Мудрый Юрист

Полномочия прокурора и их классификация

Амирбеков Касумбек Ильясович, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук.

Магомедов Магомед Абдулкадырович, прокурор города Махачкалы Республики Дагестан, докторант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье дается научное обоснование сущности полномочия прокурора как правовой категории и приводится определение его понятия. На основе классификации полномочий прокурора по различным основаниям раскрывается многогранный, многофункциональный и многоуровневый характер института полномочий прокурора в современный период.

Ключевые слова: прокуратура, прокурор, функции, компетенции, полномочия, надзорные, процессуальные основания классификации, юридическая сила, юридические последствия, удовлетворение, реагирование, устранение нарушений закона, виды полномочий, форма волеизъявления прокурора.

Powers of the Public Prosecutor and their Classification

K.I. Amirbekov, M.A. Magomedov

Amirbekov Kasumbek I., Head of the Department of Problems of Public Prosecutor's Activities Organizing of the Scientific Research Institute at the Academy of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation, Doctor of Law.

Magomedov Magomed A., Public Prosecutor of Makhachkala, Republic of Dagestan Postdoctoral Student of the Academy of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

In this article a scientific substantiation of essence of the public prosecutor's powers as a legal category and definition of its concept is given. The comprehensive, multi-functional and multilevel nature of institution of the public prosecutor powers at the present time is described on a basis of classification of these powers by various attributes.

Key words: Public prosecutor's office, public prosecutor, functions, competence, power, supervising, procedural, classification attributes, validity, legal consequences, satisfaction, reaction, elimination of violations of the law, kinds of powers, form of will of the public prosecutor.

Согласно устоявшимся в науке о прокурорской деятельности подходам под полномочиями прокурора обычно понимают объем (совокупность) прав и обязанностей, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций <1>.

<1> Винокуров А.Ю. Понятие прокурорских полномочий и источники их правового закрепления // Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Юрайт, 2013. С. 185.

Применение (использование) полномочия прокурора по своей сути является формой выражения воли прокурора как публично-властного субъекта и представителя системы прокуратуры.

Важным признаком понятия "полномочие прокурора" является то, что оно может быть определено и установлено только в законе или ином нормативном правовом акте, имеющем общеобязательную силу (в Указе Президента Российской Федерации в случае прямой ссылки на это в самом законе, в ратифицированном Международном договоре Российской Федерации, который также имеет силу закона, и т.п.).

С понятием "полномочие прокурора" тесно связаны три других понятия. Это понятие "правовое средство", с использованием которого прокурор реализует свои полномочия, понятие "основание", при наличии которого он вправе использовать (применить) свое полномочие, и понятие "юридическая процедура", в рамках и соблюдением которой он осуществляет свое полномочие.

Правовые средства представляют собой юридические акты, каковыми могут быть акты-решения и внешне проявляемые вербальные акты-действия прокурора, с использованием которых прокурор реализует свои полномочия (представление, протест, беспрепятственное посещение поднадзорной организации, выступление в суде и т.п.). Примером осуществления полномочия прокурора, реализуемого с использованием юридического акта-действия прокурора, может быть, в частности, публичное выступление с обвинительной речью при поддержании государственного обвинения в судебном заседании.

Юридические процедуры представляют собой установленные законом процессуальные и непроцессуальные формы, с соблюдением которых прокурор осуществляет свои полномочия. К примеру, юридическая процедура осуществления полномочия прокурора по обращению в суд четко регламентирована процессуальным законом, и прокурор может реализовать данное свое полномочие только с соблюдением и в рамках этой процедуры.

Основание применения полномочий прокурора представляет собой конкретное событие, имеющее юридическое значение для применения полномочия прокурора, каковым для применения того же полномочия по обращению в суд является, например, нарушение прав инвалида, в интересах которого прокурор наделен данным полномочием. Нарушение прав другого лица, способного самостоятельно защитить в суде свои права, не является основанием для применения данного полномочия прокурора. То есть применение полномочия прокурора зависит от наличия оснований для этого. Таким образом, понятие "полномочие прокурора" можно определить как совокупность его прав и обязанностей, установленных законом или иным соответствующим нормативным правовым актом, с применением (использованием) которых прокурор, при наличии на то оснований, публично выражает свою волю в форме соответствующих юридических актов (актов-решений или актов-действий).

