Мудрый Юрист

Закон под кластер

Эдуард Цыганков, кандидат юридических наук, г. Москва.

В России сегодня существует множество имеющих особенный статус территорий, так называемых кластеров, экономическая деятельность на которых имеет специальное правовое регулирование. Называются они по-разному: особые экономические зоны, региональные инвестиционные проекты, зоны территориального развития. Осенью 2014 года в тяжелых трудах и яростных спорах появились на свет новые оазисы российской экономики - территории опережающего социально-экономического развития. Но так ли уж оправдано такое многообразие особых форм осуществления экономической деятельности? Насколько гармонично они соотносятся друг с другом в правовом поле? Отсутствие системного подхода в правовом регулировании на указанных территориях наиболее ярко проявляется в области налогового регулирования.

С частными правилами в публичное законодательство

На сегодняшний день к перечню особых экономических территорий можно добавить различные особые формы развития российской промышленности. Согласно Федеральному закону от 31.12.2004 N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" к таким формам относятся: индустриальный (промышленный) парк, промышленный кластер, специальный инвестиционный контракт. Продолжением темы развития Дальнего Востока после территории опережающего социально-экономического развития стала очередная форма территориального развития - свободный порт (СП). Сегодня это СП Владивосток, а завтра ожидается появление СП Дальний Восток (включающий 4 СП).

Видимо, применять существующие формы как-то неловко. Могут возникнуть вопросы. Например, если эти формы уже есть, то почему они не развивают нашу экономику опережающими темпами? На данный вопрос легче ответить искренне, что таких форм еще никто не придумал, и броситься исполнять поручение, изобретая велосипед. К чему это приводит?

Законодательство о различных формах территориального развития богато многообразием не только самих форм, но и способов переплетения публичного и частного права.

В статье 288.2 НК РФ установлена ответственность налогоплательщика-инвестора за невыполнение требований к общему объему капитальных вложений, предусмотренных региональным инвестиционным проектом. Например, если налогоплательщик - участник регионального инвестиционного проекта (РИП) пожелает оставить проект, но при этом запланированный объем капитальных вложений не будет осуществлен полностью, то с этого налогоплательщика будет взыскана в бюджет вся сумма полученных налоговых льгот за весь период действия инвестиционного проекта (до 10 лет). Неуплаченная сумма налога с начислением пеней взыскивается независимо от размера уже произведенных капиталовложений.

Положения ст. 288.2 НК РФ сформулированы так, что при беглом прочтении юридической крамолы практически незаметно. Но с 1 июля 2015 года вступил в силу Федеральный закон "О промышленной политике в Российской Федерации", который не стесняется в выражениях. В статье 16 этого Закона установлено, что в случае расторжения специального инвестиционного контракта инвестор обязан компенсировать суммы неуплаченных налогов и сборов в результате применения налоговых льгот, установленных для инвестора, с уплатой пеней.

В настоящее время идет законотворческая работа по претворению в НК РФ вышеприведенного постулата. Минфином предложен проект поправок к проекту Федерального закона N 801288-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации".

Пунктом 4 проектируемой ст. 51 НК РФ установлено, что "в случае расторжения специального инвестиционного контракта в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением инвестором принятых на себя обязательств налогоплательщики - участники специального инвестиционного контракта обязаны пересчитать и уплатить суммы налогов и сборов, не уплаченных в результате применения пониженных налоговых ставок по налогам, налоговых льгот и (или) иных преимуществ, установленных для таких лиц законодательством о налогах и сборах в части исчисления и уплаты налогов в связи с выполнением специального инвестиционного контракта, с уплатой пеней".

Очевидно, что столь неблагоприятные последствия, предусмотренные законодательством за нарушение установленных правил, являются мерами юридической ответственности. При этом ясно, что такая ответственность налогоплательщика противоречит положениям ст. 8 Конституции РФ, а также ст. ст. 8, 56 и 106 НК РФ.

"Налогово-гражданская" ответственность

В случае реализации законодательной инициативы по компенсации налогов с уплатой пеней ученые-юристы смогут уверенно заявить о рождении нового вида юридической ответственности, созданного в результате включения "гражданско-правового содержания в налоговую форму".

Действительно получилось нечто новое (слово "нечто" тут определяющее). По своему компенсационному характеру и объективному вменению это нечто похоже на гражданско-правовую ответственность. Однако в отличие от конструкции, предусмотренной в НК РФ и Федеральном законе "О промышленной политике в Российской Федерации", в гражданском законодательстве (в рамках которого действуют инвестиционные контракты) возврат полученного по сделке производится за минусом произведенных и одобренных контрагентом расходов даже в том случае, если расторжение контракта осуществляется по вине одной из сторон. Налогоплательщику-инвестору никто ничего возвращать не собирается. По крайней мере, никаких указаний на этот счет в НК РФ и проектах его изменений нет. Кроме того, предусмотренному в НК РФ порядку взыскания предоставленных налогоплательщику-инвестору привилегий и начисленных на них пеней могут позавидовать любые меры гражданско-правовой ответственности.

К налоговым правонарушениям (разд. VI НК РФ) эта конструкция также никакого отношения не имеет. Согласно ст. 106 НК РФ "налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность".

