Мудрый Юрист

К вопросу об административной ответственности за нарушение таможенных правил в свете разработки новой редакции КоАП РФ

Лихарев Виктор Владимирович, помощник первого заместителя председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Агеева А.А., кандидат юридических наук.

Трунина Екатерина Владимировна, доцент кафедры международного и европейского права Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева, кандидат юридических наук.

Работа посвящена рассмотрению вопросов эффективности административных наказаний, установленных КоАП РФ за нарушения таможенных правил. Указывается на перспективу унификации административно-деликтного законодательства на единой таможенной территории Евразийского экономического союза, предлагается авторское видение данного процесса применительно к нарушениям таможенных правил.

Ключевые слова: нарушения таможенных правил, административная ответственность, административное правонарушение, административный штраф, таможенное дело, Таможенный союз.

Revisiting Administrative Responsibility for Violation of Customs Rules in View of Development of a New Edition of the RF CoAV

V.V. Likharev, E.V. Trunina

Likharev Victor V., Assistant to A.A. Ageev, First Vice Chairman of the Committee for Constitutional Legislation and State Construction of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

Trunina Ekaterina V., Assistant Professor of the International and European Law Department at N.P. Ogaryov Mordovian State University, Candidate of Legal Sciences.

The work is devoted to the issues of efficiency of the administrative penalties established by the Code of administrative offences for violation of customs rules. Indicates the prospect of the unification of administrative-tort legislation the common customs territory of the Eurasian economic Union, the author's vision of this process with regard to violations of customs regulations.

Key words: violation of customs regulations, administrative responsibility, administrative offence, administrative fines, customs, Customs Union.

Образование в рамках ЕврАзЭС Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан привело к созданию единой таможенной территории данных государств с единым таможенным регулированием. Вместе с тем отмена таможенного контроля на внутренних границах государств, масштабное и стремительно быстрое обновление правовых основ таможенного дела не могли не повлиять на состояние правопорядка в таможенной сфере. Ярким подтверждением тому является динамика роста таможенных правонарушений. Так, в 2011 г. таможенными органами РФ было возбуждено 72591 тыс. административных правонарушений, в 2012 г. - 79170 тыс., в 2013 г. - 79727 тыс., в 2014 г. - 80385 тыс. <1>.

<1> Ежегодный сборник "Таможенная служба Российской Федерации". URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=7995&Itemid=1845.

Переход российской экономики на путь инновационного развития и модернизации обусловливает необходимость максимального содействия внешнеторговой деятельности на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования, что является одним из приоритетных направлений политики государства в сфере внешнеэкономической деятельности <2>. Сейчас все более очевидным становится факт, что таможенное законодательство должно в равной степени учитывать как публичные интересы государства по защите его экономических интересов и национальной безопасности, так и частные интересы участников внешнеэкономической деятельности. Очевидно, что именно эти цели должны быть поставлены во главу угла совершенствования административной ответственности за нарушения таможенных правил.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 330 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Развитие внешнеэкономической деятельности" // СПС "КонсультантПлюс".

Продолжающийся процесс изменения законодательства в области таможенного дела, связанный прежде всего с подготовкой в условиях функционирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС) проекта Таможенного кодекса, вступление в ЕАЭС новых членов (Республики Армения и Республики Кыргызстан), а также складывающаяся правоприменительная практика привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил обусловливают пристальный научный и практический интерес к проблеме административно-деликтного законодательства в области таможенного дела. В настоящее время подготовлена новая редакция общей части КоАП РФ, определяющая основополагающие положения привлечения к административной ответственности, в т.ч. и за нарушения таможенных правил (далее - Проект) <3>.

<3> Проект Федерального закона N 703192-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)" // СПС "КонсультантПлюс".

Как известно, административная ответственность не только имеет целью наказать правонарушителя, но и обладает превентивной целью, направленной на предупреждение совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом правонарушитель должен понести наказание, которое соразмерно характеру и степени общественной опасности совершенного им проступка. Реализация данных целей должна проходить красной нитью через всю конструкцию юридических составов нарушений таможенных правил. Однако анализ главы 16 КоАП РФ не позволяет сделать вывод о достаточности реализации указанных целей.