Полномочия прокурора в Российской Федерации многочисленны и многообразны. Также многочисленны и многообразны основания, юридические средства и процедуры их применения. Те и другие регламентированы в различных законах, образуя однородную массу правовых норм, регулирующих правоотношения с участием прокурора, что в своей совокупности позволяет говорить о них в целом как о правовом институте, требующем отдельного анализа и изучения.

Классификация полномочий прокурора, как и любых других явлений, представляет собой важное научное средство познания сущности и многообразия форм их проявления. Она (классификация) позволяет комплексно и системно видеть их разнообразие, что представляет определенную ценность в плане научного подхода к изучению института прокурорских полномочий, а также помогает практическим прокурорским работникам обеспечивать системный и более профессиональный подход в плане организации и осуществления своей надзорной и иной деятельности, что немаловажно в условиях возрастания направлений прокурорской деятельности и требований к прокурорской профессии. А научность классификации предполагает теоретически выверенный правильный выбор оснований классификации.

Наиболее важной и в научном плане выверенной является классификация полномочий прокурора по источникам права, в которых устанавливаются полномочия прокурора. По этому основанию полномочия прокурора можно подразделить на три группы: полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации; полномочия, установленные федеральными законами; полномочия, установленные федеральными подзаконными нормативными правовыми актами. К первой группе можно отнести установленные Конституцией Российской Федерации полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по назначению некоторых прокуроров, ко второй - полномочия прокуроров, установленные федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации и другими федеральными законами, к третьей - полномочия, установленные Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (в частности, полномочие по созыву координационного совещания) или Приказами Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам ведения правовой статистики.

В научной литературе высказано мнение, что существующая законодательная практика установления полномочий прокуроров в федеральных конституционных законах и международных договорах не соответствует Конституции Российской Федерации. В качестве примеров такого несоответствия рассматриваются положение п. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", согласно которому Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено полномочие на создание межрегиональной прокуратуры той территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также положение ст. 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", согласно которому выполнение международных обязательств, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, обеспечивает орган исполнительной власти, в компетенцию которого входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, в связке с положением п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 3 ноября 2004 г. N 1362 "О центральных органах государственной власти Российской Федерации, ответственных за реализацию Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи", которым установлено полномочие Генерального прокурора Российской Федерации по обеспечению реализации этой Конвенции в Российской Федерации по уголовным делам <2>. Однако, на наш взгляд, здесь присутствует только лишь техническая нестыковка в законодательстве при установлении некоторых полномочий прокурора, что не содержит концептуальных противоречий с конституционным положением о порядке установления полномочий прокурора в Российской Федерации. Такой вывод подтверждается, помимо прочего, отсутствием каких-либо правовых препятствий при реализации указанных полномочий и каких-либо решений Конституционного Суда Российской Федерации, признающих несоответствие положений указанных правовых норм Конституции Российской Федерации.

<2> Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры. Избранные статьи. 2-е изд., доп. М., 2012. Раздел 6. Конституционные требования по закреплению полномочий прокурора и фактическая их реализация. С. 49 - 54.

Следует иметь в виду, что некоторые нефедеральные нормативные правовые акты также наделяют прокуроров отдельными полномочиями, осуществляемыми на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В частности, Конституциями и Уставами большинства субъектов Российской Федерации, Уставами многих муниципальных образований соответствующие прокуроры наделены полномочиями по внесению законодательных или нормотворческих предложений или по участию прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Российской Федерации. Первое из этих полномочий является всего лишь конкретизацией полномочия прокурора, установленного ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" с последующими изменениями (далее - Закон о прокуратуре), а второе указывает на то, что в конституционном (уставном) судопроизводстве субъекта Российской Федерации прокурор участвует как представитель центральной федеральной государственной власти, наделенный полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации. Указанные полномочия на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования соответствующий прокурор может реализовать, руководствуясь соответствующими положениями Закона о прокуратуре и без регламентации порядка их реализации в законе субъекта Российской Федерации или Уставе муниципального образования. Поэтому данное обстоятельство также нельзя рассматривать как отступление от конституционного положения, согласно которому полномочия прокурора устанавливаются Конституцией Российской Федерации или федеральным законом.

Полномочия прокурора можно разделить на две группы по их внешнефункциональному и внутриорганизационному признаку.

Общепринятым является деление внешнефункциональных прокурорских полномочий на надзорные и ненадзорные, каждый из которых, в свою очередь, классифицируется по различным основаниям, в том числе по сферам правоотношений, в которых они осуществляются (в уголовно-правовой сфере или вне ее, в сфере судопроизводства или вне его).

