Мудрый Юрист

Концепция суверенитета в условиях глобализации и европейской интеграции

Васильева Татьяна Андреевна, заместитель директора, заведующая сектором сравнительного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются новые подходы к трактовке понятия суверенитета в международных документах и в практике конституционных судов государств - участников ЕС. Данная проблематика рассматривается на международном уровне в контексте прав человека и формирования концепции "ответственного суверенитета", а в национальном праве - в свете сохранения национальной идентичности государств-членов в условиях развития европейской интеграции.

Ключевые слова: суверенитет, права человека, национальная идентичность, европейская интеграция, Суд ЕС, конституционные суды.

The Sovereignty Concept in Conditions of Globalization and European Integration

T.A. Vasilyeva

Vasilyeva Tatyana A., Deputy Director, Head of the Comparative Law Sector of Federal State Budgetary Institution of Science Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article deals with new approaches towards the interpretation of the concept of sovereignty in international instruments and practice of constitutional courts of the EU Member States. At the international level, this issue is considered in the context of human rights and the formation of the concept of "responsible sovereignty", and in national law - in the light of preservation of Member States' national identity in the process of European integration.

Key words: sovereignty, human rights, national identity, European integration, European Court of Justice, constitutional courts.

Современный период характеризуется интернационализацией конституционного права и конституционализацией международного права, переосмыслением базовых концепций, связанных с функционированием международного и национального права. Это обусловлено усложнением правовой карты мира, которая становится все более полицентричной. Формирование права более не увязывается исключительно с национальным государством, возрастает число международных, транснациональных и наднациональных образований и институтов, создающих собственные правовые системы, которые часто имеют общие предметные сферы действия.

И в первую очередь речь идет о концепции государственного суверенитета, сформировавшейся в результате Вестфальского мирного договора 1648 г. В рамках этой системы национальные государства рассматривались как единственные субъекты международного права, обладавшие абсолютным суверенитетом. Во второй половине XX в. Вестфальская система начинает претерпевать серьезные изменения, что находит выражение в признании ограниченной международной правосубъектности негосударственных акторов (международных правительственных и неправительственных организаций, транснациональных корпораций, частных лиц, национальных меньшинств, коренных народов), возможности привлечения к ответственности корпораций и частных лиц за нарушение норм международного права, признании допустимости гуманитарной интервенции, передаче государствами отдельных суверенных полномочий международным организациям <1>.

<1> См. подробнее: Engle E. The Transformation of the International Legal System: The Post-Westphalian Legal Order // Quinnipiac Law Review. 2004. Vol. 23. No. 23. P. 23 - 45.

Изменение подходов к трактовке государственного суверенитета можно проследить как на международном, так и на национальном уровнях. Следует отметить, что даже в международной судебной практике (Международный трибунал для бывшей Югославии) было признано, что концепция суверенитета, выступавшая ранее в качестве священного и неприступного атрибута государственности, постепенно размывается, в особенности в сфере прав человека, и что само международное право претерпевает изменения, в соответствии с которыми подход, ориентированный на государственный суверенитет, начинает вытесняться подходом, ориентированным на человека <2>.

<2> ICTY. Prosecutor v. Dusko Tadic a/k/a "DULE". Decision on the Defense Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction of 2 October 1995. Paras. 55, 97 // URL: http://www.icty.org/x/cases/tadic/acdec/en/51002.htm.

Это прослеживается и на уровне политических документов, в частности касающихся концепции ответственности по защите. Эта новая концепция, разработанная в международном праве, предполагает, с одной стороны, обязанность государства защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности и, с другой стороны, коллективную ответственность международного сообщества за содействие защите от таких действий, рассматриваемых как международные преступления <3>. В докладе Генерального секретаря ООН "Выполнение обязанности защищать" <4> рассматривался вопрос о соотношении данной концепции и концепции государственного суверенитета. Генеральный секретарь отмечал, что в XXI в. защита населения и уважение прав человека являются важнейшими составляющими суверенитета и государственности и в силу этого суверенитет предполагает соблюдение обязательств перед собственным народом. Соответственно, задача государства состоит в формировании ответственного суверенитета, и оказание международным сообществом содействия в выполнении обязанности по защите способствует его укреплению, а не ослаблению <5>.

