Мудрый Юрист

Муниципальные выборы - основополагающая форма осуществления местного самоуправления

Ермаков Денис Александрович, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета.

В статье рассматривается институт муниципальных выборов как основная форма осуществления местного самоуправления. Посредством анализа принципов, на которых базируется институт муниципальных выборов, выделены специфические черты, которые позволяют отделить данный институт от институтов выборов иных уровней власти, а также сделать вывод о факультативности иных форм осуществления местного самоуправления.

Ключевые слова: выборы, местное самоуправление, местное сообщество, муниципальные выборы, форма осуществления местного самоуправления.

Municipal Elections as a Basic Form of the Local Self-Government Implementation

D.A. Ermakov

Ermakov Denis A., Senior Lecturer of the Constitutional and Municipal Law Department at the Law Institute of Pyatigorsk State Linguistic University.

The article discusses the Institute of municipal elections, as the basic form of the local self-government. Through the analysis of the principles upon which the institution of the municipal elections, highlighted the specific features that allow you to separate the institution of Elections other levels of government, as well as to the conclusion of the optionality other forms of local government.

Key words: elections, local government, local community, municipal elections, the form of the local self-government.

В условиях современного развития России, ее стремления к реальным демократическим ценностям, где волеизъявление населения на выборах является неотъемлемым условием легитимности существующей власти, ее постоянной ротации и преемственности в деятельности выборных институтов, сам институт выборов выступает основополагающим элементом формирования и дальнейшего функционирования местного самоуправления.

Местное самоуправление - это не только уровень управления, не только способ управления или особые отношения с государственными институтами, но еще и элемент гражданского общества наряду с общественными движениями, свободной прессой и т.д. <1>.

<1> Рябченюк Ю.В. Две модели местного самоуправления - два пути России // Муниципальный мир. 2000. N 3. С. 30 - 32.

Сущность местного самоуправления объясняется его пограничным состоянием между обществом и институтами государства, а также его специфическими свойствами вследствие приближенности к населению.

Так, А.Н. Широков представляет институт местного самоуправления в качестве переходного уровня между гражданским обществом и публичной властью <2>.

<2> Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации: введение в муниципальное управление. М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 2000. С. 102.

Степень развитости местного самоуправления в конкретном государстве напрямую зависит от развитости демократических институтов в обществе. Одним из таких институтов является институт выборов.

Выборы занимают центральное положение в жизни современного демократического общества. Гарантия возможности населения участвовать в процессе формирования органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления, а также в избрании отдельных должностных лиц является неотъемлемым элементом современного демократического общества.

Институт выборов также выступает средством воспитания политической элиты в обществе, воспитания граждан государства посредством образуемых общественных объединений, играющих значительную роль не только в избирательном процессе, но и в жизни государства, тем самым повышая уровень правосознания этих граждан. В данном контексте, как уже говорилось ранее, выборы являются основополагающим элементом политической жизни демократического общества, основной формой политического поведения граждан на современном этапе.

Относительно местного самоуправления институт выборов выступает непосредственной формой осуществления местного самоуправления. Так, В.С. Комаровский отмечал, что посредством выборов население нанимает того, кому оно поручает управлять муниципальным образованием <3>.

<3> Комаровский В.С. Демократия и выборы в России: теория и история вопроса // Социологические исследования. 1996. N 6. С. 19.

Существует множество определений муниципальных выборов, так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют местные выборы как "общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретных муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно и самостоятельно или через депутатов избирать глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами собственных муниципальных образований, осуществляют иные свои права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей" <4>.

<4> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999.

С целью выделения специфических признаков муниципальных выборов, определяющих их положение в системе публичной власти, по мнению автора, необходимо рассмотреть принципы, на которых основываются муниципальные выборы.

Во-первых, обязательность проведения муниципальных выборов. Обязательность проведения муниципальных выборов, как и выборов вообще, закреплена в ст. 9 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <5> (далее - Федеральный закон), которая гласит, что выборы являются обязательными и периодическими. Обязательность проведения выборов вытекает также и из ст. 10, где говорится, что выборы назначаются уполномоченным органом или должностным лицом, в случае с муниципальными выборами это представительный орган. Положения ст. 10 Федерального закона дают понять, что обязательность назначения и проведения муниципальных выборов является обязанностью представительного органа местного самоуправления.

<5> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 15 июня.

Исключительно выборы являются единственным легитимным способом наделения властными полномочиями представителей местного сообщества. Иные завладения властными полномочиями противоречат Конституции РФ и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства <6>.