Классическое представление о классификации надзорных полномочий прокурора выглядит следующим образом: проверочные полномочия (полномочия, направленные на выявление нарушений законов); полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов); профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов) <3>. Такое деление надзорных полномочий прокурора представляет собой их классификацию по целям их применения и является условным, так как по большому счету любые надзорные полномочия прокурора могут в себе сочетать не одну, а две или все три цели. Например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от его применения.

<3> См. об этом: Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры. С. 186.

К группе полномочий по реагированию можно отнести полномочие прокурора требовать привлечения нарушителя к установленной законом ответственности. В качестве примера можно привести полномочие прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренное ст. 28.4 КоАП РФ.

Что касается ненадзорных полномочий, то они установлены как в нормах Закона о прокуратуре, так и в ряде других федеральных законов, в частности процессуальных. К таковым могут быть отнесены полномочия прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Эти полномочия можно отнести также к ненадзорному непроцессуальному виду при классификации полномочий прокурора по признаку регламентации процедуры их применения в процессуальном или материальном законе. Как надзорные, так и ненадзорные полномочия прокурора могут быть классифицированы также на процессуальные и непроцессуальные.

Примерами надзорных процессуальных полномочий могут служить полномочия прокурора: истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК).

Надзорные непроцессуальные полномочия содержатся в нормах законодательных актов материального права. К таковым можно отнести установленное в Законе о прокуратуре полномочие прокурора рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

К ненадзорным процессуальным полномочиям прокурора относятся, например, его полномочия: представлять доказательства при рассмотрении судом дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ).

Полномочия прокурора могут быть сгруппированы на реализуемые единолично прокурором и на полномочия, реализуемые по согласованию с каким-либо иным должностным лицом или государственным органом. Примером последней группы является полномочие Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителя на принятие решения о признании нежелательной на территории Российской Федерации деятельности иностранной или международной неправительственной организации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации <4>.

<4> Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 23 мая 2015 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации": "Решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации деятельности иностранной или международной неправительственной организации принимается Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации политики и нормативно-правового регулирования в сфере международных отношений Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

При классификации полномочий прокурора в качестве специфических можно выделить полномочия по согласованию тех или иных юридических актов или действий других государственных органов. К таковым можно отнести процессуальное надзорное полномочие прокурора на дачу согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о применении в отношении подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу. Примером непроцессуального надзорного полномочия прокурора, относящегося к данной группе, является полномочие прокурора на согласование проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности.

Особый вид согласовательных надзорных непроцессуальных прокурорских полномочий образуют установленные различными федеральными законами полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей на согласование некоторых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Такое полномочие Генерального прокурора Российской Федерации предусмотрено, например, в ст. 10 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" по согласованию Перечня исправительных учреждений, на территориях которых созданы помещения, функционирующие в режиме следственных изоляторов.

В качестве самостоятельной классификационной группы надзорных полномочий можно выделить универсальные (применяемые прокурорами всех уровней) и индивидуально-определенные (применяемые только прокурором одного уровня). К универсальным следует относить полномочия, применяемые с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается, например, полномочий по выявлению нарушений законов. Примером индивидуально определенного полномочия, кроме перечисленных выше, является предусмотренное п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре исключительное право Генерального прокурора Российской Федерации давать обязательные для исполнения указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования.

Надзорные и процессуальные полномочия прокурора можно по степени их юридической силы разделить на безусловно-императивные и условно-императивные.

Так, например, при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина для отмены незаконного правового акта и устранения нарушений закона прокурор использует полномочия по принесению протеста или внесению представления, и нарушение закона устраняется только после их рассмотрения и удовлетворения уполномоченным органом или лицом (условно назовем их первой группой полномочий по степени их юридической силы). А при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание, применение того же полномочия по принесению протеста приостанавливает действие опротестованного правового акта, а в некоторых случаях прокурор сам отменяет незаконный правовой акт (приказ о наложении администрацией на осужденного дисциплинарного взыскания), т.е. реализация полномочий прокурора здесь не зависит от рассмотрения или нерассмотрения, удовлетворения или неудовлетворения его акта реагирования тем субъектом, кому он адресован (условно назовем их второй группой полномочий и вторым направлением деятельности). Как видно, юридическая сила второй группы полномочий выше, чем первой. Следовательно, для достижения целей прокурорской деятельности во втором направлении деятельности прокурор обладает полномочиями большей юридической силы, чем в первом. Если в первом направлении нарушение устраняется по требованию прокурора поднадзорным субъектом, то во втором это делает сам прокурор. Поэтому, если для первого направления критерием реализации полномочия прокурора можно рассматривать факт удовлетворения требований прокурора поднадзорным субъектом, которому адресовано его требование, то для второго таким критерием можно рассматривать факт устранения нарушения закона самим прокурором.

