Мудрый Юрист

Межинституционные соглашения как форма правового механизма европейского союза в бюджетной сфере *

<*> Статья подготовлена по результатам исследования "Международно-правовое регулирование бюджета Европейского союза и его влияние на партнерские отношения России и Европейского союза", выполненного за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета 2014 г.

Кудряшов Владислав Васильевич, доцент кафедры финансового и налогового права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат исторических наук.

Соглашения между институтами Европейского союза о сотрудничестве и взаимодействии при разработке, утверждении и исполнении бюджета ЕС, а также внесении в него изменений являются специфическим европейским финансово-правовым механизмом.

Они в определенной степени затрагивают проблему конституционного устройства Европейского союза. Количество межинституционных соглашений, заключенных между Европарламентом, Комиссией и Советом, резко возросло с подписанием Маастрихтского договора.

Межинституционные соглашения (МИС) предназначены для облегчения межведомственного сотрудничества и предотвращения конфликтов между институтами ЕС.

Ключевые слова: межинституционные соглашения, бюджет ЕС, Европарламент, Еврокомиссия, Европейский совет.

Inter-institution agreements as a form of the legal mechanism of the European union in the budget area

V.V. Kudryashov

Kudryashov Vladislav V., Assistant Professor of the Financial and Tax Law Department at the Faculty of Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Historical Sciences.

Agreements between the institutions of the European Union on cooperation and interaction in the development, approval and implementation of the EU budget, as well as making changes to it is a specific European financial and legal mechanism.

They address to some extent the problem of the constitutional structure of the European Union, and the number of inter-institutional agreements between the European Parliament, the Commission and the Council (IIAs) has increased dramatically with the signing of the Maastricht Treaty.

As are designed to facilitate inter-institutional co-operation and prevent conflicts between the EU institutions.

Key words: Inter-institutional agreements, EU budget, European Parliament, European Commission, European Council.

Правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса занимает важное место в деятельности основных структур так называемого институционального механизма ЕС.

Согласно ст. 13 (9) Договора о Европейском союзе (Маастрихт, 07.02.1992, в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) (далее - ДЕС) институциональный механизм ЕС призван проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели и служить его интересам <1>.

<1> СПС "Гарант". URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=XTqFTTlLzQX6SJF3RncH5Q92jh8f2BDlGfQIPTbwz2JQ6BTZISzJ!-1703313794?uri=OJ:C:2012:326:TOC.

Институтами ЕС являются Европейский парламент, Совет, Европейская комиссия, Европейский центральный банк и др. (далее - Институты). Каждый Институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в первичных Договорах о ЕС <2>, в соответствии с предусмотренными договорами процедурами, условиями и целями и сотрудничает с другими Институтами <3>.

<2> Первичными Договорами ЕС считаются: Договор о функционировании ЕС (ДФЕС) (Рим, 1957 г., Лиссабон, 2007 г.), Договор о Европейском союзе (ДЕС) (Маастрихт, 1992 г., Лиссабон, 2007 г.) и др.
<3> Для удобства в настоящем материале Комиссия, Совет и Европарламент именуются с заглавной буквы - Институты; в тексте документа также используется термин "две (обе) ветви бюджетной власти", под которыми понимаются Совет и Европарламент.

Применительно к бюджетной сфере Европейский парламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции (соответственно ст. 14 (9A) и ст. 16 (9C) ДЕС), а Комиссия согласно ст. 17 (9D) ДЕС исполняет бюджет и управляет программами. Она выступает с инициативами по составлению ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений.

В целях согласования и координации своей деятельности Институты ЕС не ограничиваются нормами первичных Договоров о ЕС, а согласно ст. 295 (252 bis) <4> Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС) проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества, заключая при соблюдении Договоров межинституционные соглашения (Interinstitutional Agreement, IIA), которые могут носить обязательный характер.

