Мудрый Юрист

Об участии России в международных соглашениях по страхованию

В.Ю. Подкаминер, президент Сообщества профессиональных страховщиков.

В настоящее время во всем мире ускоренными темпами развиваются интеграционные процессы во всех областях межгосударственных отношений. Глобальная экономическая интеграция является важнейшим фактором, во многом определяющим развитие национальной экономики. Это - объективное и закономерное явление, способствующее вхождению страны в мировое экономическое сообщество.

Страхование, являясь одной из важнейших составляющих финансовой системы страны в обеспечении защиты имущественных интересов государства и его граждан, не может исключаться из процесса глобальной экономической интеграции.

Основные условия мировых интеграционных процессов в области страхования для России определяются двумя документами: подписанным и уже ратифицированным Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским Сообществом (ЕС) и Генеральным соглашением по торговле услугами (ГАТС), являющимся обязательным для стран - членов ВТО.

Анализ условий соглашений РФ и ЕС в области страхования и их исполнения. В связи с необходимостью выполнения Соглашения о партнерстве и экономическом сотрудничестве (СПС), учреждающего партнерство и сотрудничество между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейским Сообществом и государствами - его членами, с другой стороны, подписанного президентом Б. Ельциным на о. Корфу 24 июня 1994 г. и ратифицированного Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. N 135-ФЗ, в 1999 г. должны были вступить в силу положения, снимающие ограничения, установленные законодательством для страховых организаций из стран ЕС на территории России.

Этим Соглашением предусмотрены обязательства РФ о снятии в пятилетний период после подписания соглашения ограничений в отношении максимально установленного уровня участия иностранных инвесторов в уставном капитале страховых организаций.

До подписания Соглашения, на основании Закона РФ "О страховании" от 1992 г., на территории Российской Федерации разрешалась деятельность страховых компаний с долей участия иностранного капитала, не превышающей 49%.

В 1999 г. по Соглашению с ЕС (поправки в Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации") разрешена деятельность страховых компаний с преобладающим иностранным участием (более 49%, если иное не установлено законом) и был определен правовой режим их деятельности.

Так, страховые организации, являющиеся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющие долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, не могут осуществлять в Российской Федерации страхование жизни, обязательное страхование, обязательное государственное страхование, имущественное страхование, связанное с осуществлением поставок или выполнением подрядных работ для государственных нужд, а также страхование имущественных интересов государственных и муниципальных организаций.

В случае если размер (квота) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций в совокупности превышает 15%, федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью прекращает выдачу лицензий на осуществление страховой деятельности страховым организациям, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющим долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%.

С целью проведения операций по страхованию на территории Российской Федерации резиденты обязаны регистрировать организации в порядке, предусмотренном российским законодательством, и получить лицензию на проведение страховой деятельности.

Аналогичные требования предъявляются к нерезидентам.

В РФ в настоящее время отсутствуют законодательно установленные требования в части разделения деятельности страховщиков по страхованию жизни и страхованию иному, чем страхование жизни. Следует обратить внимание и на то, что нормативно установлены различные требования в отношении наличия уставного капитала у страховых организаций и собственных средств по страхованию жизни и другим видам страховой деятельности, а также по порядку формирования страховых резервов и т.д. Таким образом, все согласованные обязательства России по СПС перед странами ЕС были выполнены.

Действия стран ЕС в области реализации соглашений по страхованию. Все страны ЕС сохраняют самостоятельность в вопросах законодательства и регулирования страхового дела. Это касается вопросов лицензирования, контроля, требований к платежеспособности, форм отчетности национальному страховому надзору.

Согласование между странами ЕС было проведено только по общим принципам регулирования страхования с целью ликвидации барьеров в торговле страховыми услугами между странами-участницами, в создании правовой основы для деятельности национальных страховщиков на рынках иных стран на одинаковых для всех условиях. Принятые директивы устанавливают основные, обязательные в рамках ЕС стандарты, которые одновременно обязательны и для национальных законодательств в области страхования.

Это шесть координирующих директив ЕС по регулированию в области страхования, которые вводились в период с 1973 по 1993 г. Они делятся на Директивы по страхованию жизни и Директивы по страхованию иному, чем страхование жизни, и содержат нормы, которыми определяются действия национальной системы регулирования. В странах, где страховые компании осуществляют свою деятельность, они должны подчиняться требованиям национального регулирования, в частности требованиям к платежеспособности страховщиков. Был установлен принцип главенства законодательной системы государства, регистрирующего страховщика. Таким образом, осуществление надзора входит в полномочия страны-участницы, на территории которой страховщик был зарегистрирован. Все страны-участницы должны были ввести систему лицензирования страховщиков.