Диапазон штрафных санкций, предусмотренных КоАП РФ за нарушения таможенных правил, в абсолютных величинах - от ста рублей до пятисот тысяч рублей. Фактически же верхний предел штрафных санкций при их исчислении в кратной сумме стоимости товаров транспортных средств или подлежащих уплате таможенных платежей может превосходить данный верхний порог в энное количество раз, например при наложении административного штрафа в размере трехкратного размера стоимости товара и (или) транспортных средств, явившихся предметами административных правонарушений, да еще с применением в качестве дополнительного наказания конфискации предметов административного правонарушения. Следует согласиться с В.А. Юсуповым, что в действующем КоАП РФ фигурируют такие санкции, которые непомерны для правонарушителя и могут просто разорить виновного <4>. Из-за отсутствия принципа поглощения менее строгого взыскания более строгим меры административной ответственности, применяемые к нарушителям таможенных правил, по своим карательным свойствам порой приближаются к мерам уголовной ответственности. Подобные санкции, на наш взгляд, преследуют цель максимально наказать правонарушителя, а не оказать содействие развитию внешнеэкономической деятельности.

<4> Юсупов В.А. Пути совершенствования законодательства об административной ответственности в Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. N 1. С. 10 - 13.

Нельзя не обратить внимания, что даже при совершении нарушения таможенных правил, не содержащего существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, к правонарушителю могут быть применены несоразмерно большие санкции. Например, согласно ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ заявление декларантом либо таможенным представителем при таможенном декларировании товаров недостоверных сведений, если такие сведения послужили или могли послужить основанием для освобождения от уплаты таможенных платежей, налогов или для занижения их размера, влечет наложение на граждан и юридических лиц административного штрафа в размере от одной второй до двукратной суммы подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов с конфискацией товаров, явившихся предметами административного правонарушения, или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения. Однако если речь идет о технической опечатке или о случаях, когда недостоверные сведения были представлены декларанту третьим лицом (поставщиком, производителем, контрагентом и т.д.), является ли соразмерным совершенному применение столь жестких санкций? Как показывает судебно-арбитражная практика, в указанных случаях суды нередко применяют ст. 2.9 КоАП РФ, отменяя постановления таможенных органов о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения таможенных правил в связи с малозначительностью.

Другой пример санкций, адекватность которых тяжести совершенного правонарушения также довольно спорна. В соответствии с ч. 3 ст. 16.12 КоАП непредставление в установленный таможенным органом срок документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до трехсот тысяч рублей. Так, по одному делу за непредставление по требованию таможенного органа в ходе проведения камеральной таможенной проверки всего одного документа (договора об оказании услуг таможенным брокером) из запрошенного пакета документов (распечаток движения по счетам; первичных бухгалтерских документов, книг расчетов и доходов и др.) на общество был наложен административный штраф в размере двести тысяч рублей. Вполне закономерно, что при обжаловании обществом постановления таможенного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд квалифицировал совершенное обществом правонарушение в качестве малозначительного <5>.

<5> См.: решение Арбитражного суда Астраханской области от 20.06.2013 по делу N А06-2543/2013, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2013 по делу N А06-2543/2013, Постановление ФАС Поволжского округа от 22.01.2014 по делу N А06-2543/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Обращает на себя внимание тот факт, что таможенные органы не только крайне редко сами применяют ст. 2.9 КоАП РФ, но и зачастую проходят все стадии судебного обжалования при ее применении судом. Давая оценку данному факту, нельзя не учитывать, что правоохранительная деятельность таможенных органов находится под пристальным вниманием прокуратуры, что в условиях отсутствия четко установленных законодателем критериев малозначительности вполне резонно может становиться одним из весомых аргументов не столь активного ведомственного использования данной статьи. Подтверждением сказанному являются факты обращения органов прокуратуры в суды с заявлениями о признании незаконным постановления таможенных органов о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с малозначительностью <6>. Проект КоАП РФ обстоятельно раскрывает понятие малозначительности административного правонарушения (ч. 6 ст. 3.3 Проекта).