<4> Нумерация статей Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза и их порядок расположения изменены Лиссабонским договором 2007 г. Новая нумерация обозначена словами "статья _"; нумерация, использованная в Лиссабонском договоре, помещена в скобки, например ст. 295 (252 bis).

По мнению Маурера, Китц и Фелкела (Maurer, Kietz, Volkel), Договоры не поощряют в явной форме Институты ЕС к заключению межинституционных соглашений. Однако ст. 10 ДЕС в сочетании с Декларацией N 3 к ст. 10 ДЕС, прилагаемой к заключительному акту Ниццкого договора, обычно интерпретируется как неявная правовая основа для заключения МИС. Статья 10 ДЕС обязывает национальные и европейские Институты поддерживать лояльное сотрудничество <5>.

<5> Maurer A., Kietz D., Volkel Ch. Interinstitutional Agreements in the CFSP: Parliamentarisation through the Backdoor? 2005. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=7&ved=0CFQQFjAG&url=http%3A%2F%2Faei.pitt.edu%2F3072%2F2%2FIIAslnCFSP_MaurerKietzV%25C3%25B6lkel_18.3.05.doc&ei=T2laU6XWDcavygPr3ILwBQ8,usg=AFQjCNFLpOR2c9aWBTubbJltvZ0P0VwC3g&bvm=bv.65397613,d.bGE&cad=rjt (дата обращения: 07.05.2014). (Согласно существующей редакции текста ДЕС речь идет о ст. 13. - В.К.)

Как известно, правовая система ЕС основана на актах первичного правового регулирования (Договоры) и вторичном законодательстве (директивы, регламенты). Межинституционные соглашения относятся ко второй группе и являются отдельным видом правового регулирования, характерным только для финансовой системы ЕС. Эти соглашения носят более процедурный характер, чем материальный, и не порождают новых и не изменяют имеющихся прав европейских Институтов в бюджетной сфере.

Отметим, что кроме бюджетных межинституционных соглашений имеется, например, Межинституционное соглашение между Европейским парламентом и Европейским центральным банком о практических условиях осуществления демократической подотчетности и надзора за осуществлением задач, возложенных на ЕЦБ в рамках Единого надзорного механизма <6>, и др. Можно утверждать, что механизм межинституционных соглашений (МИС) является специфической практикой Европейского союза.

<6> European Parliament decision of 9 October 2013 on the conclusion of an Inter-institutional Agreement between the European Parliament and the European Central Bank on the practical modalities of the exercise of democratic accountability and oversight over the exercise of the tasks conferred on the ECB within the framework of the Single Supervisory Mechanism (2013/2198(ACI)). URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0404&language=EN.

Межинституционные соглашения - это официальные договоренности между Институтами ЕС, заключаемые в письменной форме и публикуемые в Официальном журнале Европейского союза (OJEU). Их цель заключается в организации и содействии сотрудничеству между Институтами. Межинституционные соглашения в бюджетной сфере <7> носят трехсторонний характер, хотя по иным вопросам возможны и двухсторонние соглашения (см. выше Соглашение между Европарламентом и ЕЦБ).

<7> В литературе их еще называют "бюджетными соглашениями между институтами ЕС". См., напр.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2005. С. 913. По мнению автора, согласно российскому пониманию - это обычное межведомственное соглашение.

Этот тип соглашения стал результатом институциональной практики и был закреплен в учредительных договорах ЕС с момента вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Статья 295 Договора о функционировании ЕС признает существование межинституционных соглашений и указывает, что обязательный характер соглашения зависит от пожеланий сторон соглашения. Кроме того, межинституционные соглашения могут, например, иметь форму кодексов поведения, руководящих указаний или заявлений <8>.

<8> URL: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0035_en.htm.

В российской юридической литературе эти европейские соглашения именуют формой перспективного финансового планирования, или финансового прогноза (рамочного плана) <9>.

<9> Европейское право. С. 930.