Согласно директивам страховщики всех стран ЕС обязаны ежегодно предоставлять отчетность по месту регистрации.

Ограничения в предоставлении страховых услуг в странах ЕС. До принятия Директивы по страхованию жизни и Директивы по страхованию отраслей иных, чем страхование жизни (редакция 1973, 1978, 1988, 1990, 1991 гг.), страхование на территории стран, входящих в Евросоюз, регулировалось исключительно нормами национального законодательства.

В настоящее время в странах ЕС остались национальные приоритеты в отношении тех норм законодательства, которые регулируют лимиты ответственности по целому ряду отраслей страхования.

Данное положение означает, что если, скажем, испанская страховая компания желает продать полис, например, немецкому гражданину, то, следуя закону страны местонахождения страхователя, должна выдать такой полис с учетом требований немецкого законодательства в отношении лимитов ответственности по выбранному клиентом виду страхования.

Директивы обязывают страховщика-нерезидента иметь: головной офис на территории одного из государств-участников, лицензию на осуществление страховой деятельности на территории любой из стран - участниц ЕС (процедура получения лицензии занимает около 5 лет) и систему отчетности, соответствующую всем требованиям и нормативам национального страхового надзора.

В ряде стран ЕС имеются отдельные ограничения по выполнению обязательств в сфере финансовых услуг в соответствии с подписанным документом "Понимание обязательств в финансовой сфере", положения которого могут перекрывать положения части 3 "Соглашения и приложения по финансовым услугам". Эти обязательства по доступу на рынок связаны с обязанностями, изложенными в параграфах 3 и 4 "Понимания обязательств в финансовой сфере".

Так, например, в Австрии, согласно "Приложению по финансовым услугам", параграфы 5.1.а - 5.1.d (взаимность), лицензирование иностранных страховщиков (филиалов и отделений) регламентировано условием, что другая сторона в свою очередь предложит равную возможность конкуренции, эффективного доступа на рынок и национальный режим страховой деятельности, эквивалентный тому, который действует в Австрии. Посредническая деятельность и деятельность коммивояжеров от имени не учрежденного в стране страховщика запрещена (кроме перестрахования и ретроцессий). Обязательное страхование гражданской ответственности воздушного транспорта может быть размещено только у учрежденных страховщиков.

При внимательном рассмотрении законодательных мер, принимаемых иностранными страховщиками для защиты интересов своих национальных страховых рынков, становится ясно, что полностью открытых страховых рынков в мире не существует. Во всех странах - членах ЕС и ВТО устанавливаются определенные требования национального страхового надзора за иностранными страховщиками и структурами с их участием. Конкретные условия доступа иностранных страховщиков на национальные страховые рынки различаются в зависимости от заинтересованности государства в сохранении контроля над национальной страховой системой.

В ряде стран, при формально беспрепятственном режиме доступа, практикуется введение национальных барьеров на уровне подзаконных актов, что делает практически невозможным реальное вхождение иностранных страховщиков на национальные страховые рынки. Используются и различные для национальных и иностранных страховщиков режимы налогообложения.

Ограничения в предоставлении страховых услуг в Китае. Согласно положениям страхового законодательства, например, г. Шанхая (отдельная экономическая зона) разрешается деятельность двух типов иностранных страховых организаций: филиал иностранной страховой компании или совместная с организациями Китая страховая компания.

Существуют следующие специальные ограничительные нормы по учреждению иностранной страховой организации.

Инвестором должна быть иностранная страховая компания, учрежденная более 30 лет назад, в течение трех лет подряд до учреждения иностранная страховая компания должна иметь свое представительство в Китае, полные активы иностранной страховой компании в год, предшествовавший подаче заявки, должен превышать 5 млрд. долл., филиал иностранной страховой компании, осуществляющий страхование жизни либо иное, чем страхование жизни, должен выплатить в качестве своих гарантийных фондов 4 млн. долл. или эквивалент в другой конвертируемой валюте филиалу Народного банка Китая в г. Шанхае, филиал иностранной страховой компании, осуществляющий как страхование жизни, так и страхование иное, чем страхование жизни, должен выплатить в качестве своих гарантийных фондов 8 млн. долл. или эквивалент в другой конвертируемой валюте филиалу того же банка в Шанхае.

Ограничения в предоставлении страховых услуг в Канаде. Страховое законодательство Канады базируется на соответствующем законодательстве провинций, в которых могут быть собственные ограничения. Так, в провинциях Онтарио и Остров Принца Эдуарда не разрешается физическим лицам, не являющимся гражданами этих территорий, проводить деятельность аварийных страховых комиссаров.