<6> См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 16.05.2014 N Ф09-2550/14 по делу N А47-8371/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Безусловно, положительной оценки заслуживает недавнее дополнение ст. 4.1 КоАП РФ частью 3.2, позволяющей при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, назначить наказание ниже низшего предела, предусмотренного законом за соответствующее правонарушение <7>. Однако данное нововведение не должно исключать необходимости дальнейшей проработки вопроса о соразмерности действующих сегодня видов и размеров административных санкций, предусмотренных за нарушения таможенных правил, решаемых государством задач в сфере внешнеэкономической деятельности, их эффективности, что особенно актуально ввиду разработки новой редакции КоАП РФ. Следует отметить, что новая редакция КоАП РФ не только сохраняет, но и расширяет сферу применения механизма назначения наказания ниже низшего предела, а также уточняет характер исключительных обстоятельств (ст. 5.11 Проекта).

<7> Федеральный закон от 31.12.2014 N 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2015. N 1.

Разделяем мнение С.Д. Князева по поводу того, что "в серьезном критическом осмыслении нуждается и увлеченность законодателя безальтернативными санкциями" <8>. Не может не обратить на себя внимание тот факт, что в административной ответственности за нарушения таможенных правил практически не используется такой вид административного наказания, как предупреждение: из двадцати четырех статьей только четыре статьи (и то не во всех частях) предусматривают возможность применения в качестве альтернативной санкции предупреждения. Между тем предупреждение является важной профилактической мерой административно-правового воздействия на правонарушителей. Кроме того, его наличие в ряде составов нарушений таможенных правил, прежде всего в вышерассмотренных статьях главы 16 КоАП РФ, позволило бы обеспечить адекватное воздействие на правонарушителя с учетом характера и степени общественной опасности совершенного правонарушителя.

<8> Князев С.Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 2. С. 16 - 22.

Представляется уже бесспорным утверждение, что размеры административных санкций не должны быть чрезмерными, не только не преследующими профилактической цели, а, напротив, являться разорительными, тяжелыми экономическими ударами по финансово-хозяйственной деятельности участников ВЭД. Нельзя не учитывать имеющую место зависимость размера штрафа от стоимости перемещаемого товара. Кроме того, в области таможенного дела федеральный законодатель допускает применение конфискации предметов административного правонарушения в отношении лиц, не являющихся собственниками перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС товаров, что подробно исследовано в литературе <9>. Административные санкции не должны восприниматься как стабильный источник пополнения федерального бюджета, финансовый ресурс выполнения таможенными органами контрольных показателей своей фискальной деятельности. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на ежегодный рост суммы наложенных таможенными органами штрафных санкций. Так, в 2011 г. таможенными органами РФ было назначено административных наказаний на сумму 93 млрд. руб., в 2012 г. - 145 млрд. руб., в 2013 г. - 195 млрд. руб., в 2014 г. - 340 млрд. руб. <10>.

<9> См.: Смоляков П.Н. Спорные вопросы урегулирования конфискации в КоАП РФ // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 47 - 50; Ким Н.И. О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 43 - 46 и др.
<10> Ежегодный сборник "Таможенная служба Российской Федерации". URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=7995&Itemid=1845.

Подтверждением необходимости пересмотра предусмотренных ныне действующим КоАП РФ составов нарушений таможенных правил и прежде всего установленных за их совершение санкций является подготовленный Правительством РФ проект федерального закона "О внесении изменений в главу 16, статьи 23.1, 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <11>. Следует отметить, что некоторые указанные в законопроекте предложения уже реализованы законодателем <12>.

<11> Проект в ГД ФС РФ не внесен // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Федеральный закон от 12.02.2015 N 17-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16.2 и 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2015. N 7. Ст. 1023.

Анализируя проект, нельзя не обратить внимание на вновь воспроизводимые в статьях 4.6 - 4.7 проекта из действующего КоАП РФ формы выражения и порядок исчисления административного штрафа. Предлагаемые разработчиками способы определения размеров штрафа, выражаемого в величине, кратной какой-либо сумме денежных средств, стоимости какого-либо имущества и т.п., на практике труднореализуемы, поскольку правоприменители сталкиваются с проблемой определения базовой суммы, стоимости, от которой следует исчислять размер штрафа. При определении этой базовой суммы, стоимости имущества нередко возникают споры между органом, назначающим административный штраф, и лицом, привлекаемым к административной ответственности, которые затем переносятся в суды. В этой связи необходимо отказаться от указанного дифференцированного порядка исчисления размера административного штрафа и установить единый порядок его определения, исходя из устанавливаемой федеральным законодательством расчетного показателя (базовой величины), как это сделано в государствах - членах ЕАЭС - республиках Беларусь и Казахстан.

