Мудрый Юрист

Административно-договорные правоотношения: проблемы правопонимания

Попов Александр Иванович, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам правопонимания административно-договорных правоотношений. Автором обосновывается актуальность данного направления исследования в рамках административно-правовой науки и указывается основной вектор развития научных изысканий в сфере административно-договорных правоотношений.

Ключевые слова: административный договор, административно-договорное правоотношение, механизм административно-правового регулирования, административно-договорное регулирование.

Administrative Contractual Legal Relations: Issues of the Legal Consciousness

A.I. Popov

Popov Aleksandr I., Head of the State Law Disciplines and Civil Law Disciplines Department at the Ryazan Branch of V.Ya. Kikot' Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to legal understanding of administrative and contractual relationships. The author substantiates the relevance of this direction of research within the framework of administrative-legal science, and indicates the main vector of development of scientific researches in the field of administrative-contractual relations.

Key words: administrative contract, administrative contractual relationship, the mechanism of administrative-legal regulation, administrative regulation.

Современные тенденции развития административного права диктуют необходимость постоянного и систематического исследования отдельных его институтов и категорий. При этом внимание, как правило, акцентируется на тех из них, применение и использование которых в большей степени соответствует правовым реалиям.

Для российской системы государственного управления характерно динамичное развитие, что обусловливает сложность и многогранность взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также необходимость интеграции России в глобальные мировые процессы. Названные факторы указывают на необходимость теоретического переосмысления места и роли договорных форм во всей системе государственного управления.

Договорное регулирование общественных отношений является в настоящий момент наиболее распространенной формой воздействия на различные сферы общественной жизни. В свою очередь, регулированию при помощи данной конструкции подвергаются не только частноправовые отношения, но и публично-правовые, складывающиеся преимущественно в сфере государственного управления. Появление договора в отраслях права, предметом которых является государственное управление, позволяет решать проблемы в сфере административных отношений при помощи диспозитивных методов правового регулирования.

Как правильно отмечает Ю.А. Тихомиров, происходит заимствование методов "партнерских отраслей", когда договорный метод частного права находит применение в конституционном и административном праве, когда судебная защита становится универсальной для всех субъектов публичного и частного права, когда в отраслях частного права четко определяется компетенция субъектов публичного права. И это является положительной тенденцией <1>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.

Расширение сферы применения договора как инструмента воздействия на общественные отношения в публичной сфере обусловлено возможностью перенесения вектора государственного воздействия с прямого на координационное администрирование.

Договор в сфере публичного права в целом и в рамках административного права в частности является малоисследованным с теоретической точки зрения институтом. В свою очередь, административно-договорное регулирование общественных отношений практически не попадает в поле зрения современных ученых-административистов, тогда как расширение сферы использования административного договора находит свое отражение в правовой действительности.

Проблема административного договора в настоящее время уже не стоит во втором эшелоне административно-правовой науки, а выходит на передовые позиции. И это обусловлено не только различными социально-экономическими, политическими и иными общественно значимыми аспектами, но и потребностью административно-правовой науки определить место, функции и роль административного договора в системе административного права. Применение и использование административных договоров в сфере государственного управления имеет теснейшую связь с практикой государственного управления, которая ощущает потребность в соответствующем правовом регулировании. А как известно, предпосылкой для формирования правовых основ являются определенные теоретические изыскания.

Традиционно использование термина "договор" характерно для гражданского права. Однако в силу указанной выше возможности применения данной правовой категории в административном праве, а также значимости данного понятия для административно-правового регулирования использование отраслевого понятия "договор" к управленческой терминологии не вполне оправданно. С точки зрения осмысления данного термина в административном праве его необходимо адаптировать к управленческим отношениям.

Этот факт порождает необходимость оперирования значительным числом категорий, не характерных для административного права, отражающих сущность гражданско-правовых отношений, выходящих за пределы административно-правового регулирования. Особенности административно-правового регулирования в различных сферах и отраслях государственного управления требуют использования специальных терминов и понятий, а также разъяснения этих терминов. Все вышеперечисленное в своей совокупности вызывает определенные трудности исследователей-административистов.

Необходимо также отметить, что в науке административного права наблюдается определенный "хаос", обусловленный существованием различных концепций, научных идей, суждений, учений, представлений, а также взглядов на природу административного договора. Однако единой теории административного договора не существует. Указанные формы представлений о понятии и сущности административного договора весьма близки друг к другу по содержанию, поскольку фундаментально опираются на идеи двух-трех ведущих ученых-административистов, высказанные еще в начале 90-х годов XX века. И в последующих исследованиях концепции формулируются посредством дополнения существующих взглядов фактическим материалом. Терминологическое многообразие дефиниций административного договора обусловлено отсутствием легального закрепления данного понятия в действующем законодательстве.

