Мудрый Юрист

Оптимизация полномочий органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Гамидуллаева Луиза Сираджеддиновна, ученица профессора Бориса Вульфовича Россинского, старший помощник Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора, юрист 1 класса.

В статье рассмотрен вопрос оптимизации полномочий органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Также автором раскрыты пути повышения эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне при оптимизации полномочий в вышеуказанной сфере.

Ключевые слова: исполнительная власть, экологический надзор, природоохранное законодательство, оптимизация полномочий органов власти.

Optimization of Powers of Enforcement Authorities Regarding Environment Protection and Nature Management

L.S. Gamidullaeva

Gamidullaeva Luiza S., Apprentice of Professor Boris Vulfovich Rossinskiy, Senior Assistant to the Leningrad Interdistrict Nature Protection Public Prosecutor, 1st class Lawyer.

The article examines the issue of optimization of powers of executive bodies in the sphere of environment protection and natural resources management. The author also reveals the way of improving the efficiency of state environmental supervision at the Federal and regional level during the optimization of the powers in the above areas.

Key words: executive power, environmental supervision, environmental legislation, optimization of the powers of the authorities.

Одним из важных вопросов в рамках обеспечения повышения эффективности государственного экологического надзора является оптимизация полномочий органов исполнительной власти, его осуществляющих. Полномочия и функции Роспотребнадзора, например, определены не только в Положении о службе, но и еще более чем в 30 нормативных правовых актах. Кроме того, наряду с исполнением контрольно-надзорных функций и полномочий Росприроднадзор выполняет множество других функций, связанных с административной деятельностью в области охраны окружающей среды и с ее обеспечением. При этом, несмотря на сокращение финансирования и численности службы, на нее постоянно возлагаются новые функции.

Применительно к проблеме разграничения полномочий, например, можно отметить, что согласно п. 5.1.1 Положения о службе Росприроднадзор осуществляет "федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр", а Ростехнадзор согласно п. 5.3.1.7 Положения о нем - "контроль и надзор" "за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами".

Согласно п. 3 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, государственный горный надзор осуществляется Ростехнадзором и его территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Росприроднадзором и его территориальными органами при осуществлении государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Однако четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный экологический надзор, в данном Положении также отсутствует.

Полномочия территориальных органов Росприроднадзора межрегионального и регионального уровней по осуществлению государственного экологического надзора в положениях об указанных органах также четко не выделяются и "смешиваются" с их иными контрольно-надзорными полномочиями.

"Чистых" отраслевых органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного экологического надзора в рамках переданных полномочий Российской Федерации, в субъектах РФ очень мало. В основном региональный государственный экологический надзор осуществляется государственными органами исполнительной власти в области природных ресурсов и экологии (их структурными подразделениями и/или должностными лицами).

Разграничение федерального государственного экологического надзора и регионального экологического надзора происходит по надзорным объектам. Теоретически (в рамках закона) объекты, подлежащие федеральному государственному надзору и региональному государственному надзору, разграничены. Однако реально такое разграничение не достигнуто. В частности, объекты природоресурсного (водного, лесного, земельного и геологического) надзора, отнесенные к объектам федерального государственного экологического надзора, на практике, как объекты хозяйственной деятельности, в большей степени являются объектами регионального надзора.

Объектами надзора признаются лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели, а объекты хозяйственной деятельности и имущественные комплексы, находящиеся у них в собственности, нет. Проблемным остается осуществление государственного экологического надзора в отношении субъектов предпринимательской деятельности, подпадающих одновременно под несколько различных видов федерального и регионального государственного экологического надзора.

Со вступлением в силу Положения о федеральном государственном экологическом надзоре Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" утратило силу. Критерии, на основании которых должен определяться перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, Правительством РФ пока не установлены. С мая по декабрь 2014 г. переутверждения объектов по субъектам РФ не производилось. Поскольку прежние перечни объектов стали терять свою актуальность, с января 2015 г. эта работа была продолжена, однако устанавливаемые в данном случае перечни являются временными.

Актуализированные перечни (списки) объектов надзора являются важнейшим условием качественного планирования федерального государственного экологического надзора прежде всего с целью исключения из них предприятий, прекративших свою деятельность, и добавления новых объектов хозяйственной деятельности.

Присутствуют на практике и трудности, связанные с применением отдельных положений Правил подготовки органами ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Например, предусматривающих возможность корректировки сформированного и опубликованного на сайте Генпрокуратуры России ежегодного плана проверок; положений, связанных с определением возможности проведения проверочных мероприятий при реорганизации юридического лица или прекращением им деятельности, и другие.