<6> Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права: монография. Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 1999.

Во-вторых, принцип периодичности муниципальных выборов. Принцип периодичности муниципальных выборов вытекает также из ст. 9 Федерального закона. Периодичность муниципальных выборов объясняется ограниченностью сроков властных полномочий выборных институтов местного самоуправления, окончание которых предполагает назначение новых выборов с целью определения состава таких выборных институтов. Срок полномочий выборных институтов определяется в соответствии с законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Сама демократичность муниципальных выборов вытекает из их периодичности, то есть сменяемости состава выборных институтов.

Также принцип периодичности свидетельствует об основополагающем характере муниципальных выборов, так как иные формы непосредственной демократии имеют факультативный характер и могут не проводиться вовсе, если на то нет необходимости.

В-третьих, принцип альтернативности муниципальных выборов. При проведении муниципальных выборов предусматривается альтернативность выбора избирателями с целью наделения властными полномочиями наиболее компетентного и достойного кандидата или списка кандидатов. Сама сущность выборов предполагает возможность выбора из нескольких вариантов.

Однако данный принцип может и не применяться, о чем говорится в п. 35 ст. 38 Федерального закона. Нормы данного пункта гласят, что возможно проведение безальтернативных выборов, если в одномандатном или едином избирательном округе зарегистрирован один кандидат, но только в случае повторного голосования. Также, если это предусмотрено в законе субъекта РФ, такая безальтернативность возможна при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования.

В-четвертых, принцип добровольности участия в муниципальных выборах. В данном случае принцип добровольности рассматривается как непосредственное право избирателя самостоятельно и под свою ответственность решать вопрос о необходимости и целесообразности участия в выборах. Данный принцип нашел также отражение и в Федеральном законе (п. 3 ст. 3).

Принцип добровольности вызывает неоднозначное отношение со стороны ученых-юристов. О.Е. Кутафин отмечал, что провозглашение принципа добровольности в Российском государстве приводит к негативным последствиям, как то сомнительность легитимности многих выборных органов, которые избраны меньшим количеством избирателей. Так, О.Е. Кутафин отмечает, что итог добровольности участия в выборах можно спроецировать на добровольность уплаты налогов или введение добровольности при призыве в Вооруженные Силы РФ <7>.

<7> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / А.В. Иванченко [и др.]. М., 1999.

Помимо вышеперечисленных принципов, также к принципам муниципальных выборов относятся следующие общие принципы выборов непосредственно: всеобщность, равность, принцип прямых выборов, тайность голосования, свобода выбора при голосовании, а также независимость органов, уполномоченных организовывать и проводить выборы.

Проведенный выше анализ принципов, относящихся к муниципальным выборам, позволяет вывести специфические признаки муниципальных выборов, отличающие данный институт непосредственной демократии от институтов выборов иных уровней власти, а также характеризующие данную форму осуществления местного самоуправления как основную. К таким признакам относятся:

  1. Максимальная приближенность института муниципальных выборов к источнику публичной власти в государстве. Ввиду небольшой территории организации и проведения выборов в большинстве случаев избирательные округа на муниципальных выборах немногочисленны. В такой ситуации не играют большой роли приверженность кандидата какой-либо из политических партий, его политические взгляды, а важно личное знакомство с избирателями. Зачастую личность кандидата уже известна населению. Таким образом, представляется верным замечание, что политическая активность избирателей в сельской местности намного выше, чем в городской среде, что объясняется непосредственно мотивационными составляющими избирателей, а также приближенностью кандидатов к самим избирателям, возможностью наделения полномочиями наиболее компетентного кандидата.
  2. Особый субъект избирателей. Местное самоуправление представляет собой особый уровень публичной власти, не входящий в систему государственных органов. Местное самоуправление - это решение вопросов местного значения населением самостоятельно и под свою ответственность. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и на определенной территории, что характеризует состав избирателей территориальной общностью.

Таким образом, особый субъект избирателей при проведении муниципальных выборов определяется как местное сообщество.

  1. Форма самоуправления населения. В соответствии с тем, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, оно направлено на решение вопросов местного значения с целью решения хозяйственных вопросов определенной территории, одной из форм которого выступают и муниципальные выборы; данный вывод подтверждается положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
  2. Политическая школа населения. Как уже отмечалось выше, местное самоуправление - наиболее приближенный к населению уровень публичной власти, а муниципальные выборы можно представить в виде начальной школы политической активности населения. В ходе предвыборной кампании местное сообщество имеет реальную возможность в непосредственном общении с кандидатами, представителями политических партий высказать свои предложения и замечания по поводу выдвинутых избирательных программ, а также, что имеет наибольшую ценность, обратить внимание этих кандидатов и представителей политических партий на существующие в муниципальном образовании проблемы с целью их решения.

