Мудрый Юрист

Административно-правовые споры в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: правовая природа, разновидности, особенности порядка рассмотрения

Харинов И.Н., преподаватель кафедры административного права Уральского государственного юридического университета.

В статье анализируются особенности споров в сфере предоставления государственных и муниципальных (публичных) услуг как самостоятельного вида публично-правовых дел. Аргументируется, что такие дела должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства независимо от разновидности публичных услуг. На основе актуальной судебной практики приводится анализ спорных материальных правоотношений с целью определения надлежащей процессуальной формы рассмотрения споров.

Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, публичные услуги, административно-правовые споры, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административное судопроизводство.

Administrative-legal disputes in the sphere of providing state and municipal services: the legal nature, the species, the procedure for consideration

I.N. Kharinov

Kharinov I.N., lecturer of department of administrative law of the Ural state law university.

The article analyzes the features of disputes in the sphere of the provision ofstate and municipal (public) services as an independent type of public law cases. It is argued that such cases should be considered in administrative legal proceedings, regardless of the variety of public services. On the basis of current judicial practice provides an analysis of the contentious substantive relations to determine the appropriate procedural form of dispute resolution.

Key words: state and municipal services, public services, administrative legal disputes, Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, administrative legal proceedings.

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <1> (далее также - КАС России, Кодекс), предусматривающего открытый перечень административных дел, неизбежно приводит к появлению массы вопросов, в первую очередь связанных с определением границ сферы действия Кодекса. Симптоматично, что в науке уже рассматриваются новые разновидности судебных споров, возникающих на стыке частного и публичного права и подлежащих разрешению в порядке административного судопроизводства <2>.

<1> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Российская газета. 11.03.2015. N 6620.
<2> Винницкий А.В. К вопросу о новых категориях административных дел в контексте проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юридическая академия, 2015. С. 52 - 73.

К таковым, в частности, могут быть отнесены дела по административно-правовым спорам в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг (далее также - публичных услуг), в подавляющем большинстве случаев носящие публично-правовой характер и в этой связи подлежащие разрешению в порядке административного судопроизводства. Для подтверждения заявленного тезиса необходимо последовательно проанализировать материальные и процессуальные особенности таких споров.

Развитие института публичных услуг в настоящее время проходит в условиях серьезной "трансформации" предмета административного права, который переживает снижение удельного веса отдельных групп отношений (в первую очередь складывающихся при регулировании традиционных сфер государственного управления) и наполнение новыми. В научном сообществе к последним все чаще стали причислять общественные отношения, связанные с предоставлением (оказанием) публичных услуг, и включать такую группу отношений в качестве самостоятельного раздела в предмет административно-правового регулирования <3>.

<3> См., напр.: Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11; Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3; Соловьева А.К. Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды Института государства и права Российской академии наук: Административные правоотношения: вопросы теории и практики. М.: Институт государства и права. 2009. N 1; Стахов А.И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. N 9.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг органом власти не возникает сомнений в публично-правовом (преимущественно административно-правовом) характере складывающихся при этом общественных отношений: услуги предоставляются конечному получателю (а) субъектом публичной администрации, выполняющим государственную или муниципальную функцию публично-правового образования, (б) напрямую (централизованно, без делегирования публичных функций).

Однако вопросы могут возникнуть в случаях, когда какой-либо из указанных элементов исключается из традиционной конструкции по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

С этой позиции необходимо выделить (а) опосредованное предоставление услуг, в том числе с использованием частноправовых конструкций (к примеру, предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования; создание государственных корпораций и государственных компаний с государственным участием для предоставления отдельных государственных услуг и т.д.), и (б) предоставление государственных и муниципальных услуг "агентами публичной власти" - частными организациями, которым делегировано выполнение отдельных публичных функций.

Для иллюстрации противоречивости подходов к определению правовой природы материальных отношений при предоставлении публичных услуг в правоприменительной практике можно обратиться к анализу разрешения споров граждан с бюро технической инвентаризации (БТИ), до 01.01.2013 <4> осуществлявшими государственный технический учет и техническую инвентаризацию объектов капитального строительства. Так, в одних случаях суды подчеркивали отсутствие оснований для квалификации отношений между БТИ и гражданами-заявителями публично-правовых отношений, несмотря на осуществление организациями БТИ упомянутых публичных функций <5>. В других случаях напротив - организации БТИ рассматриваются в качестве органов в функциональном смысле, а отношения между ними и невластными субъектами носят публичный характер <6>. Как видно, при поверхностном анализе велика вероятность квалификации таких правоотношений как носящих частноправовой характер, пусть и осложненных административно-правовыми характеристиками.