<3> Предусматривается широкий набор инструментов предупреждения и реагирования, в том числе и возможность предпринимать коллективные действия, если мирные средства окажутся недостаточными и органы власти соответствующего государства не в состоянии защитить свое население.
<4> См., например: ООН. Генеральная Ассамблея Совета Безопасности. Шестьдесят третья сессия. Доклад Генерального секретаря "Выполнение обязанности защищать" // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/206/12/PDF/N0920612.pdf.
<5> Концепция "ответственности по защите" впервые сформулирована в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. (п. 138 - 140) и подтверждена в Резолюции 1674 (2006) Совета Безопасности ООН (п. 4).

Особую актуальность проблема государственного суверенитета приобретает в связи с процессами европейской интеграции. Традиционная концепция государственного суверенитета плохо вписывалась в новые реалии, однако совместными усилиями Суда ЕС и национальных судов удалось ее адаптировать к потребностям европейского сотрудничества. Было признано, что в рамках Сообщества <6> государства-члены осуществляют свой суверенитет посредством совместного вынесения решений, и в этом случае институты Сообщества действуют от имени народов государств-членов <7>. Однако всякий раз, когда в учредительные документы ЕС вносятся серьезные изменения, расширяющие полномочия институциональных структур Союза, в органы конституционного контроля государств-членов поступают обращения, обосновывающие неконституционность соответствующих положений исходя из концепции государственного суверенитета.

<6> Европейское сообщество прекратило свое действие после вступления в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 г.
<7> См.: de Witte B. Sovereignty and European Integration: the Weight of Legal Tradition // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 1995. N 2. P. 153 - 154.

Озабоченность государства сохранением собственной идентичности и ценностей в сфере права прослеживалась на всех этапах развития Сообщества, а затем Союза. Это характерно и для новых государств - членов Союза. Весьма показательно, что Сейм Республики Польша перед проведением референдума о вступлении страны в ЕС принял резолюцию о суверенитете законодательства Польши в сфере морали и культуры, согласно которой польское законодательство, касающееся нравственного порядка, социальной жизни, достоинства, института брака, воспитания детей, защиты жизни, не подлежит ограничениям, устанавливаемым международным регулированием <8>.

<8> См.: Resolution of the Sejm of the Republic of Poland of 11 April 2003 regarding sovereignty of Polish legislation in the area of morality and culture // Yearbook of Polish European Studies. Warsaw, 2003. P. 199.

Несмотря на то что в тексте Лиссабонского договора <9> отмечалось, что Союз уважает государственную идентичность государств-членов, выражающуюся в их фундаментальном политическом и конституционном устройстве <10>, включая региональное и местное самоуправление (п. 2 ст. 4 Договора о Европейском союзе), в ряде государств <11> были направлены запросы в органы конституционного контроля о совместимости положений данного Договора и национальной конституции (Франция, Германия, Чехия, Латвия, Польша, Венгрия, Дания, Австрия). Следует отметить, что в орган конституционного контроля обращались члены общенационального представительного органа (Чехия, Германия, Польша) и глава государства (Франция). В решениях органов конституционного контроля некоторых из этих стран были сформулированы правовые позиции, касающиеся трактовки суверенитета государств-членов в условиях формирования и развития Европейского союза.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

<9> После того как ратификация Конституционного договора потерпела неудачу, государства-члены достигли соглашения о заключении договора о реформе ЕС, который должен был внести коррективы в базовые учредительные документы. Лиссабонский договор был подписан 13 декабря 2007 г. и вступил в действие 1 декабря 2009 г. (в этот же день прекратило свое существование Европейское сообщество). См.: Lisbon Treaty amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // OJ. 2007. C 306/1. Русский перевод текста Договора см.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2013. С. 603 - 684.
<10> Необходимо отметить, что в Лиссабонском договоре понятие идентичности трактуется в конституционно-правовом, а не в культурно-лингвистическом аспекте.
<11> Франция, Германия, Чехия, Латвия, Польша, Венгрия, Дания, Австрия.

