Мудрый Юрист

К вопросу о правовой характеристике административных правонарушений в области благоустройства городской территории

Васканьянц Юрий Юрьевич, главный специалист (юрист) управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Армавир.

Исследуются вопросы характеристики административных правонарушений в области благоустройства городской территории, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации, рассматривается правовой статус городской территории как объекта недвижимости. На основе анализа законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации выявлены некоторые правотворческие ошибки в законах об административных правонарушениях отдельных субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: административные правонарушения, благоустройство территории, городская территория, административное законодательство субъектов Федерации, правотворческая ошибка.

Revisiting Legal Characteristic of Administrative Offences in Urban Landscaping

Yu.Yu. Vaskanyants

Vaskanyants Yuriy Yu., Chief Specialist (Lawyer) of the Architecture and Town-Planning Department of the Administration of the City of Armavir Municipal Entity.

This article explores the issues characteristic of administrative violations in the field of improvement of the urban area, provided by the law on Administrative Offences of the Russian Federation, considered the legal status of the urban area as a property. Based on the analysis of the legislation on administrative violations of the Russian Federation some law-making mistakes in the laws on administrative offenses of certain subjects of the Russian Federation were found.

Key words: administrative offenses, landscaping, urban area, administrative legislation of the Federation, lawmaking error.

Административное законодательство Российской Федерации, состоящее из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривает достаточно обширный перечень административных правонарушений, так или иначе связанных с объектами недвижимости.

Законы субъектов Федерации, как правило, содержат нормы административной ответственности, связанные с нарушением или неисполнением требований правил землепользования и застройки муниципальных образований, нарушением требований в сфере благоустройства территории муниципальных образований, нарушением требований по использованию земельных участков и др.

Из общего числа таких правонарушений можно выделить одну категорию, представляющую наибольший интерес для настоящего исследования, - нарушение требований правил благоустройства территории муниципальных образований.

Административная ответственность за нарушения правил благоустройства муниципальных образований находится вне предметов ведения Российской Федерации, следовательно, может быть установлена законами субъектов Федерации, осуществляющими собственное правовое регулирование в данной сфере.

Вопросы, связанные с благоустройством территорий муниципальных образований, получили развитие в законодательстве Российской Федерации в период 2011 г., когда на проблему, связанную как с отсутствием самого благоустройства территорий муниципальных образований, так и с отсутствием четкой законодательной регламентации прав и обязанностей органов местного самоуправления в сфере благоустройства, обратил внимание премьер-министр Правительства Российской Федерации В.В. Путин.

Однако до настоящего времени на региональном уровне отсутствует единый подход в вопросах, связанных с установлением административной ответственности за правонарушения, связанные с нарушением требований правил благоустройства муниципальных образований.

Дискуссионным является вопрос о том, может ли городская территория в целом рассматриваться как объект недвижимости.

Пунктом 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в т.ч. здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Определение термина "недвижимое имущество (недвижимость)" содержится также во втором абзаце ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним":

"недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, - земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные комплексы".

Из приведенных определений следует, что в качестве основного признака недвижимого имущества закон выделяет неразрывную связь с землей, невозможность перемещения без несоразмерного ущерба.

При этом административное законодательство не выделяет недвижимость в качестве особого объекта правонарушений.

Вопросы определения характера и правового статуса городской территории как объекта недвижимости не являются в достаточной степени изученными в научной литературе.

В 2010 г. вышла в свет монография доктора юридических наук Ю.М. Алпатова "Городская территория как объект недвижимости в рыночных условиях" <1>.

<1> Алпатов Ю.М. Городская территория как объект недвижимости в рыночных условиях. М.: Юркомпани, 2010. 364 с.

Автор названной монографии достаточно убедительно доказывает, что городская территория является специфическим объектом недвижимости, находящимся в государственной или муниципальной собственности.

О.И. Крассов в учебнике "Земельное право" отмечает: "Статья 214 ГК РФ гласит, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, составляют государственную собственность. Как предусматривает статья 215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, признаются муниципальным имуществом" <2>.

<2> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2013. С. 176.

Также О.И. Крассов указывает, что объектами права публичной собственности на землю могут быть отдельные категории земель, их части, т.е. земли, когда не установлены границы конкретных земельных участков, и земельные участки <3>.

<3> Там же.

Представляется, что территории муниципальных образований, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации являются объектами благоустройства, в полной мере отвечают данным определениям, в связи с чем следует сделать вывод о том, что административные правонарушения в сфере благоустройства относятся к особой категории правонарушений в сфере недвижимости.

Представляют интерес и мнения, высказываемые по вопросам правовой природы государственной, муниципальной собственности иностранными авторами, а также законодательство зарубежных стран.

Немецкий философ, специалист по политическим наукам Саша Тамм в монографии "Собственность" отмечает некоторые особенности государственной собственности, в т.ч. недвижимой: "По сравнению с частной государственная собственность имеет принципиально иные механизмы функционирования. Непонятно, есть ли смысл вообще использовать здесь слово "собственность", так как круг собственников не поддается четкому определению. С точки зрения обывателя не имеет значения, управляет ли данным имущественным комплексом центральное правительство, государственный орган или местные власти, так что в данном случае различий не делается" <4>.