<4> С 1 января 2013 г. на всей территории Российской Федерации осуществляется государственный кадастровый учет зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, и положения нормативных правовых актов в сфере осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства с указанной даты не применяются (ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4017).
<5> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.10.2006 по делу N А28-22205/2005 (Определением ВАС РФ от 26.01.2007 N 16604/06 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Постановление ФАС Московского округа от 03.06.2009 по делу N А40-26801/08 // СПС "КонсультантПлюс".

Очень удачно по этому вопросу высказывался А.И. Елистратов, выделявший группу публичных обязательственных прав граждан, которые реализуются в публичных правоотношениях между администрацией и гражданами на почве публичных служб (почта, телеграф, кредитные организации, железные дороги и пр.). При этом отмечалось, что возникающие правоотношения во многом подчиняются нормам и правилам гражданского права и процесса, но по своему общественному назначению они продолжают оставаться отношениями публичного права <7>.

<7> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Изд. Г.А. Лемана, 1914. С. 146.

Надо сказать, что приведенная позиция выдающегося ученого пока что вряд ли восприимчива к российской правовой действительности и должна учитываться с определенной долей условности. Указанный подход применим к спорам в сфере функционирования так называемых "публичных служб", являющихся одним из основных элементов французской правовой доктрины. Однако публичные службы во Франции, в противоположность российскому узконаправленному подходу, это довольно емкое понятие, объединяющее практически всю деятельность государства (юстиция, государственные финансы, национальная оборона, образование, здравоохранение, социальная защита, спорт, публичные торгово-промышленные службы и пр.) <8>.

<8> См. подробнее: Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 27 - 28; Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. 2004 / Ред. кол.: У.Э. Батлер (гл. ред.), В.С. Нерсесянц, Л.Р. Сюкияйнен, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Ю.М. Юмашев. М.: Норма, 2005. С. 136 - 151.

В любом случае для определения правовой природы отношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг значение имеет решение вопроса о том, связано ли единое в целом правоотношение с выполнением публичной функции государственно-правового образования?

Лишь при положительном ответе наличие частноправовых конструкций должно выступать в качестве необходимого элемента реализации публичным образованием государственной функции по предоставлению публичных услуг и само по себе не может придавать правоотношению частноправовой характер.

Споры в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг никогда не выделялись в качестве самостоятельной категории административно-правовых споров. Сторонники иной точки зрения могли бы возразить, поскольку дела по спорам в сфере предоставления услуг потому и не обособлены, поскольку содержательно вписываются в общую категорию дел об оспаривании решений и действий органов публичной администрации.

Однако в таком случае попросту нивелируется правовая природа отношений, складывающихся при предоставлении государственных (муниципальных) услуг, фактически и обусловливающая выделение новой категории дел.

К сожалению, процессуальное законодательство также не дает хотя бы приближенного ответа на вопрос, как соотносятся дела по спорам в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг с существующими категориями административных дел.

Вместе с тем, исходя из сущности самих публичных услуг, можно обозначить следующие самостоятельные разновидности споров в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: (1) оспаривание незаконного или необоснованного отказа в предоставлении услуги, (2) оспаривание действий (бездействия) при нарушении стандартов предоставления государственной (муниципальной) услуги (к примеру, нарушение сроков предоставления услуги, невыполнение отдельных административных процедур и пр.), а также (3) оспаривание предоставления услуги ненадлежащего качества и обязание оказать услугу надлежащим образом.

Для наглядности последней разновидности дел приведем следующий пример. В последнее время распространенной стала негативная практика выдачи муниципальными органами градостроительных планов земельных участков ненадлежащего качества. Зачастую в случае признания судом незаконным отказа гражданину в выдаче градостроительного плана земельного участка орган публичной администрации, исполняя решение суда, выдает такой градостроительный план, на основании которого на земельном участке, к примеру, в принципе не допускается какое-либо строительство (в градостроительном паспорте указан нулевой или минимальный процент застройки).

Между тем по смыслу ст. ст. 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации <9> градостроительный план земельного участка по существу представляет собой лишь выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок <10>. Впоследствии получатель муниципальной услуги вынужден снова обращаться в суд, но уже с требованием о выдаче градостроительного плана с конкретными характеристиками, которые и должны быть отражены в градостроительном плане на основании сведений из первичной градостроительной документации.