Финансовые прогнозы разрабатывались в 1987 г. - на период 1988 - 1992 гг. (Пакет Делора I); в 1992 г. - на период 1993 - 1999 гг. (Пакет Делора II); в 1999 г. - на период 2000 - 2006 гг.; в 2006 г. - на период 2007 - 2013 гг. <10>.

<10> Там же.

Лиссабонским договором, который вступил в силу 1 декабря 2009 года, были введены новые положения, касающиеся бюджета ЕС. Согласно ст. 312 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) многолетний финансовый план должен быть предметом Регламента Совета (Council Regulation), принятого единогласно, с последующим утверждением Европарламентом.

До 2006 года такие многолетние финансовые рамочные планы назывались "финансовыми перспективами" (financial perspective), позже - "финансовыми рамочными планами" (financial framework); формулировка "многолетний финансовый рамочный план" (multiannual financial framework) была введена Лиссабонским договором <11>.

<11> Пазына Е.А. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского союза: Автореф. ... канд. юрид. наук. URL: http://www.dissercat.com/content/pravovye-osnovy-byudzheta-i-byudzhetnogo-protsessa-evropeiskogo-soyuza#ixzz30GWY36ec (дата обращения: 21.11.2014).

Межинституционное сотрудничество по бюджетным вопросам в ЕС восходит к 1999 г., когда было заключено первое соглашение между Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Комиссией Европейских сообществ (Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 года между Европейским парламентом, Советом и Комиссией по бюджетной дисциплине и совершенствованию бюджетной процедуры <12>).

<12> Official Journal of the European Communities C 172, 18.06.1999. P. 1.

Его заменило Соглашение от 2002 г. (Межинституционное соглашение от 7 ноября 2002 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о финансировании Фонда солидарности Европейского союза, дополняющее Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 года о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетной процедуры <13>).

<13> Official Journal of the European Communities C 283, 10.11.2002. P. 1.

Накопленный опыт сотрудничества между Институтами ЕС в бюджетной сфере лег в основу Межинституционного соглашения (МИС) между Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Комиссией Европейских сообществ по бюджетной дисциплине и рациональному управления финансами 2006 г., которое имело целью соблюдение (implementation) бюджетной дисциплины и улучшение функционирования ежегодной бюджетной процедуры и сотрудничества между институтами по бюджетным вопросам, а также по обеспечению эффективного финансового управления.

Соглашение (МИС 2006) вступило в силу 1 января 2007 г. и заменило Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 года и Межинституционное соглашение от 7 ноября 2002 года.

Согласно МИС 2006 соблюдение бюджетной дисциплины распространялось на все расходы и являлось обязательным для всех Институтов в течение периода действия Соглашения. Соглашение не изменяло соответствующих бюджетных полномочий Институтов, предусмотренных в Договорах <14>.

<14> Inter-institutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management (2006/C 139/01). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=lDyRTGmYRMynjLngLgHGgtBpwtrpfK2vHgPJ9Qz4Kr30DRLpLkhNI-1827829814?uri=CELEX:32006Q0614(01)#text; URL: http://www.cvce.eu/content/publication/2006/7/4/4b6dfee6-bd30-489a-91lc-dafaO85e8cl4/publishable_en.pdf.

МИС 2006 предусматривало межинституционное сотрудничество в ходе бюджетных процедур в отношении: составления бюджета; классификации расходов; включения финансовых положений в законодательные акты; финансирования мер в сфере общей внешней политики и политики безопасности.

Изменения, внесенные Лиссабонским договором, потребовали пересмотра Межинституционного соглашения 2006 г.

И 3 марта 2010 года Комиссия приняла предложение по Положению о многолетнем финансовом плане (Multiannual Financial Framework Regulation) и проект межинституционного соглашения о бюджетной дисциплине, которое должно будет заменить МИС о бюджетной дисциплине и рациональном финансовом управлении 2006 г.

