Мудрый Юрист

Последствия нарушения правил государственного контроля за экономической концентрацией

Гутерман Александр Евгеньевич, младший научный сотрудник Юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, адвокат.

В статье исследуются последствия нарушения обязательного порядка согласования с антимонопольным органом сделок экономической концентрации и иных юридических действий; выявляются спорные вопросы в некоторых видах последствий, указанных в ст. 34 Закона о защите конкуренции.

Ключевые слова: административная ответственность, недействительность сделок, конкуренция, ликвидация, реорганизация, экономическая концентрация.

Consequences of Violation of Rules of the State Economic Concentration Control

A.E. Guterman

Guterman Aleksandr E., Younger Research Scientist of the Faculty of Law at M.M. Speransky Faculty of Law of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Lawyer.

The article investigates the consequences of violating the mandatory consent of the antimonopoly body of the transaction of economic concentration and other legal actions; identified contentious issues in certain consequences set out in Art. 34 of the Law on Protection of Competition.

Key words: administrative responsibility, the invalidity of transactions, competition, liquidation, reorganization, economic concentration.

Как мы знаем, согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции <1> под экономической концентрацией понимаются сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции.

<1> О защите конкуренции. Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 июля 2006 г., одобр. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 14 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

В ЕС понятие "экономической концентрации" практически тождественно соответствующему понятию в российском антимонопольном законодательстве, однако имеет ряд специфических черт. Так, как правило, экономическая концентрация может осуществляться в двух формах: 1) слияния; 2) приобретения прямого или косвенного контроля <2>. При этом, в отличие от понятия "экономическая концентрация" в ЕС, отечественная трактовка имеет некоторые недостатки <3>.

<2> См., напр.: Егорова М.А. Содержание понятия "экономическая концентрация" в Европейском союзе // Юрист. 2015. N 13.
<3> Подробнее об этом см.: Егорова М.А. Недостатки легитимной дефиниции категории "экономическая концентрация" в российском антимонопольном законодательстве // Юрист. 2015. N 17.

В свою очередь, российская правовая модель контроля за отношениями в сфере экономической концентрации соответствует Типовому закону о конкуренции ЮНКТАД <4>, <5>.

<4> [Электронный ресурс]. URL: http://unctad.org/ru/docs/tdrbpconf5d7rev3_ru.pdf.
<5> См.: Гриб В.В., Егорова М.А. Понятие "экономическая концентрация" в глобальном правовом пространстве (на примере Типового закона о конкуренции ЮНКТАД) // Юрист. 2015. N 24.

Во избежание негативных последствий от экономической концентрации антимонопольный орган проверяет сделки экономической концентрации и иные юридически значимые действия хозяйствующих субъектов, указанные в главе 7 Закона о защите конкуренции, на перспективу возможности возникновения ограничения конкуренции или ее фактического ограничения.

Последствия нарушения правил контроля за экономической концентрацией установлены в ст. 34 Закона о защите конкуренции.

Все нарушения, указанные в ст. 34 Закона, могут быть подразделены на следующие виды:

  1. Осуществление сделки, иного юридического действия без получения предварительного согласия антимонопольного органа.
  2. Нарушение порядка уведомления антимонопольного органа о совершенной сделке, ином юридическом действии.
  3. Неисполнение предписания антимонопольного органа, выданного одновременно с решением о согласовании сделки, иного юридического действия.

В свою очередь, последствия несоблюдения порядка контроля за экономической концентрацией, указанные в ст. 34 Закона о защите конкуренции, могут быть условно подразделены на следующие виды:

  1. Ликвидация либо организация в форме выделения или разделения.
  2. Признание сделки недействительной.
  3. Административная ответственность.

По нашему мнению, рассматриваемая статья основного антимонопольного закона включает в себя последствия в широком значении этого слова - как негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности, так и иные последствия, которые могут пагубно отразиться на финансовой составляющей деятельности хозяйствующего субъекта без привлечения его к ответственности.

1. Принудительная ликвидация или реорганизация в форме выделения или разделения

Иск о принудительной ликвидации или реорганизации в форме выделения или разделения может быть предъявлен в суд исключительно антимонопольным органом в случае: 1) создания коммерческой организации без получения предварительного согласия антимонопольного органа, в том числе в результате слияния или присоединения коммерческих организаций (ч. 1 ст. 34 Закона о защите конкуренции); 2) нарушения порядка уведомления антимонопольного органа о создании коммерческой (финансовой) организации в результате слияния или присоединения коммерческих (финансовых) организаций (ч. 4 ст. 34 Закона о защите конкуренции) <6>.