<9> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 30.12.2004. N 290.
<10> Приведенная позиция подтверждается и в правоприменительной практике: решение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2012 по делу N АКПИ12-290 // СПС "КонсультантПлюс".

Самое удивительное, что подобные случаи недобросовестного поведения органов публичной администрации далеко не редкость <11>.

<11> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 14.10.2013 по делу N А40-35900/2012; Определение Верховного Суда РФ от 29.01.2015 по делу N А41-30270/2014; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 23.07.2014 по делу N 33-9277/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, необоснованно длительный и ресурсоемкий процесс получения муниципальной услуги серьезно подрывает как саму законность и правомерность предоставления публичных услуг государством, так и влечет конкретные негативные последствия для частного заявителя (существенное увеличение сроков реализации проектов освоения земельных участков, снижение привлекательности проекта для потенциальных инвесторов, несение убытков и пр.).

Рассмотренными видами административных дел отнюдь не исчерпывается весь спектр споров в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг. Тем не менее развитие анализируемого института в России может привести к появлению новых устойчивых видов споров в сфере предоставления государственных услуг только при широком подходе к публично значимой деятельности государства в целом и организации предоставления государственных и муниципальных услуг в частности.

Материально-правовая природа отношений обусловливает процессуальный инструментарий - анализируемые административно-правовые споры подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства.

Как известно, на важность правильности определения вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы заявителей, не согласных с решениями и действиями субъектов публичной администрации, обращалось внимание Верховным Судом РФ в своем Постановлении Пленума от 10.02.2009 N 2 <12>.

<12> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Российская газета. 18.02.2009. N 27.

Вместе с тем определенной спецификой отличается рассмотрение дел по спорам в сфере предоставления публичных услуг, возникшим на основании юридического состава, осложненного частноправовым элементом (субъектом предоставления услуги является негосударственная организация; использование конструкции смешанного договора при предоставлении услуг и т.д.).

Особенностью защиты получателей государственных (муниципальных) услуг в таком случае является то, что оспаривание административного решения или действия осуществляется по правилам административного судопроизводства, а оспаривание, к примеру, договора, на основании которого предоставляется услуга, производится по общим правилам искового производства.

Однако действующим законодательством прямо не запрещено рассмотрение одновременно нескольких требований, возникающих из административных и гражданских правоотношений. Отметим, что в каждом конкретном случае правоприменительная практика нередко занимает противоположные подходы при рассмотрении в деле нескольких требований с различной правовой природой, при этом либо признавая совместное рассмотрение требований невозможным ввиду отсутствия между ними материально-правовой взаимосвязи <13>, либо, напротив, допуская соединение таких требований <14>.

<13> Апелляционное определение Брянского областного суда от 20.08.2013 по делу N 33-2706/2013 // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2012 по делу N А57-9370/2011; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 25.08.2014 по делу N 33-13137/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Полагаем, что именно второй подход заслуживает одобрения, поскольку он способствует наиболее полному исследованию обстоятельств дела в условиях смешанного характера спорных материальных отношений, а также обусловлен принципом "процессуальной экономии".

Таким образом, имея в виду активное развитие в настоящее время института публичных услуг в России, а также то, что в чистом виде споры в сфере публичных услуг в большинстве своем носят административно-правовой характер, данная категория дел может быть включена в КАС России в виде отдельной разновидности, разумеется, с учетом процессуальных особенностей рассмотрения (статуса сторон, средств защиты и пр.).

При этом краеугольным камнем в данном случае является определение надлежащего способа защиты прав получателей публичных услуг.

При этом закрепленные в АПК РФ (и ранее в ГПК РФ) процессуальные средства судебной защиты в полной мере не могут быть признаны достаточными для заявителя, поскольку само по себе признание акта или действия не соответствующими закону не всегда является необходимым и достаточным условием для восстановления нарушенных прав. Особенно остро эта проблема проявляется в делах по спорам при предоставлении публичных услуг: в конечном счете услуга может быть так и не предоставлена заявителю, либо может быть оказана услуга ненадлежащего качества.

Иными словами, интерес услугополучателя заключается в понуждении "поставщика" услуг к вынесению определенного решения либо к выполнению какой-либо обязанности по совершению действий (воздержанию от совершения действий).