Многие структурные положения МИС 2006 были перенесены в новое соглашение - Межинституционное соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией по бюджетной дисциплине, сотрудничеству в бюджетных вопросах и рациональному управлению финансами, принятое 2 декабря 2013 г. <15> (далее - Соглашение, МИС 2013).

<15> Inter-institutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:373:0001:0011:EN:PDF.

МИС 2013 принято в соответствии со ст. 295 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Как и прежде, целями Соглашения являются соблюдение бюджетной дисциплины и улучшение прохождения ежегодной бюджетной процедуры, укрепление сотрудничества между Институтами по бюджетным вопросам, а также обеспечение рационального финансового управления.

Бюджетная дисциплина распространяется на реализацию всех расходов. Соглашение является обязательным для всех Институтов на весь период своего действия.

Соглашение, как и его предыдущие аналоги, не изменяет соответствующие бюджетные полномочия Институтов, предусмотренные в Договорах, Регламенте Совета (ЕС, Евратом) N 1311/2013 <16> (Положение о многолетнем финансовом плане) и в Регламенте (ЕС, Евратом) N 966/2012 Европейского парламента и Совета <17> (Положение о финансах).

<16> Council Regulation (EU, Euratom) No. 1311/2013 of 20 December 2013 laying down the Multiannual Financial Framework for the years 2014 - 2020 (OJ L 347, 20.12.2013, p. 884).
<17> Regulation (EU, Euratom) No. 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No. 1605/2002 (OJ L 298, 26.10.2012, p. 1).

Любые изменения в Соглашение вносятся только при общем согласии всех Институтов. Соглашение вступает в силу 23 декабря 2013 года и заменяет Межинституционное соглашение от 17 мая 2006 года <18>.

<18> Official Journal of the European Communities C 139, 14.06.2006, p. 1.

Будучи схожим с МИС 2006 г. по структуре, Соглашение 2013 г. также состоит из трех частей, однако наполненных несколько иным содержанием.

Часть I содержит дополнительные положения, связанные с многолетним финансовым планом (МФП), и положения о специальных инструментах, не включенных в МФП.

Часть II касается межинституционного сотрудничества в бюджетной процедуре.

Часть III содержит положения, касающиеся рационального управления фондами Союза.

В части I основное по значимости место уделяется порядку формирования и расходования специальных финансовых инструментов, не включенных в МФП, без указания их объема. Это Резерв чрезвычайной помощи (Emergency Aid Reserve); Фонд солидарности ЕС (European Union Solidarity Fund); Инструмент гибкости (Flexibility Instrument); Европейский фонд корректировки глобализации (European Globalisation Adjustment Fund); Непредвиденный резерв (Contingency Margin).

Часть II разделена на семь разделов, и в ней рассматриваются вопросы улучшения межинституционного сотрудничества в бюджетных вопросах: процедура межинституционного сотрудничества, включение финансовых положений в законодательные акты, расходы, касающиеся резервов для кризисов в аграрном секторе, финансирование общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) и др.

Информация о межведомственном сотрудничестве в ходе бюджетной процедуры вынесена в специальное приложение. В приложении определяется регламент межинституционного сотрудничества в ходе бюджетных процедур, а именно календарь и приоритеты бюджетной процедуры, порядок формирования проекта бюджета и обновления оценок, порядок осуществления бюджетной процедуры до согласительной процедуры, порядок проведения согласительной процедуры.

В части III регулируются вопросы эффективного финансового управления фондами Союза.

Таким образом, согласно основным Договорам ЕС Европарламент, Совет и Еврокомиссия (Институты ЕС) обязаны сотрудничать при разработке, утверждении и исполнении общего бюджета ЕС. Это сотрудничество осуществляется формально и неформально, на уровне руководства и уполномоченных представителей и непосредственно на уровне подразделений. В целях регламентации этого сотрудничества Институты каждые четыре года заключают между собой специальные Межинституционные соглашения. К настоящему времени подписано четыре таких соглашения.