Проект по аналогии с Уголовным кодексом РФ предусматривает категоризацию административных правонарушений в зависимости от их характера на грубые, значительные и менее значительные (ст. 3.2 проекта). Указанное нововведение представляется довольно спорным. Во-первых, разработчики проекта не указали цели категоризации административных правонарушений, все возможные юридические последствия отнесения административных правонарушений к той или иной категории, как это предусмотрено в Уголовном кодексе РФ (возможность учета при определении сроков давности, при определении сроков течения административной наказанности лица и т.д.). Во-вторых, критерии отнесения правонарушений к той или иной категории являются весьма размытыми. Непонятно, какое именно нарушение следует считать создающим угрозу жизни или здоровью людей, безопасности, наступления иных существенных последствий? Что следует понимать под значительным вредом охраняемым общественным отношениям? При отсутствии в законе четких и однозначных ответов на эти вопросы нормы ст. 3.2 Кодекса будут толковаться и применяться произвольно, что при привлечении к административной ответственности недопустимо. Кроме того, использование слова "значительные" в контексте обозначения административных правонарушений, стоящих на второй ступени после грубых, выглядит не совсем корректно. В толковых словарях русского языка указанное слово означает "большой по размерам, силе, важный", что, на наш взгляд, несколько не соответствует тому значению, в каком его планирует использовать КоАП РФ.

Представляется, что предложенный в ст. 3.2 Проекта институт категоризации правонарушений не является завершенным в его классическом понимании в науке уголовного права, а соответственно, не будет в полной мере отвечать его назначению в юридическом механизме привлечения к административной ответственности. Учет же категории административного правонарушения лишь при определении вида и размера административного наказания не представляется необходимым и обязательным, поскольку справедливое и обоснованное административное наказание за любое совершенное лицом административное правонарушение может быть назначено посредством применения предусмотренных законом общих принципов и правил назначения административных наказаний, а также специальных правил назначения отдельных видов административных наказаний.

В современных реалиях важным вектором дальнейшего развития административно-деликтного законодательства государств - членов ЕАЭС должна стать его максимально возможная унификация и гармонизация. К сожалению, нормотворческая практика государств союза показывает, что данное законодательство продолжает развиваться независимо, изолированно, о чем свидетельствует новый КоАП Республики Казахстан <13>, законопроект общей части КоАП РФ. Безусловно, что унификация и гармонизация административно-деликтного законодательства государств - членов ЕАЭС - задача не на ближайшую перспективу, т.к. с учетом имеющихся национальных различий требуется выработка единых концептуальных подходов по широкому спектру вопросов привлечения к административной ответственности. Однако этого же нельзя констатировать в отношении унификации административной ответственности за нарушения таможенных правил на единой таможенной территории Евразийского экономического союза. Отсутствие унификации составов административных правонарушений в таможенной сфере и санкций за их совершение сегодня относится к числу серьезных барьеров взаимного доступа хозяйствующих субъектов на рынок государств - членов ЕАЭС, сдерживающих развитие интеграционных процессов. Начало данному процессу положил подписанный государствами - членами Таможенного союза 5 июля 2010 г. Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза <14>. В продолжение начатого процесса сближения административной ответственности за нарушения таможенных правил представляется целесообразным подписание государствами союза договора об унификации составов административных правонарушений в области таможенного дела и санкций за их совершение, в соответствии с которым государства Союза должны будут внести изменения в соответствующие главы кодексов об административных правонарушениях.

<13> Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. N 235-V. URL: online.zakon.kz.
<14> Бюллетень международных договоров. 2013. Апрель. N 4.

Литература

  1. Ким Н.И. О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 43 - 46.
  2. Князев С.Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 2. С. 16 - 22.
  3. Смоляков П.Н. Спорные вопросы урегулирования конфискации в КоАП РФ // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 47 - 50.
  4. Юсупов В.А. Пути совершенствования законодательства об административной ответственности в Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. N 1. С. 10 - 13.