Органы надзора провинций ответственны за: лицензирование, регулирование страхования, установление требований платежеспособности и надзор за страховыми компаниями, действующими только на территории данной провинции; регистрацию посредников (брокеров, агентов, продавцов и ликвидаторов убытков).

Согласно "Акту страхового единообразия" канадские власти на федеральном уровне решают вопросы, связанные с лицензированием, регулированием страхования, установлением требований платежеспособности и надзора за страховыми компаниями, которые работают на федеральном уровне; соблюдением минимальных требований к размеру капитала для уполномоченных на федеральном уровне страховщиков: размер капитала и резервов в общей сложности должен составлять не менее 2 млн. канадских долл. для страхования жизни и 1,5 млн. канадских долл. для иных видов страхования (провинции могут установить более высокие требования к размеру капитала); регистрацией агента - представителя иностранной компании, действующего от их имени и располагающего активами в Канаде.

Ограничения в предоставлении страховых услуг в США. Регулирование страхования в США относится к компетенции каждого из штатов. Координирующим органом на федеральном уровне является Национальная ассоциация специальных уполномоченных страховщиков (NA1C), которая объединяет надзорные органы отдельных штатов. Ассоциация не относится к органам федеральной власти, ее функции связаны с урегулированием проблем, порожденных разночтениями и иными трудностями для страховых компаний и их клиентов, учитывая различия в регулирующих условиях отдельных штатов.

К компетенции надзорных органов штата относятся следующие вопросы: лицензирование страховщиков в соответствии с их положением (внутренним, федеральным или внешним); определение требований к размеру капитала и требований к платежеспособности; определение требований относительно резервов; налогообложение; контроль за распределением прибыли страховщиков.

Кроме этого, различные штаты устанавливают дополнительно свои ограничения и правила. Штат Алабама, например, регулирует большинство тарифов по видам страхования, не относящимся к страхованию жизни и страхованию здоровья. Минимальные требования к капиталу страховщиков - 100 тыс. долл. Иллинойс - тарифы на страхование компенсаций рабочим, ответственность предпринимателей и медицинское страхование. В Канзасе регулируются тарифы при страховании от несчастных случаев, болезней и некоторых других видов страхования, минимальные требования к капиталу страховщиков - до 3 млн. долл. В Северной Каролине установлены обязательные стандартные требования для некоторых видов автотранспорта и страхования огневого риска.

Требования платежеспособности в форме депозитов и минимальных резервов колеблются от депозита в 300 тыс. долл. в штате Иллинойс до 2,5 млн. долл. в штате Флорида. В некоторых штатах действуют ограничения, согласно которым в совете директоров иностранной страховой компании должны присутствовать американские граждане.

Члены ВТО ввели и другие формы ограничений доступа на свои страховые рынки. Ограничения в участии иностранного персонала имеют Австралия, Египет, Греция, Италия, Канада, США, Финляндия и др. Проведение обязательного страхования иностранным страховщикам запрещено в Австралии, Болгарии, Канаде, Корее, Словакии, Чехии, Финляндии.

Сопоставление российских интересов и присутствия иностранных страховщиков на российском страховом рынке. Сейчас в России действуют более 60 компаний (а также представительства всех крупнейших перестраховочных компаний мира) с существенным иностранным участием в капитале. Темпы их роста значительно выше, чем российских, особенно в таких отраслях страхования, как страхование имущества и ответственности. И хотя официальная доля иностранных страховщиков в общем сборе российской страховой премии пока остается незначительной, необходимо уделить особое внимание теневому присутствию некоторых из них на российском рынке, включая участие в перестраховании.

Ряд российских страховщиков, входящих в крупные финансово-промышленные группы, создали свои зарубежные перестраховочные компании, которые обеспечивают "перестрахование" финансовых средств своих групп. По экспертным оценкам, ежегодно по этим каналам за границу выводится порядка 500 млн. долл., и эта цифра в дальнейшем будет только расти. Несмотря на внешне растущие показатели, российский страховой рынок развивается медленно, и основная причина этого - низкий уровень жизни населения, плохое финансовое положение предприятий, отсутствие в обществе культуры страхования и весьма невысокая финансовая устойчивость отечественных страховых компаний, обусловленная низкой капитализацией. Именно поэтому рост конкурентоспособности российских страховщиков в сравнении с иностранными страховщиками в ближайшее время невозможен. Уровни развития отдельных секторов российского страхового рынка существенно различаются, что требует постоянной корректировки при определении темпов и условий дальнейшей либерализации.