<4> Саша Тамм. Собственность. Челябинск: Социум, 2010. С. 84 - 85.

О.И. Крассов в монографии "Земельное и имущественное право в странах общего типа" отмечает, что в английском законодательстве "юридическое понятие "земля" охватывает все деревья, кусты, живые изгороди, растения и цветы, произрастающие на ней, независимо от того, выращивают их специально или они растут в диком состоянии. Такие формы растительности соединены с реальным имуществом и, соответственно, являются частью титула, которым обладает землевладелец. При этом максимальная высота некоторых пород деревьев и живых изгородей регулируется статутом (ст. ст. 65 - 84 Акта 2003 г. "Об антисоциальном поведении")" <5>.

<5> Крассов О.И. Земельное и имущественное право в странах общего права. М.: Норма, 2015. С. 35.

С такой точки зрения городская территория муниципального образования, безусловно, также может быть признана специфическим объектом недвижимости.

На первый взгляд, данный вывод представляется не бесспорным. Доводы, подтверждающие сделанный вывод, можно найти в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 2.6.2 "Административная ответственность собственников или иных владельцев земельных участков либо других объектов недвижимости" КоАП РФ установлено, что к административной ответственности за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, в части содержания, эксплуатации, перемещения, переоборудования либо разрушения объектов благоустройства в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, привлекаются собственники или иные владельцы земельных участков либо других объектов недвижимости.

Фактически КоАП РФ возлагает обязанность по обеспечению благоустройства территории исключительно на владельцев земельных участков и иных объектов недвижимости, из чего следует, что объекты благоустройства городской территории и объекты недвижимости, на которой они расположены, оцениваются законодателем как главная вещь и принадлежность (ст. 135 ГК РФ), либо как сложная вещь (ст. 134 ГК РФ), указывая при этом, что отношения в области благоустройства территории являются отдельной, особой областью общественных отношений, неразрывно связанной с объектами недвижимости.

Анализ регионального законодательства об административной ответственности показывает, что волеизъявление федерального законодателя не всегда учитывается в субъектах Федерации.

На региональном уровне отсутствует единый подход к пониманию и определению статуса административных правонарушений в сфере благоустройства.

В различных субъектах Федерации к административным правонарушениям в сфере благоустройства территории относят такие разные проступки, как несанкционированное разрытие территорий общего пользования, размещение на территории общего пользования разукомплектованных транспортных средств, разбрасывание окурков, порча или уничтожение малых архитектурных форм, нарушение требований к порядку деятельности ярмарок, нарушение требований к деятельности кладбищ, и многое другое.

Рассмотрим практические примеры. Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" предусматривает отдельную статью, посвященную административной ответственности за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае, - статью 3.2 "Нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае".

Статья размещена в главе 3 "Административные правонарушения, посягающие на здоровье граждан и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения".

Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях" также не содержит отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в сфере благоустройства территорий муниципальных образований.

По аналогии с Законом Краснодарского края "Об административных правонарушениях", Закон Республики Адыгея "Об административных правонарушениях" содержит только одну статью, посвященную административным правонарушениям в сфере благоустройства территории муниципальных образований - статью 21 "Нарушение правил благоустройства населенных пунктов, установленных органами государственной власти Республики Адыгея и органами местного самоуправления". Статья размещена в главе 3 "Административные правонарушения, посягающие на здоровье граждан и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения".

Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. N 20-КЗ "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае" содержит отдельную главу, посвященную правонарушениям в сфере благоустройства территорий муниципальных образований.

Данным вопросам посвящена глава 4 "Административные правонарушения в области благоустройства населенных пунктов, обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах".

Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" также содержит отдельную главу, посвященную административным правонарушениям в сфере благоустройства территории муниципальных образований.

Данным вопросам посвящена глава 5 "Административные правонарушения в области благоустройства".

Закон Астраханской области от 4 сентября 2007 г. N 49/2001-ОЗ "Об административных правонарушениях" также содержит отдельную главу, посвященную административным правонарушениям в сфере благоустройства территории муниципальных образований. Данным вопросам посвящена глава 3 "Административные правонарушения в области благоустройства территорий городов и других населенных пунктов".

Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности" содержит отдельную главу, посвященную административным правонарушениям в сфере благоустройства. Данным вопросам посвящена глава 8 "Административные правонарушения в сфере благоустройства".

Закон Республики Калмыкия от 19 ноября 2012 г. N 384-ГУ-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" содержит отдельную главу, состоящую из семи статей, которая посвящена административным правонарушениям в сфере благоустройства.

Анализ приведенных Законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать следующие выводы.

В законах об административных правонарушениях Ставропольского края, Ростовской области, Волгоградской области, Астраханской области, Республики Калмыкия административные правонарушения в области благоустройства выделены в отдельную категорию административных правонарушений.

В законах об административных правонарушениях Краснодарского края и Республики Адыгея статьи, посвященные административным правонарушениям в области благоустройства, отнесены к категориям административных правонарушений, посягающим на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие граждан.