Несмотря на стремление большинства ученых вписать административный договор в сложившуюся систему административного права в качестве одного из институтов посредством отнесения к одной из форм управленческих действий, необходимо констатировать следующий очевидный факт - целостного представления о роли и месте административного договора в теории административного права так и не сформировано.

При этом в поле зрения ученых-административистов находится в основном только сам договор. Как нам представляется, расширение предмета поставленной проблемы позволит всесторонне исследовать правовую природу административного договора.

Концептуальные догмы административного договора рассматривают данный правовой институт как одну из форм управленческой деятельности. Таким образом, можно говорить о том, что теория административного договора развивается в рамках теоретических проблем форм и методов государственного управления. Данные направления, по нашему глубокому убеждению, имеют право на существование, но являются не вполне оправданными, поскольку не дают полноценного объяснения существу административных договоров.

При этом практически без внимания остается очевидный факт, что административный договор как форма управленческой деятельности органов государственной власти влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. В данном контексте он выступает как юридический факт.

Однако, по нашему убеждению, именно факт заключения административного договора непосредственно порождает возникновение самостоятельного административного правоотношения, не требующего в большинстве случаев издания никаких административных актов. Более того, можно говорить об особом административно-договорном отношении, которое будет являться самостоятельной разновидностью административного правоотношения.

Объективное существование административного договора в административном праве позволяет говорить о существовании административно-договорных правоотношений. Категориальному аппарату административно-правовой науки незнаком термин "административно-договорное правоотношение". Однако, как нам представляется, данный термин имеет право не только на существование в качестве абстрактной правовой категории, но его также необходимо рассматривать и как самостоятельную разновидность административных правоотношений. Административно-договорное правоотношение, на наш взгляд, необходимо вписать в механизм административно-правового регулирования в целом.

С первого взгляда может показаться, что административный договор необходимо рассматривать как форму выражения деятельности участников управленческих отношений, возникающую в связи с реализацией ими субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В полном объеме согласиться с таким подходом не представляется возможным по ряду причин.

Во-первых, в юридическом смысле следует говорить о договоре как форме облечения тех или иных отношений, т.е. к разновидности административного правоотношения, в основе которого лежит взаимное волеизъявление сторон.

Во-вторых, административный договор может быть охарактеризован как правоотношение, имеющее регулятивный характер.

И, наконец, в-третьих, административный договор можно назвать комплексным административно-правовым отношением, имеющим сложную юридическую природу, характеризующуюся возможностью правового регулирования различными отраслями публичного права.

Нам представляется, что теория административно-договорных отношений должна развиваться в рамках содержательной части теории механизма административно-правового регулирования, а административный договор, соответственно, может являться его самостоятельным элементом, выступая в качестве разновидности административного правоотношения.

Подход к исследованию административного договора как правоотношения позволяет полно, системно и адекватно раскрыть регулятивную сторону данной правовой категории. Изучение регулятивной сущности административного договора, раскрытие понятия, предмета и механизма административно-договорного регулирования представляет собой новое перспективное направление развития теории административного права. Тем не менее в очередной раз подчеркнем, что решение частных вопросов теории административного договора возможно лишь на основе глубокого теоретического исследования административно-договорного правоотношения.

Исследование административно-договорного правоотношения имеет существенное значение не только для определения места и роли административного договора в системе административного права, но и для отражения сущности данного явления и его взаимосвязей. Вместе с тем существенное значение имеет взаимосвязь понятий, среди которых фундаментальным является понятие правоотношения.

Рассмотрение административного договора сквозь призму фундаментальной теории правоотношения является столь же необходимым, как и с позиции форм и методов государственного управления. Представляется, что такой подход позволяет по-новому осветить и некоторые вопросы, возникающие при использовании административно-договорных форм в государственном управлении.

Создание теории административно-договорного правоотношения требует изучения административного договора несколько с иных позиций, чем те, которые традиционно приняты в административно-правовой науке. Особенность административно-договорного правоотношения заключается в его особой структурированности как административно-договорного обязательства. Соответственно, данный аспект правоотношения нуждается в глубоком теоретическом анализе в целях эффективного использования административного договора в практике государственного управления.

Актуальность исследования административно-договорных правоотношений дополнительно аргументируется позицией органов государственной власти, активно применяющих административно-договорный механизм регулирования отношений в сфере государственного управления. Однако отсутствие системности в применении данной формы управленческой деятельности порождает трудности в формировании правовых основ для регулирования административно-договорных правоотношений. Отсутствие нормативного правового регулирования данного вида административных правоотношений порождает на практике сложные ситуации, возникающие при неисполнении или ненадлежащем исполнении сторонами принятых на себя административных обязательств. Более того, отсутствие в Кодексе административного судопроизводства указания на возможность рассмотрения споров, вытекающих из административных договоров, в порядке административного судопроизводства вынуждает стороны дополнительно аргументировать, что данные отношения могут быть отнесены к иным публичными правоотношениям.