Так, отсутствие протекционистских мер со стороны государства не позволяет развивать рынок страхования жизни и добровольного пенсионного страхования. Они наименее развиты, но потенциально представляют исключительно важный сегмент внутренних инвестиций для российской экономики.

Учреждая страховую компанию в России, иностранный инвестор не вкладывает деньги в экономику России, а создает инструмент для получения прибыли. Иностранные страховщики осуществляют страховые операции выборочно, охватывая только прибыльные сектора российской экономики.

Свободный вывоз прибыли означает для России отток значительных инвестиционных ресурсов, которые могли бы быть направлены в реальный сектор экономики, на вложения в государственные ценные бумаги. Приход иностранных страховых компаний на рынок России окажет неодинаковое воздействие на российских страховщиков, страхователей и национальную экономику в целом. Из-за отсутствия сравнимых финансовых ресурсов национальные страховщики практически прекратят свое существование; на рынке останутся лишь крупные компании, а также некоторые кэптивы крупных финансово-промышленных групп. Остальные либо разорятся, либо будут куплены иностранными группами. Процесс приобретения российских страховых компаний иностранными страховщиками напрямую или через подставные фирмы уже идет.

Прослеживается и общая фактическая неготовность страхового рынка России к вступлению в ВТО. В первую очередь это относится к российскому законодательству о страховании, к его противоречивости и неполноте, отсутствию ряда важнейших правовых норм, регламентирующих деятельность иностранных страховщиков в этой области. Налоговая система преследует единственную цель - собрать как можно больше налогов со страховых компаний - и не рассматривает страхование в качестве стратегической отрасли экономики. Отсутствует стимулирование страхования физических лиц. Не обеспечен должный государственный контроль за существенными финансовыми инвестиционными потоками, возникающими в результате развития этого сегмента рынка.

Такое положение усугубляется организационной разобщенностью заинтересованных ведомств, отсутствием должной координации и единого плана действий. Нет и единой, консолидированной позиции российских страховщиков по вопросам допуска иностранцев на российский рынок.

Применение современных методов и норм государственного регулирования страховой деятельности, учет международных тенденций и их развития позволит интегрировать российский страховой рынок в мировое страховое сообщество. При этом все же необходимо учитывать, что основное число стран - членов ЕС и ВТО исходят из курса на сохранение государственного контроля над национальной страховой отраслью. Следовательно, хотя бы поэтому стратегия в отношении страховой отрасли должна исходить из аналогичных посылов. В этих целях и необходимы меры защиты от прямой конкуренции иностранных страховщиков и меры по предотвращению оттока ресурсов национальной страховой отрасли за рубеж. Это достигается путем ограничений прямого доступа иностранных страховщиков на рынок или при более открытом режиме участия иностранных страховщиков, но при более жестком государственном контроле за их экономической деятельностью, включая перестрахование за рубежом.

Таким образом, в ряде стран ограничения на присутствие иностранных страховщиков на национальном страховом рынке отнесены к законодательным актам субъектов этих государств и не присутствуют в чистом виде в международных соглашениях по допуску иностранных страховщиков на национальные страховые рынки.

При обсуждении вопроса о возможности вхождения в то или иное международное соглашение, касающееся интересов рынка страховых услуг, необходимо учитывать, что интересы государства находятся в плоскости защиты национальных интересов как населения, так и национальных страховых компаний, что массовый приход зарубежных страховщиков при всех положительных последствиях, связанных с увеличением емкости рынка, появлением возможности выбора и покупки высококачественных услуг надежных компаний, требует серьезных юридических гарантий выполнения иностранными компаниями своих обязательств перед российскими страхователями.

Судебное разбирательство, проводимое за границей, означает для большинства российских хозяйствующих субъектов и граждан фактическое отсутствие юридической защиты своих имущественных интересов.

В этой связи вызывают сомнения предложения о полном допуске иностранных страховщиков на российский страховой рынок путем внесения изменений в ст. 6 Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" на основании приложений N 6 и 7 к Соглашению с ЕС, которые снимают все действующие ограничения по всем видам страховой деятельности, и в первую очередь по обязательным видам страхования и страхованию жизни (это относится и к обязательному страхованию автогражданской ответственности на территории России).