<6> Пункт 2 приведенной классификации см.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" / отв. ред. И.Ю. Артемьев; МГИМО (У) МИД России, ФАС России. М.: Статут, 2015. С. 520.

Для того чтобы заявленный антимонопольным органом иск был удовлетворен, последним, помимо прочего, должно быть доказано, что создание организации, указанной в ч. 1, 4 ст. 34 Закона о защите конкуренции, привело или может привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения этой организации.

К признакам ограничения конкуренции согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке; отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке; определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке; иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При обращении в арбитражный суд антимонопольный орган вправе выбрать вид предъявляемого искового заявления (либо о ликвидации, либо о реорганизации) в определенной форме.

В теории конкурентного права доминирует мнение о том, что выбор применения последствий из перечня ч. 1 ст. 34 Закона должен быть соразмерным нарушению. Иными словами, иск о ликвидации должен быть предъявлен за наиболее грубые нарушения антимонопольного законодательства. Данный подход закреплен в п. 3 ст. 61 Гражданского кодекса РФ и в п. 23 совместного Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 (п. 23 Постановления) <7>.

<7> Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 8 (ред. от 23 июня 2015 г.) "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, согласно п. 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 84 <8> при рассмотрении заявлений о ликвидации юридических лиц по мотиву осуществления ими деятельности с неоднократными нарушениями закона, иных правовых актов необходимо исследовать характер нарушений, их продолжительность и последующую после совершения нарушений деятельность юридического лица. Юридическое лицо не может быть ликвидировано, если допущенные им нарушения носят малозначительный характер или вредные последствия таких нарушений устранены. Например, не может быть ликвидировано по основанию, предусмотренному п. 3 ст. 26 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", юридическое лицо, которое хотя и после предъявления иска о его ликвидации, но до вынесения решения судом первой инстанции сообщило регистрирующему органу сведения, предусмотренные подпунктами "а" - "д", "л" п. 1 ст. 5 названного Федерального закона.

<8> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 84 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем в связи с принятием Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 <9> положение 23 ранее упомянутого совместного Постановления N 6/8 более не действует.

<9> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В целом подход соразмерных неправомерным действиям последствий представляется правильным, отвечающим критериям справедливости.

2. Признание сделки недействительной

Иск антимонопольного органа о признании сделки недействительной может быть предъявлен в суд в следующих случаях:

Во время судебного разбирательства по иску антимонопольного органа о признании сделки недействительной последнему необходимо доказать, что совершенная (оспариваемая) сделка привела или может привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Вопрос признания сделок недействительными освещен и в Постановлении Пленума ВАС РФ N 30 <10>.

<10> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 30 от 30 июня 2008 г. "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" // СПС "КонсультантПлюс".

Так, согласно п. 16 названного Постановления на основании ч. 2 ст. 34 Закона о защите конкуренции сделки, указанные в ст. 28 и 29 Закона и совершенные без получения предварительного согласия антимонопольного органа, признаются недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если такие сделки привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Срок исковой давности по требованию о признании указанной сделки недействительной в силу п. 2 ст. 181 Гражданского кодекса РФ составляет один год и начинает течь со дня, когда антимонопольный орган узнал или должен был узнать о совершении сделки с нарушением антимонопольного законодательства.

Дискуссионным является другой вопрос: недействительная сделка является оспоримой или ничтожной?

Ряд ученых, ссылаясь на позиции судов, называют такие сделки оспоримыми <11>.

<11> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" / отв. ред. И.Ю. Артемьев; МГИМО (У) МИД России, ФАС России. М.: Статут, 2015. С. 522.

По нашему мнению, такие сделки являются скорее ничтожными, нежели оспоримыми, по следующим причинам.

Согласно ч. 1 ст. 168 ГК РФ, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 168 ГК РФ или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Согласно ч. 2 ст. 168 ГК РФ <12> сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

<12> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 октября 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из такого положения закона, можно с уверенностью сделать вывод о ничтожности сделки экономической концентрации, поскольку: 1) сделка затрагивает публичные интересы; 2) сделка осуществлена без обязательного антимонопольного контроля.

Признание сделки недействительной не может освобождать хозяйствующего субъекта от привлечения к административной ответственности.

Согласно ч. 4 ст. 34 Закона о защите конкуренции сделки могут быть признаны недействительными по иску антимонопольного органа. Отсюда следует, что в суд с соответствующими требованиями не вправе обращаться третьи лица.