Таким образом, теоретическое обоснование существования административно-договорного правоотношения в сфере государственного управления как самостоятельного вида административно-правового отношения, посредством которого органы публичной власти реализуют свою компетенцию, является актуальным для современной административно-правовой науки.

Исследование административного договора с позиции административного правоотношения позволит охарактеризовать специфику данного вида правоотношений, уяснить его структуру, содержание и выявить особенности динамики административно-договорных правоотношений.

Поступательное реформирование в России государственного управления вызывает высокий интерес ученых-административистов к проблематике административного договора. Появление достаточного количества монографических работ, посвященных исследованию проблем административного договора, позволило расширить возможности использования договорных форм в сфере государственного управления. Однако говорить о сформированности в российской правовой системе теории административного договора пока преждевременно.

Исследованию различных аспектов административных договоров посвящены отдельные диссертационные исследования (А.А. Абдурахманов <2>, А.В. Демин <3>, С.В. Курчевская <4>, А.С. Ротенберг <5>, И.Ю. Синдеева <6>, А.Н. Колокольцев <7>, А.Ю. Мелехова <8>, Л.В. Щербакова <9> и др.). В рамках проведенных исследований указанные авторы уделяли значительное внимание практике применения и использования административного договора в различных сферах и отраслях государственного управления, приводили различные классификации административных договоров, давали доктринальные определения данной конструкции и даже указывали на меры совершенствования административных договоров.

<2> См.: Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
<3> См.: Демин А.В. Административные договоры: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
<4> См.: Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.
<5> См.: Ротенберг А.С. Административный договор: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
<6> См.: Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
<7> См.: Колокольцев А.Н. Теоретические концепции административного договора в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009.
<8> См.: Мелехова А.Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2012.
<9> См.: Щербакова Л.В. Административно-договорное обязательство: правовая природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2013.

Логичным результатом проводимых исследований должна была бы стать сформировавшаяся общепризнанная теория административного договора. Однако наука административного права не вполне удовлетворена предложенными концепциями. Более того, проведенные исследования внесли еще большие неясности в рассматриваемую сферу.

Анализ работ по проблемам административного договора позволяет прийти к выводу, что большинство из них в той или иной степени является отражением западноевропейской теории административного договора, сформировавшейся в административно-правовой науке Германии и Франции.

Современные отечественные концепции административного договора являются достаточно однообразными и не способны отвечать современным реалиям развития административно-правовой науки, поскольку тенденцией последней, как, впрочем, и всей юридической науки, является взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых начал.

За последние годы появилось достаточное количество работ, посвященных рассмотрению отдельных проблем административного договора. Это указывает на положительную динамику и позволяет говорить о трансформации представлений об административном договоре в процессе их предметного исследования.

Однако, как ни стараются ученые-административисты, в поле зрения остается в основном только сам договор. Как нам представляется, расширение предмета поставленной проблемы позволит всесторонне исследовать правовую природу административного договора.

Теоретические разработки проблем административно-договорного правоотношения практически отсутствуют, что, как нам представляется, не вполне оправданно. Отсутствуют также единые методологические основы исследования данного вида административного правоотношения. Указанные факторы в полной мере обусловливают необходимость формулирования методологических основ для исследования административного договора с позиции правоотношения в целях использования данного потенциала в сфере государственного управления.

В целом многочисленные и достаточно динамично развивающиеся представления об административном договоре говорят нам о высоком интересе к данной проблематике. Однако, как нами отмечалось ранее, данный факт лишь констатирует актуальность, а о достаточной проработанности данной проблемы говорить преждевременно.

Представляется, что только сейчас, когда развитие теории административного права со всей наглядностью подтверждает, что выработанные общие положения влияют не только на специальные юридические проблемы, но и на правовую политику, на законодательство, практику его применения, на правовую культуру и правовое воспитание, созданы предпосылки для построения методологически верного учения об административно-договорных правоотношениях. Появление фундаментального теоретического исследования данного вида административных правоотношений позволит решить задачу по определению места и роли административного договора в системе административного права.

Литература

  1. Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
  2. Демин А.В. Административные договоры: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
  3. Колокольцев А.Н. Теоретические концепции административного договора в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009.
  4. Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.
  5. Мелехова А.Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2012.
  6. Ротенберг А.С. Административный договор: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
  7. Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  8. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
  9. Щербакова Л.В. Административно-договорное обязательство: правовая природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2013.