Конституционный суд Чехии дважды исследовал вопрос о соответствии положений Лиссабонского договора Конституции страны. В Постановлении от 26 ноября 2008 г. <12> он обратил внимание на то, что государство и его суверенитет претерпевают изменения, и ни одно государство не существует в виде отдельной, единичной организации, как это предполагалось в классических теориях суверенитета (п. 105). По мнению Суда, передача сувереном на основе доброй воли определенных государственных полномочий, которые предполагается осуществлять с его участием согласованным заранее способом, могущим впоследствии пересматриваться, не является концептуальным ослаблением государственного суверенитета, а, наоборот, может привести к его усилению в рамках совместных действий интегрированного целого (п. 108) <13>. Однако существуют и определенные пределы в отношении передачи полномочий, и, поскольку данный вопрос a priori является политическим, обязанность их установления возлагается на законодательный орган (п. 109). В Постановлении от 11 марта 2009 г. <14> Суд повторил свою позицию о том, что в современном демократическом правовом государстве суверенитет является не самоцелью, а средством реализации основополагающих ценностей, на которых базируется конструкция демократического правового государства. Он констатировал, что основное проявление суверенитета - это способность продолжать распоряжаться своими суверенными правами или передавать определенные полномочия, временно или постоянно (п. 147).

<12> См.: Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2008/11/26 - Pl. S 19/08: Treaty of Lisbon I // URL: www.concourt.cz/view/pl.19-08.
<13> Суд обратил внимание на то, что впервые в истории национальная безопасность, всегда являвшаяся основой государственности, может эффективно осуществляться суверенными государствами, действующими сообща, объединяя ресурсы, технологии, коммуникации и информационные потоки и государственно-властные полномочия (п. 101).
<14> См.: Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2009/11/03- Pl. S 29/09: Treaty of Lisbon II // URL: www.concourt.cz/view/pl.29-09 (дата обращения: 08.05.2015).

В свою очередь Федеральный конституционный суд Германии в Постановлении от 30 июня 2009 г. <15> попытался сформулировать допустимые ограничения в отношении передачи полномочий на наднациональный уровень. В частности, он признал, что европейская унификация на основе договорного союза суверенных государств не может быть достигнута, если у государств-членов не остается достаточного пространства для политического формирования экономических, культурных и социальных условий жизни (п. 249). Соответственно, принципы демократии и субсидиарности требуют ограничения передачи суверенных полномочий ЕС и их осуществления предсказуемым образом (п. 251). По мнению Федерального конституционного суда, особо чувствительными для способности конституционного государства демократически формировать себя являются решения об уголовном и уголовно-процессуальном праве, об осуществлении монополии на использование силы полицией внутри страны и военными за ее пределами; основополагающие финансовые решения о публичных доходах и расходах, в особенности мотивированные соображениями социальной политики; решения о формировании условий жизни в социальном государстве; вопросы особого культурного значения, например в сфере семейного права, школы и образования, контактов с религиозными сообществами (п. 252) <16>.

<15> См.: BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6. 2009 // URL: http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/decisions/es20090630_2bve000208en.html.
<16> В отдельных комментариях отмечалось, что данное решение создало предпосылки для нового переговорного процесса в рамках ЕС в связи с возможностью угрозы применения государством-членом права вето в связи с несоблюдением положения о национальной идентичности. См.: Nicola dis K. Germany as Europe: How the Constitutional Court unwittingly embraced EU demoi-cracy. A Comment on Franz Mayer // International Journal of Constitutional Law. 2011. Vol. 9. No. 3 - 4. P. 787.