Полагаем, что отчасти эта проблема решается в КАС России: ст. 124 Кодекса предусмотрено, что административное исковое заявление может содержать требования об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, а также об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий.

Отметим в целом положительный подход законодателя в части использования методологического опыта немецкой правовой доктрины, в которой административный иск достаточно давно используется в качестве средства обращения в суд. Применительно к объекту анализа, в Германии достаточно часто используется такое средство защиты субъективных прав получателей публичных услуг, как иск о понуждении органа власти издать определенный административный акт (Verpflichtungsklage) или совершить определенное административное действие (allgemeine Leistungsklage) <15>. Аналогичные конструкции мы находим в законодательстве стран, позаимствовавших данную разновидность административного иска и имплементировавших его в свою правовую систему (Азербайджан, <16> Армения <17>, Болгария <18>, Грузия <19>, Латвия <20>, Украина <21>, Эстония <22>).

<15> См. подробнее: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 257, 271; и др.
<16> Статьи 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 33, 34 Административно-процессуального кодекса Азербайджанской Республики от 30.06.2009 N 846-IIIQ.
<17> Статьи 66, 67 Кодекса административного судопроизводства Республики Армения от 10.12.2007 N ЗР-269.
<18> Часть 4 ст. 1 Административно-процессуального кодекса Республики Болгария (вступил в силу с 12.07.2006).
<19> Статьи 23, 24 Административно-процессуального кодекса Грузии от 23.07.1999 N 2352-вс.
<20> Статьи 254, 255 Административно-процессуального закона Латвии от 25.10.2001.
<21> Подпункт 2 ч. 4 ст. 105, подп. 3 ч. 4 ст. 105 Кодекса административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 N 2747-IV.
<22> Пункт 2 ч. 2 ст. 6 Административно-процессуального кодекса Эстонской Республики от 25.02.1999.

Руководствуясь процессуально-правовой классификацией исков путем традиционного выделения преобразовательных исков, исков о признании и о присуждении, полагаем, что с учетом имеющихся научных разработок <23>, а также в контексте принятия КАС России есть все предпосылки к закреплению в российском законодательстве иска о присуждении к исполнению публичной обязанности.

<23> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: РУДН, 2009. С. 125 - 128.

Применительно к делам по спорам в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг такой способ защиты вписывается в рамки института административного иска и максимально полно направлен на защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов как основную цель гражданского и административного судопроизводства.

Однако, отдавая отчет степени масштабности предлагаемых нововведений, полагаем, что затронутый вопрос не теряет своей актуальности применительно к учреждению и разработке целостной системы административных исков, в которой иск о присуждении к исполнению публичной обязанности (в первую очередь обязанности издать административный акт либо совершить определенное действие в сфере предоставления государственных или муниципальных услуг) должен занять самостоятельное место.

В целом споры в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг являются относительно молодой и динамично развивающейся в настоящее время категорией публично-правовых споров.

Принципиальное значение играет природа материальных отношений, лежащих в основе таких споров, обладающая в подавляющем большинстве случаев административно-правовым характером. Разумеется, не исключены случаи смешанного правового регулирования спорных правоотношений.

Следует заключить, что споры в сфере государственных и муниципальных услуг, зачастую возникающие на грани публичного и частного права, необоснованно выпадают из предметной сферы регулирования КАС России. Таким образом, рассмотрение проанализированной категории споров именно в порядке административного судопроизводства будет способствовать наиболее полному и эффективному восстановлению нарушенных или оспариваемых прав получателей государственных и муниципальных услуг.

Список использованной литературы

  1. Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России: Монография. М.: Российская академия правосудия, 2012.
  2. Винницкий А.В. К вопросу о новых категориях административных дел в контексте проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юридическая академия, 2015. С. 52 - 73.
  3. Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11.
  4. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: РУДН, 2009.
  5. Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3.
  6. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Изд. Г.А. Лемана, 1914.
  7. Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007.
  8. Соловьева А.К. Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды Института государства и права Российской академии наук: Административные правоотношения: вопросы теории и практики. М.: Институт государства и права, 2009. N 1.
  9. Стахов А.И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. N 9.
  10. Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения, 2004 год / Ред. кол.: У.Э. Батлер (гл. ред.), В.С. Нерсесянц, Л.Р. Сюкияйнен, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Ю.М. Юмашев. М.: Норма, 2005.