Также это способ активного включения в политическую жизнь не только местного сообщества, но и в целом государства. Местному сообществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии апатии, дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способной мобилизовать и четко выразить волю большинства, превратив ее в эффективный инструмент местного самоуправления <8>.

<8> Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие / Ю.А. Дмитриев [и др.]. М., 1999. С. 323.
  1. Хозяйственная направленность выборов. В отличие от выборов на иных уровнях публичной власти, которые имеют политическую окраску, выборы на муниципальном уровне направлены на решение хозяйственных вопросов на определенной территории, на защиту социальных интересов, то есть интересов, которые выражаются в понятии "комфорт проживания" <9>.
<9> Абалкина Т. Проблемы организации выборов глав местного самоуправления // Государственное управление. 1996. N 5. С. 31 - 42.

Данная точка зрения поддерживается и иными учеными-юристами. Так, В.А. Черников говорит о необходимости отказа в определении субъектов муниципального избирательного процесса исключительно по политическому признаку. Ввиду того что местное самоуправление направлено на решение вопросов местного значения (хозяйственных вопросов), публичная власть на местном уровне носит исключительно социальный характер. Возможность участия в избирательном процессе на муниципальном уровне различного рода общественных объединений и общественных движений, по мнению автора, свидетельствует о значимости муниципальных выборов не только для местного населения, но и самого государства. Активное участие общественных движений и объединений позволит увидеть в составе выборного органа местного самоуправления представителей разного рода социальных групп, а значит, возможность реального учета мнения населения в решении вопросов местного значения, повышении уровня качества решения хозяйственных дел и успешного социально-экономического развития муниципального образования.

  1. Историческая и региональная специфика муниципальных выборов. Так, в соответствии с нормами законов субъектов РФ в области организации и проведения выборов на муниципальном уровне могут устанавливаться возрастные ограничения пассивного избирательного права. Предусматривается особый порядок избрания руководителей казачьего самоуправления, таким руководителем может стать человек, достигший 40 лет, пользующийся доверием казаков, обладающий высокой нравственностью и качествами руководителя.

Таким образом, муниципальные выборы как форма непосредственной демократии являются неотъемлемым элементом местного самоуправления. Посредством муниципальных выборов формируются подконтрольные местному населению органы местного самоуправления. Выборы являются методом отбора наиболее подготовленных и компетентных лиц в качестве представителей населения. Муниципальные выборы выступают средством активизации местного населения, возможностью влияния населения на дела местного сообщества. Муниципальные выборы - наиболее распространенная и основная форма непосредственной демократии, служащая также средством повышения правовой культуры населения, это важнейшая характеристика политической жизни местного сообщества, форма политического поведения местного населения.

Подводя итог, можно с уверенностью говорить об основополагающем характере муниципальных выборов как форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления в системе публичной власти ввиду специфических признаков муниципальных выборов. Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления носят исключительно факультативный характер, так как могут не иметь места в жизни местного сообщества. Муниципальные же выборы обязательны к периодическому проведению и являются не только основной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, но и наиболее часто используемой большей частью населения муниципального образования.

Литература

  1. Рябченюк Ю.В. Две модели местного самоуправления - два пути России // Муниципальный мир. 2000. N 3. С. 30 - 32.
  2. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации: введение в муниципальное управление. М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 2000. С. 302.
  3. Комаровский В.С. Демократия и выборы в России: теория и история вопроса // Социологические исследования. 1996. N 6. С. 18 - 35.
  4. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 359.
  5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 15 июня.
  6. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права: монография. Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 1999. С. 416.
  7. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / А.В. Иванченко [и др.]. М., 1999. С. 856.
  8. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие / Ю.А. Дмитриев [и др.]. М., 1999. С. 512.
  9. Абалкина Т. Проблемы организации выборов глав местного самоуправления // Государственное управление. 1996. N 5. С. 31 - 42.
  10. Конституционное право Российской Федерации / А.А. Безуглов [и др.]. М., 2001. Т. 1. С. 800.
  11. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 64 - 68.
  12. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: проблемы теории и практики: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 205.
  13. Масловская М.В. Избирательный процесс и иные разновидности правовой формы деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 23 - 26.