Польский Конституционный трибунал в Постановлении от 24 ноября 2010 г. <17> уделил особое внимание содержанию понятия суверенитета и его государственной защиты. Он отметил, что суверенитет более не рассматривается как неограниченная возможность влиять на другие государства или осуществлять полномочия свободно от внешнего воздействия, поскольку свобода действий государства ограничена международным правом. Государства-члены взяли на себя обязательство осуществлять совместно государственные обязанности в сферах сотрудничества, но они остаются суверенными с точки зрения международного права до тех пор, пока сохраняют в полном объеме способность определять формы осуществления таких обязанностей. Определенное ограничение суверенитета в связи с вступлением в Европейский союз имеет компенсаторный эффект, выражающийся в возможности участия в принятии решений в рамках ЕС. При этом государства-члены сохраняют суверенитет в силу того, что их конституции, являющиеся выражением их суверенитета, сохраняют свое значение (п. 2.1).

<17> См.: Judgment of the Polish Constitutional Tribunal of 24 November 2010 concerning the Treaty of Lisbon // Yearbook of Polish European Studies. Warsaw, 2011. P. 271 - 319.

Принцип защиты государственного суверенитета в процессе европейской интеграции требует уважения в ходе этого процесса установленных Конституцией пределов передачи полномочий, ограничивающих эту передачу только определенными вопросами, и нахождения надлежащего баланса между переданными и сохраненными полномочиями. В отношении полномочий, составляющих суть суверенитета (включающих, в частности, принятие конституционных норм и контроль за их осуществлением, органы судебной власти, полномочия государства в отношении собственной территории, вооруженных сил и сил, гарантирующих обеспечение безопасности и публичного порядка), право принятия решений возлагается на соответствующие органы государственной власти Республики Польша. Этот принцип предполагает непризнание универсального характера передачи полномочий, запрет передачи всех наиболее важных полномочий и обусловленность передачи полномочий соблюдением специальной процедуры, предусмотренной в Конституции. Он исключает также возможность самостоятельного расширения полномочий тем субъектом, которому они переданы (п. 2.2).

Конституционный Трибунал отметил, что, несмотря на сложность установления детального каталога неотъемлемых полномочий, полностью запрещается передача полномочий по следующим вопросам: решения, устанавливающие основополагающие принципы Конституции, и решения, касающиеся тех прав человека, которые определяют государственную идентичность, включающие, в частности, требование защиты достоинства личности и конституционных прав, принципы государственности, демократического правления, верховенства права, социальной справедливости, субсидиарности, а также требование обеспечения наилучшего осуществления конституционных ценностей и запрет передачи полномочий, связанных с изменением Конституции и определением полномочий (п. 2.1).

Данные примеры показывают, что в масштабе ЕС существуют определенные различия в трактовке понятия суверенитета и сохранения государственной идентичности, и подходы соответствующих государств гораздо более фундированы и нюансированы, чем представляется в нашей литературе. И в этой связи необходимо остановиться на сравнительно-правовой составляющей в исследовании конституционного права. Компаративистские подходы позволяют уяснить истинное содержание базовых правовых концепций и принципов, широко используемых в международно-правовых документах, наднациональной и зарубежной судебной практике. Эти концепции формировались и развивались в рамках западной правовой традиции. В силу объективных причин российской юридической науке в течение длительного времени была присуща локальная замкнутость, и даже сегодня, когда российское право стало гораздо более открытым для международного и иностранного влияния, наша наука и практика еще в должной мере не освоили многие из этих концепций. Изучение иностранной конституционно-правовой доктрины и судебной практики в современных условиях приобретает особую актуальность, поскольку позволяет осознать, что используемые в российском праве концепции и принципы являются составной частью более широкой транснациональной правовой традиции и что не всегда российский аналог соответствует оригиналу.

Литература

  1. De Witte B. Sovereignty and European Integration: the Weight of Legal Tradition // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 1995. N 2. P. 145 - 173.
  2. Engle E. The Transformation of the International Legal System: The Post-Westphalian Legal Order // Quinnipiac Law Review. 2004. Vol. 23. No. 23. P. 23 - 45.
  3. Germany as Europe: How the Constitutional Court unwittingly embraced EU demoi-cracy. A Comment on Franz Mayer // International Journal of Constitutional Law. 2011. Vol. 9. Nos. 3 - 4. P. 786 - 792.