В уголовном судопроизводстве прокурор наделен как надзорными, так и ненадзорными (процессуальными) полномочиями также разной юридической силы. В досудебном производстве он наделен полномочиями по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, в судебном производстве поддерживает государственное обвинение. Полномочия его здесь существенно отличаются от полномочий в первой и второй сферах деятельности, детально регламентированы законом и увязаны с его статусом стороны производства. По степени юридической силы, к примеру, такие полномочия, как отказ в утверждении обвинительного заключения, составленного следователем, с возвращением дела на дополнительное расследование, или как отказ от обвинения в суде, гораздо выше, чем полномочия по вынесению требования следователю об устранении нарушения закона или апелляционного представления об отмене судебного решения. В первом случае сам факт применения полномочия прокурора влечет правовые последствия, а во втором такие последствия влечет только в случае удовлетворения требований прокурора следователем или удовлетворения представления прокурора судом апелляционной инстанции.

Таким образом, для достижения целей прокурорской деятельности прокурор наделен разными по юридической силе полномочиями в зависимости от характера сферы правоотношений, в которых осуществляется прокурорская деятельность.

Полномочия прокурора могут быть сгруппированы также по такому основанию, как наличие в них признака властности или отсутствие такового. Как правило, большинство полномочий прокурора содержат в себе властный признак в том плане, что использование их путем внешнего волеизъявления прокурора влечет исполнение соответствующих обязанностей субъектом, к которому обращено конкретное волеизъявление прокурора. Однако некоторые из них, в частности предусмотренное в п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре его полномочие на присутствие в заседаниях коллегиальных органов власти, не имеет властного признака, поскольку в процессе этих заседаний прокурор не наделен законом какими-либо правами, применение которых влекло бы соответствующие обязанности заседающего коллегиального органа власти непосредственно в процессе самого заседания.

В развитии полномочий прокурора в последние годы наметилась тенденция, согласно которой прокурор, реализуя свое надзорное полномочие в несудебной сфере деятельности, выносит требование об устранении нарушений закона и отправляет на исполнение уполномоченному на то государственному органу, а последний <5> безусловно и незамедлительно его исполняет и не наделен правом на его обжалование. Примером здесь может служить введенное Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 398-ФЗ в п. 1 ст. 15.3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" полномочие Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителя направлять требование в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам экстремистского характера. Получив такой документ, указанный орган исполнительной власти в соответствии с п. 2 той же статьи того же Закона незамедлительно направляет операторам связи требование о принятии мер к ограничению в сети Интернет доступа к такой информации, а операторы связи, оказывающие услуги по предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в соответствии с п. 3 той статьи того же Закона обязаны незамедлительно ограничить доступ к указанному в требовании прокурора информационному ресурсу. В этой связи, выступая 29 апреля 2015 г. с докладом в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что после предоставления полномочия внесудебного блокирования информационных ресурсов экстремистского характера с 1 февраля 2014 г. по требованиям Генеральной прокуратуры противоправная информация такого толка удалена из 3 тыс. сайтов <6>.

<5> В отличие от требования, адресованного следователю или дознавателю, в удовлетворении которого следователем может быть отказано, а дознавателем требование прокурора может быть обжаловано.
<6> Чайка Ю.Я. О состоянии законности и правопорядка в 2014 году и о проделанной работе по их укреплению: Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 29.04.2015. URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/.

Многофункциональный характер прокурорской деятельности, обусловливающий многообразие полномочий прокурора, допускает, безусловно, возможность и иных классификационных подходов.

Литература

  1. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры. Избранные статьи. 2-е изд., доп. М., 2012. Раздел 6. Конституционные требования по закреплению полномочий прокурора и фактическая их реализация. С. 49 - 54.
  2. Винокуров А.Ю. Понятие прокурорских полномочий и источники их правового закрепления // Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Юрайт, 2013. С. 185.