Подход, проявленный законодательными органами Краснодарского края и Республики Адыгея, не учитывает положения ст. 2.6.2 "Административная ответственность собственников или иных владельцев земельных участков либо других объектов недвижимости" Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в соответствии с которой административные правонарушения в области благоустройства территории муниципальных образований, содержания и благоустройства объектов капитального строительства отнесены федеральным законодателем к отдельной области общественных отношений.

Как обоснованно отмечает В.М. Сырых, "один из существенных недостатков правотворческой практики в Российской Федерации состоит в том, что государственные органы, принимая нормативные правовые акты в развитие, обоснование нормативного правового акта вышестоящего органа, нередко подменяют волю этого органа собственной волей и закрепляют порядки, которые порой могут быть прямо противоположны тем, которые хотел видеть вышестоящий орган" <6>.

<6> Сырых В.М. Подготовка диссертаций по юридическим наукам: настольная книга соискателя. М.: РАП, 2012. С. 185.

По нашему мнению, законы об административных правонарушениях Краснодарского края и Республики Адыгея, а также некоторых иных субъектов Федерации являются примерами тех случаев, когда воля федерального законодателя, выраженная им в законодательном акте, не учитывается и не реализуется на уровне региональном.

Кроме того, возникает вопрос, связанный с определением родового объекта данных административных правонарушений.

В литературе обоснованно отмечается, что объектом административного правонарушения являются общественные отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность. Объекты правонарушения можно подразделить на общий объект, родовой объект и непосредственный объект. В качестве общего объекта административного правонарушения выступает вся совокупность общественных отношений, за нарушения которых устанавливается административная ответственность, т.е. все объекты правонарушений, предусмотренные КоАП РФ и законодательными актами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

В качестве родового объекта выступают общественные отношения, объединенные КоАП в главы (например, административные правонарушения, посягающие на права граждан). Непосредственным объектом административного правонарушения являются общественные отношения, нарушаемые при совершении конкретного административного проступка <7>.

<7> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2010. С. 332.

Соответственно, родовые объекты административных правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, конкретизированы в главах соответствующих законов.

Отсюда следует, что нарушение правил благоустройства муниципальных образований на территории Краснодарского края и Республики Адыгея относится к общественным отношениям в сфере здоровья и санитарно-эпидемиологического здоровья граждан; а те же самые действия, совершенные на территории Ростовской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ставропольского края и др., относятся к общественным отношениям в сфере благоустройства.

Вряд ли такое возможно на самом деле, т.к. это как минимум нелогично.

Гораздо более вероятно то, что имеет место законотворческая ошибка, допущенная законодательными органами Краснодарского края и Республики Адыгея, т.к. исследуемые нормы законов об административных правонарушениях указанных субъектов Федерации не соответствуют таким критериям качества законов, как логичность и системность.

В литературе обоснованно отмечается, что "критерий точности - соответствие предписаний закона нормативной воле законодателя и однозначное его восприятие всеми заинтересованными лицами" <8>.

<8> Сырых Е.В. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права: Научно-практическое пособие. М.: РАП, 2011. С. 54.

Под критерием логической правильности понимается "соответствие содержания закона законам и правилам логики: все логические элементы закона образованы в соответствии с правилами логики, связи между ними соответствуют логическим законам тождества и противоречия, а содержание закона отвечает таким признакам правильного логического мышления, как определенность, непротиворечивость и последовательность" <9>.

<9> Сырых Е.В. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права: Научно-практическое пособие. М.: РАП, 2011. С. 55.

Учитывая изложенное, следует прийти к выводу, что исследуемые нормы законов об административных правонарушениях Краснодарского края и Республики Адыгея страдают от правотворческих ошибок и нуждаются в скорейшей коррекции путем создания в указанных законах специальной главы, посвященной административным правонарушениям в сфере благоустройства городской территории.

Резюмируя изложенное, отметим, что административные правонарушения в области нарушения требований правил благоустройства территории являются отдельной категорией правонарушений, объектом которых являются специфические правоотношения в области благоустройства городской территории и неразрывно связанные с иными правоотношения в сфере недвижимости.

Анализ административного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выявить практическую проблему - существующие правотворческие ошибки в региональном административном законодательстве, связанные с неправильным пониманием волеизъявления федерального законодателя.

Выявленные ошибки нуждаются в исправлении, а региональное административное законодательство требует дальнейшего изучения и осмысления.

Литература

  1. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2010. 745 с.
  2. Алпатов Ю.М. Городская территория как объект недвижимости в рыночных условиях. М.: Юркомпани, 2010. 364 с.
  3. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2013. 608 с.
  4. Крассов О.И. Земельное и имущественное право в странах общего права. М.: Норма, 2015. 415 с.
  5. Тамм Саша. Собственность. Челябинск: Социум, 2010. 120 с.
  6. Сырых В.М. Подготовка диссертаций по юридическим наукам: настольная книга соискателя. М.: РАП, 2012. 499 с.
  7. Сырых Е.В. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права: Научно-практическое пособие. М.: РАП, 2011. 308 с.