Установленное Федеральным законом N 294-ФЗ требование о проведении плановых проверок не чаще чем 1 раз в 3 года, с учетом того что устранение серьезных нарушений природоохранного законодательства требует постоянного контроля, также до недавнего времени ограничивало эффективность и результативность государственного экологического надзора. Практика применения введенного в середине 2015 г. риск-ориентированного подхода при организации государственного экологического надзора еще в полной мере не сложилась. Какое именно мероприятие является природоохранным и их перечень на сегодняшний день законодательство не определяет. Письмом от 30.11.2009 N 73/3-201-09 Генпрокуратурой России одобрено проведение так называемых рейдовых мероприятий. Однако легального определения данный вид контрольно-надзорной деятельности не имеет; требования к документальному оформлению ее результатов, в т.ч. являющиеся основанием для возбуждения административного производства, не установлены. Проведение рейдовых мероприятий осуществляется посредством отвлечения финансовых средств от других необходимых направлений работы. Неслучайно в связи с этим в научной литературе присутствует мнение, что проведение рейдовых мероприятий является практикой обхода требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и подменой плановых и внеплановых мероприятий <1>.

<1> См.: Солдатенков О.О. Государственный экологический надзор: некоторые вопросы теории и практики // Юридический мир. 2014. N 8. С. 43 - 47.

Проблемным вопросом также является проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов под видом проверки договорных условий.

Менее действенным государственный экологический надзор делает и то, что на сегодняшний день законодательством не установлены требования по обязательному экологическому страхованию и экологическому аудиту, что не позволяет правоприменителю обязать природопользователей уделять решению экологических проблем больше внимания.

Повышению федерального государственного экологического надзора не способствует и то, что на Росприроднадзор возложены объемные полномочия по администрированию (более 52 видов) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Повысить эффективность государственного экологического надзора смогло бы и введение в действующее законодательство положения об обязательности целевого расходования хотя бы части средств от штрафов, по искам и в виде платежей, поступающих по результатам деятельности органов государственного экологического надзора в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, на природоохранные мероприятия и программы.

В связи с наличием проблем финансирования и штатной численности органов государственного экологического надзора, а также постоянным возложением на них новых функций остро стоит вопрос об объеме средней нагрузки на одного работника (государственного инспектора) исполнения функций по контролю и надзору в области охраны окружающей среды. Методика определения данной нагрузки в законодательстве отсутствует.

Согласно данным доклада Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <2> об осуществлении и эффективности государственного контроля (надзора) в 2014 г. центральный аппарат и территориальные органы Росприроднадзора участвовали в 7565 судебных делах, по 1147 (15%) из которых решения приняты не в пользу службы. Типовыми основаниями для удовлетворения исков являются процессуальные нарушения норм КоАП РФ и Федерального закона N 294-ФЗ при производстве дел об административных правонарушениях и при проведении проверок, а также проблемы правоприменительной практики.

<2> См.: Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об осуществлении и эффективности государственного контроля (надзора). 12 марта 2015 г. // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользовании. URL: http://rpn.gov.ru/sites/default/files/doklad_0.pdf.

В рамках реализации государственной программы "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы все фактические достигнутые значения показателей государственного экологического надзора, как правило, превышают плановые по всему перечню установленных прогнозных показателей. Так, например, фактические достигнутые значения показателей по такому наиболее важному для Росприроднадзора показателю, как "доля устраненных нарушений из числа выявленных нарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды", составили в 2014 г. 84,8% при плане не менее 70% (2013 г. - 84% и 57% соответственно).

При этом, согласно данным доклада службы, неполное устранение нарушений обусловлено: неувеличивающимся финансовым обеспечением деятельности службы; отсутствием системы профессиональной подготовки государственных инспекторов; недостаточным материально-техническим и информационно-аналитическим обеспечением службы; несовершенством, недостаточностью и противоречивостью действующей нормативно-правовой базы; низким уровнем экологического образования и сознания граждан; условиями сырьевой экономики и износом основных производственных фондов, сокращением источников и объема финансирования природоохранной деятельности; частыми реорганизационными мероприятиями; различным характером работы по надзору на огромной территории страны; сложным составом и разнообразием объектов надзора; множеством критериев для выделения объектов федерального государственного экологического надзора; несогласованностью разрешительных документов и договоров на уровне различных органов надзора; особенностями судебной работы по регионам; проблемой набора и подготовки кадров в отдаленных регионах страны.

Все изложенное свидетельствует о том, что для повышения эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях необходимо:

  1. законодательно определить новые подходы к разграничению объектов надзора, например, исходя из уровней их негативного воздействия на окружающую среду;
  2. рассмотреть возможность законодательного разграничения государственного экологического надзора на государственный природоохранный надзор и государственный природоресурсный надзор, что позволит конкретизировать предмет, виды и объекты каждого отдельного вида надзора;
  3. нормативно обеспечить систему организации государственного надзора, правовую природу всех его составных элементов и порядок их функционирования.

Литература

  1. Солдатенков О.О. Государственный экологический надзор: некоторые вопросы теории и практики // Юридический мир. 2014. N 8. С. 43 - 47.