Постановлением Санкт-Петербургского городского суда <15> требование об отмене или изменении постановления о привлечении иностранного гражданина к ответственности по ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение режима пребывания, совершенное в Санкт-Петербурге, было удовлетворено, несмотря то что факт совершения правонарушения подтвержден, выдворение иностранного гражданина за пределы РФ суд счел невозможным ввиду отсутствия сведений о его гражданской принадлежности, в связи с чем наказание было изменено на выдворение в форме самостоятельного контролируемого выезда из РФ.

<14> См.: Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. N 12. С 6.
<15> Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2015 г. N 4а-1100/2015 по делу N 5-288/2014 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

В статье о проблемах назначения наказания административного выдворения за пределы Российской Федерации Зайцев Р.Я., критикуя Верховный Суд Российской Федерации за отсутствие единообразия применения законодательства, предлагает выступить Суду с законодательной инициативой, касающейся особенностей применения административного выдворения за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации <16>.

<16> Зайцев Р.Я. Проблемы назначения административного выдворения за пределы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 50 - 52.

Осложнение в применении справедливо назначенного наказания свидетельствует о недостатках правовой системы. Одна из причин несовершенства связана с тем, что базовый нормативный акт, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", за 14 лет своего существования претерпел более 70 изменений. Этот нормативно-правовой акт носит системообразующий характер для всей системы миграционного законодательства, но постоянное корректирование привело к тому, что разрушен системный подход к развитию миграционного законодательства.

В указанном Федеральном законе уделяется больше внимания регламентации процедуры реадмиссии, чем в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", хотя процедура реадмиссии связана с приемом и возвратом иностранных граждан в соответствии с международными соглашениями. Выдворение также регламентируется в большей степени в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в меньшей - в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Хотя, как известно, никакие иные правовые акты Российской Федерации федерального уровня, помимо Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не должны регламентировать вопросы, связанные с применением мер административной ответственности.

На наш взгляд, в целях оптимизации применения наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства необходимо в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях прописать критерии применения данного наказания.

Необходимо в сфере миграционного законодательства, в соответствии с внутренним согласованием и последовательностью, свойственной правовому регулированию, издать новый источник права. Не просто совокупность правовых явлений и средств, регулирующих миграционные процессы, а именно "систему" внутренне согласованных, органически взаимосвязанных, функционально взаимодействующих, направленных на достижение общих конечных целей правовых явлений, которая может быть выражена либо в систематизированном правовом акте в виде федерального закона о миграции, либо в миграционном кодексе. Конечно, идея миграционного кодекса не является новой и не раз обсуждалась российскими правоведами <17>.

<17> Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 3 - 12; Тюрюканова Е. Нужен ли нам миграционный кодекс? URL: http://demoscope.ru/weekly/2004/0151/analit05.php; Денисенко В.В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2005. С. 120 - 123; Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 6; Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 2. С. 13 - 18; Будалин Е.П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars Administrandi (Искусство управления). 2010. Вып. 1. С. 33 - 43.

Обозначенные в статье проблемы, по нашему мнению, позволяют занять позицию ученых, которые выступают за принятие миграционного кодекса. Систематизация, направленная на качественную переработку действующего законодательства в сфере миграции, будет способствовать устранению неточностей, повторов, противоречий, позволит заполнить пробелы, существующие в правоприменении миграционного законодательства и наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, в частности.

Литература

  1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002.
  2. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. N 12.
  3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010.
  4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007.
  5. Будалин Е.П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars Administrandi (Искусство управления). 2010. Вып. 1.
  6. Денисенко В.В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2005.
  7. Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
  8. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 2.
  9. Зайцев Р.Я. Проблемы назначения административного выдворения за пределы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. N 9.
  10. Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010.
  11. Тюрюканова Е. Нужен ли нам миграционный кодекс? URL: http://demoscope.ru/weekly/2004/0151/analit05.php.
  12. Степанов А.В. Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения) // Административное право и процесс. 2014. N 11.
  13. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7.
  14. Шерстобоев О.Н. Справедливое рассмотрение дела об административном правонарушении: на примере реализации административного выдворения // Актуальные проблемы административной ответственности: Сборник статей. Омск, 2014.