3. Административная ответственность

Составы административных правонарушений по рассматриваемой теме:

Указанные составы правонарушения являются формальными, в связи с чем для привлечения к административной ответственности нет необходимости в наступлении каких-либо последствий.

К административной ответственности за совершение указанных выше составов административного правонарушения привлекается лицо, на котором лежит обязанность по направлению ходатайства в рамках предварительного антимонопольного контроля, а также направления уведомления о совершенной сделке или ином действии.

Как известно, подавать ходатайства и уведомления вправе иные лица, обладающие соответствующими полномочиями, оформленными надлежащим образом. Однако такие лица к административной ответственности не привлекаются, поскольку в силу закона не являются обязанными на указанные действия.

Такое же правило применяется и в том случае, если соответствующие поручения по направлению уведомления о совершенной сделке были поручены третьему лицу, однако оно не направило в антимонопольный орган необходимые документы. В таком случае к административной ответственности также привлекается хозяйствующий субъект.

К административной ответственности привлекаются юридические и физические лица, а также должностные лица юридических лиц за нарушение норм материального права.

Особенностью такой категории дел является возможность привлечения за одно и то же административное правонарушение как юридического лица, так и одновременное привлечение должностного лица этого юридического лица, которое ответственно за нарушение закона юридическим лицом. Данная позиция закреплена в КоАП РФ, а также в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 <13>.

<13> Пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

3.1. Административная ответственность за неисполнение предписания антимонопольного органа

Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) или выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

3.2. Административная ответственность за нарушение порядка представления ходатайств, уведомлений

Согласно ч. 3 ст. 19.8 КоАП РФ непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации; представление ходатайств, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации порядка и сроков подачи ходатайств влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно ч. 4 ст. 19.8 КоАП РФ непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган уведомлений, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации; представление уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации порядка и сроков подачи уведомлений влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от восьмисот до одной тысячи двухсот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до семи тысяч пятисот рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

Что касается привлечения к административной ответственности, хочется отметить следующее:

согласно подп. "б" п. 8 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган ведет реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Сведения, включенные в указанный реестр, не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Порядок <14> формирования и ведения указанного реестра устанавливается Правительством Российской Федерации.

<14> Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. N 378 "Об утверждении правил формирования и ведения реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В качестве особенностей данного реестра можно выделить следующее:

Основаниями для исключения сведений из реестра о лице, привлеченном к административной ответственности, являются:

а) истечение одного года со дня окончания исполнения постановления или судебного решения;

б) отмена постановления или судебного решения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) смерть лица, сведения о котором включены в реестр, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сведения, включенные в реестр, не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Сведения, включенные в реестр, являются конфиденциальными и предоставляются Федеральной антимонопольной службой (ее территориальными органами) правоохранительным органам, судебным органам, а также лицу, привлеченному к административной ответственности, по форме, установленной Федеральной антимонопольной службой, не позднее 10 дней со дня получения запроса.

В завершение хочется отметить, что последствия несоблюдения порядка контроля за экономической концентрацией, рассмотренные в настоящей статье, могут быть подразделены на те, которые не вызывают особых сомнений, и те, которые нуждаются в правовом осмыслении. К первым мы относим административную ответственность, ко вторым - недействительность сделок. Вопрос принудительной ликвидации или реорганизации находится, по нашему мнению, на границе двух типов последствий: с одной стороны, эти процедуры изучены и достаточно понятны, с другой стороны, до конца не ясен тот рубеж, переходя который хозяйствующий субъект обрекает себя не на реорганизацию, а на ликвидацию. В этой связи положения главы 7 Закона о защите конкуренции, и в частности ст. 34, должны быть приведены к единообразному толкованию без возможности дискуссии.

Литература

  1. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" / отв. ред. И.Ю. Артемьев; МГИМО (У) МИД России, ФАС России. М.: Статут, 2015. 718 с.
  2. Гриб В.В., Егорова М.А. Понятие "экономическая концентрация" в глобальном правовом пространстве (на примере Типового закона о конкуренции ЮНКТАД) // Юрист. 2015. N 24.
  3. Егорова М.А. Недостатки легитимной дефиниции категории "экономическая концентрация" в российском антимонопольном законодательстве // Юрист. 2015. N 17.
  4. Егорова М.А. Содержание понятия "экономическая концентрация" в Европейском союзе // Юрист. 2015. N 13.