В отличие от обычного налогоплательщика налогоплательщик-инвестор несет ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение инвестиционного контракта, а не законодательства о налогах и сборах. При этом противоправное деяние совершается не налогоплательщиком, а инвестором, на которого налоговое законодательство никаких обязательств не возлагало. В завершение сравнения следует отметить, что взыскание полученных налоговых привилегий и пеней не предполагает выявления вины налогоплательщика-инвестора.

В итоге НК РФ получает две различные по своему характеру формы ответственности (может, теперь сторонники существования налоговой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности по причине ее присутствия в НК РФ пересмотрят свои выводы). Вместе с тем наличие этих двух форм нарушает принципы и логику построения НК РФ, что приведет к возникновению несоответствий и противоречий в практике его применения.

Преимущества или встречные инвестиции?

Предоставление налоговых льгот всегда относилось к сфере налогового регулирования, а не государственных инвестиций. Налогоплательщик пользовался льготой до тех пор, пока его статус или деятельность отвечали требованиям законодательства. Налогоплательщик не компенсировал ущерб, который понесло государство в связи с предоставлением ему налоговых гарантий и льгот. Такой порядок вещей соответствует ст. 56 НК РФ, согласно которой налоговые льготы не могут носить индивидуальный характер и предоставляются в силу закона, а не договора.

Необходимо отметить, что в ст. 56 НК РФ налоговые льготы определяются как "преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками", а не как "встречные инвестиции", "прощение долга" или "зачет встречных требований". Если "налоговое преимущество" имеет цену и фактически покупается, то тогда следует кардинально изменить налоговое законодательство.

В случае с инвестором государство проявляет, мягко говоря, негосударственный подход. Налоговое регулирование сводится к сделке, в которой государство выглядит не самым честным контрагентом, пытаясь расплачиваться тем, что ему не принадлежит. При этом ответственность за ненадлежащее исполнение сделки оно будет нести в рамках гражданского законодательства, а инвестор будет отвечать по всей строгости не только гражданского, но и налогового законодательства. Налоговое законодательство позволит государству держать инвестора на коротком поводке, а при неблагоприятных обстоятельствах для исполнения контракта - взыскать с голубчика все, что он сэкономил, с начислением пеней за 10 лет исполнения контракта без лишних церемоний, которые должны быть соблюдены при рассмотрении гражданско-правового спора.

Как тут не вспомнить о постулатах ст. 8 Конституции РФ о равенстве различных форм собственности.

Добровольцев нет

Обобщая вышесказанное, можно заметить, что в процессе экономических реформ государство постепенно из регулятора общественных отношений все больше превращалось в предпринимателя-монополиста. У российского законотворца, в отличие от советского, во многих случаях прослеживается желание перестроить публичные правоотношения в понятные предпринимателю гражданско-правовые. Система законодательства превращается в систему договоров. Как в нашем случае: ты мне инвестиции, а я тебе налоговые льготы. Понятие "государственные функции" уже давно пытаются заменить понятием "государственные услуги". Осталось только огласить весь прейскурант.

Пока налоговое законодательство не превратилось в законодательство по контролю за соблюдением порядка и условий оплаты государственных услуг, напомним, что в соответствии со ст. ст. 8 и 45 НК РФ до момента поступления денежных средств в бюджет они продолжают принадлежать налогоплательщику на праве собственности. В свою очередь, собственностью государства эти денежные средства станут только после поступления в бюджет.

Предоставляя налоговые льготы, государство предоставляет только привилегии, а не прямые инвестиции за счет собственных средств. Сэкономленные в результате полученных привилегий средства налогоплательщика продолжают оставаться его собственными. Но экономия происходит не за счет средств государства. Оно своими средствами не компенсирует уменьшения объема налоговой нагрузки для конкретного налогоплательщика. При таких обстоятельствах справедливое право "взыскать с контрагента все полученное по сделке" у государства появится только после того, когда оно во исполнение инвестиционного контракта заплатит реальные деньги из своего бюджета. Иными словами, государство вместо предоставления налоговых льгот может выделить бюджетные средства, которые будут действительно принадлежать ему на праве собственности. Именно в этом случае государство вправе требовать все переданное контрагенту по инвестиционному контракту, а также возмещения полученных убытков.

Сложно, но приходится объяснять гражданско-правовым языком публично-правовые отношения. Таковы тенденции развития права. Однако в ситуации с налогообложением инвестиционных контрактов и проектов налоговое законодательство явно используется не по назначению. Налоговые льготы предоставляются как встречные инвестиции, а налоговое законодательство используется как механизм соблюдения интересов государства. Очень удобная для оного схема работы с инвестором. Деньги, которые инвестор экономит на налоговых льготах, государство считает своими инвестициями, которые можно вернуть себе за все время действия инвестиционного контракта, независимо от уже вложенных инвестором собственных средств. При этом государство переводит отношения, связанные с исполнением гражданско-правового контракта, в сферу публичных правоотношений, где оно занимает вышестоящее положение и может эффективно использовать предоставленные ему публичным правом инструменты и козыри.

Дальнейшее развитие такого подхода к инвестиционной деятельности может привести к возложению на граждан и организации публичной обязанности по осуществлению инвестиций, так как добровольно работать по такой схеме желающих в ближайшем будущем уже не найдется.