Межинституционные соглашения являются самостоятельным видом актов правового регулирования, характерным только для финансовой системы ЕС, формой правового механизма регулирования бюджетного процесса. Эти соглашения носят процедурный характер и в этом смысле являются обязательными для исполнения. Однако они не порождают новых и не изменяют имеющихся прав европейских Институтов в бюджетной сфере. Механизм межинституционных соглашений является специфической практикой Европейского союза.

Соглашение является обязательным для всех Институтов в течение всего периода действия. Внесение изменений в Соглашение производится только при общем согласии всех Институтов. В случае разногласий проводится трехсторонняя согласительная процедура.

Институты обязаны придерживаться сроков и порядка совершения бюджетных процедур, установленных Межинституционным соглашением, а также общими правилами бюджетного процесса, установленными в Договорах.

В рамках трехстороннего сотрудничества Институты руководствуются такими принципами, как подотчетность, прозрачность, обмен информацией, а также принципами экономии, эффективности, защиты финансовых интересов, соразмерности административных расходов и процедур, удобных для потребителя.

Для российской практики межинституционные соглашения Европейского союза представляют более теоретический интерес, чем практический. В России бюджетный процесс и взаимодействие между участниками бюджетной процедуры достаточно полно и четко урегулированы ч. III Бюджетного кодекса Российской Федерации. Тем не менее, конечно, практика Евросоюза представляется небезынтересной с точки зрения правовых аспектов вероятного создания наднациональных структур в рамках Евразийского экономического союза или иных политических и экономических союзов России с иными государствами.

Литература

  1. Договор о функционировании ЕС (ДФЕС) (Рим, 1957 г., Лиссабон, 2007 г.) // СПС "Гарант".
  2. Договор о Европейском союзе (ДЕС) (Маастрихт, 1992 г., Лиссабон, 2007 г.) // СПС "Гарант".
  3. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2005. 960 с.
  4. Пазына Е.А. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского союза: Автореф. ... канд. юрид. наук. URL: http://www.dissercat.com/content/pravovye-osnovy-byudzheta-i-byudzhetnogo-protsessa-evropeiskogo-soyuza#ixzz30GWY36ec.
  5. Council Regulation (EU, Euratom) No. 1311/2013 of 20 December 2013 laying down the Multiannual Financial Framework for the years 2014 - 2020 // Official Journal of the European Communities, L 347, 20.12.2013.
  6. European Parliament decision of 9 October 2013 on the conclusion of an Interinstitutional Agreement between the European Parliament and the European Central Bank on the practical modalities of the exercise of democratic accountability and oversight over the exercise of the tasks conferred on the ECB within the framework of the Single Supervisory Mechanism (201 3/2198(ACI). URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0404&language=EN.
  7. Inter-institutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management (2006/C 139/01). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=lDyRTGmYRMynjLngLgHGgtBpwtrpfK2vHgPJ9Qz4Kr30DRLpLkhN!-l827829814?uri=CELEX:32006Q0614(01)#text; http://www.cvce.eu/content/publication/2006/7/4/4b6dfee6-bd30-489a-911c-dafaO85e8cl4/publishable_en.pdf.
  8. Inter-institutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:373:0001:0011:EN:PDF.
  9. Maurer A., Kietz D., Volkel Ch. Inter-institutional Agreements in the CFSP: Parliamentarisation through the Backdoor? URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=7&ved=0CFQQFjAG&url=http%3A%2F%2Faei.pitt.edu%2F3072%2F2%2FIIAslnCFSP_MaurerKietzV%25C3%25B6lkel_18.3.05.doc&ei=T2laU6XWDcavygPr3ILwBQ&usg=AFQjCNFLpOR2c9aWBTubbJltvZ0P0VwC3g&bvm=bv.65397613,d.bGE&cad=rjt.
  10. Official Journal of the European Communities.
  11. Regulation (EU, Euratom) No. 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No. 1605/2002 // Official Journal of the European Communities L 298, 26.10.2012.