Между тем нет сомнений в необходимости изъятий из режима наибольшего благоприятствования при предоставлении страховых услуг, как это предусматривается положениями Соглашения с ЕС и Генерального соглашения по торговле услугами ВТО. (Координирующие директивы ЕС, касающиеся страхования жизни и страхования иного, чем страхование жизни, вводились на рынках стран-участниц в течение 20 лет.) Ведь "обвальная", а не постепенная, по мере укрепления позиций российских страховщиков, либерализация российского страхового рынка без одновременных мер по защите интересов национальных страховых компаний и их клиентов может нанести весьма ощутимый ущерб национальным интересам России.

Интересы российской стороны при выполнении обязательств перед международным сообществом объективно требуют коррекции сложившейся ситуации, угрожающей уроном экономической независимости и национальному престижу.

Предложения об условиях допуска иностранных страховых компаний на российский страховой рынок при вступлении России в ВТО. В связи с приведенными фактами и доводами нам представляется, что необходимо ввести в законодательство положение о невозможности для иностранной страховой компании осуществлять деятельность на территории РФ (проводить страховые операции) через агентство, отделение, дочернюю страховую организацию или филиал головной страховой организации, расположенной вне территории России.

Сложилось убеждение, что необходимо разработать механизм предоставления возможности участвовать в капитале российских страховых компаний только страховым организациям, имеющим разрешение (лицензию) на осуществление страховых операций в стране своей регистрации или имеющим подтвержденный статус страховщика, рекомендацию органа страхового надзора страны своей регистрации.

Для страховых компаний с долей иностранных участников (акционеров) в уставном капитале свыше 49% целесообразно ввести дополнительные требования:

а) денежные средства, вносимые акционерами в качестве вклада в уставный капитал, должны быть размещены в России исключительно в следующих формах: долгосрочные государственные ценные бумаги РФ, имеющие номинал в российских рублях (конкретный их перечень определяется Минфином РФ), рублевые депозиты в российских банках и инвестиции в недвижимость;

б) решение о выдаче лицензии на право осуществления страховой деятельности на территории РФ принимается с учетом предоставления режима взаимности российским страховщикам в стране соответствующего иностранного инвестора, чтобы все ограничения, применяемые в отношении страховых компаний с российским участием в стране регистрации иностранного участника, полностью распространялись на российскую компанию с иностранным участием;

в) ввести запрет на осуществление операций по страхованию жизни на период до 10 лет от даты подписания соглашения о вступлении России в ВТО;

г) запретить страховым компаниям с участием иностранного капитала проведение всех видов обязательного страхования, страхования финансовых рисков и кредитного страхования. Такие компании не могут выдавать поручительства и гарантии, осуществлять залоговые операции с акциями, собственным имуществом и депозитами;

д) разработать механизм иного, чем для российских страховщиков, налогообложения страховых взносов для страхователя, пользующегося услугами иностранных компаний;

е) установить для компаний с участием иностранного капитала специальный порядок размещения страховых резервов.

Финансовые средства, вложенные в уставный капитал страховых компаний с участием иностранного капитала, страховые резервы должны быть полностью размещены на территории России.

Чтобы обеспечить экономический и правовой паритет, целесообразно регламентировать обязательное внесение денежного депозита в ЦБ России на весь период деятельности иностранного страховщика на территории РФ. Депозит должен быть размещен в ценных бумагах РФ по указанию Центробанка РФ. Размер депозита определяется в зависимости от вида операций (например, в пределах от 20 до 30 млн. долл. США) с ежегодным его пересчетом в зависимости от объема страховых операций данного страховщика, а также с условием пополнения в случае его использования. Разработать порядок ежегодного представления иностранными инвесторами (участниками, акционерами) страховщика в орган государственного страхового надзора России баланса, учета прибылей и убытков, аудиторского заключения по итогам года.

Сообразно распространенной в мире практике обеспечить обязательность соблюдения в аппарате иностранного страховщика соотношения иностранных и российских служащих для руководящего звена 1:3, для остальных - до 10% от общего числа работников основного списочного состава.

Ежегодное представление всеми страховыми компаниями с участием иностранного капитала документов о регистрации (перерегистрации) акционеров (участников) и форм специальных отчетов.

Совершенно необходим механизм контроля за выдачей разрешений на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счет средств иностранных инвесторов, на совершение сделок с участием иностранных инвесторов по отчуждению акций (долей в уставных капиталах) страховых организаций, а также на открытие филиалов страховыми организациями с иностранными инвестициями.

Создание законодательной базы для осуществления перестраховочной деятельности иностранных перестраховочных компаний и их представительств на территории РФ позволило бы эффективно контролировать деятельность иностранных страховщиков.

Важнейшая задача реализации предлагаемых мер по защите российского страхования заключается в увязке действий по либерализации российского страхового рынка, сроков их осуществления с процессом развития и становления российских страховых компаний.