Мудрый Юрист

Перспективы развития антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне

Лепехин И.Я., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Тверского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Зайковский В.Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Тверского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Статья посвящена исследованию антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне. На основе анализа российского законодательства и действующей системы публичного управления выявлен ряд аспектов, препятствующих развитию антикоррупционных мер на уровне муниципалитетов, и предлагаются пути их устранения.

Ключевые слова: местное самоуправление, орган местного самоуправления, коррупция, антикоррупционные меры, антикоррупционная политика, противодействие коррупции.

Prospects for the development of anti-corruption measures carried out in Russia at the municipal level

I.A. Lepekhin, V.N. Zaikovsky

Lepekhin I.Y., candidate of law, head of department of state and municipal administration of the Tver branch of the Russian academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation.

Zaikovsky V.N., candidate of law, associate professor of department of state and municipal administration of the Tver branch of the Russian Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation.

The article is devoted to the research of anti-corruption measures carried out in Russia at the municipal level. On the basis of Russian Legislation analysis and the current system of public administration analysis a number of aspects that hinder the development of anti-corruption measures at the municipal level was revealed, and ways of addressing them were proposed.

Key words: local government, local government agency, corruption, integrity measures, anti-corruption policy, fight corruption.

В условиях современной России вопрос противодействия коррупции стоит особенно остро. Если раньше коррупция воспринималась как некий второстепенный и криминальный элемент общественной жизни, то сейчас она в большой степени стала сутью не только общественной жизни, но и государственной политики <1>. Как отметил Президент России В.В. Путин, "борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом" <2>. И действительно, в последнее время можно отметить достижение некоторых положительных результатов в этом направлении, в том числе и в области реализации ряда положений Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг. <3>.

<1> Жукова А.С. Особенности законодательного обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ (на примере Забайкальского края, Республики Бурятия, Иркутской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 34.
<2> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753.
<3> Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг. Утвержден Указом Президента РФ от 11.04.2014 N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" // Собрание законодательства РФ. 2014. N 15. Ст. 1729.

Однако в силу относительной новизны для России реализуемой стратегии противодействия коррупции <4> ряд ее аспектов до сих пор не получил должного теоретико-практического осмысления, в особенности это касается антикоррупционных мер, осуществляемых на муниципальном уровне.

<4> Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена Указом Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.

Во-первых, среди российских специалистов пока нет единого мнения даже относительно причин коррупции, а ведь именно их теоретически обоснованный перечень должен выступать исходной точкой формирования всей системы противодействия данному асоциальному явлению.

Подобная ситуация в значительной степени обусловлена тем, что в силу межотраслевого характера феномена коррупции она изучается одновременно представителями разных наук (юристами, управленцами, экономистами, социологами, политологами и пр.). При этом результаты таких исследований не приводятся к "общему знаменателю". Необходимость же этого очевидна, поскольку систематизация выводов специалистов разного профиля позволяет получить "многомерную картину" исследуемого явления, а значит, разработать адекватные существующей коррупционной угрозе меры ее нейтрализации.

Практика свидетельствует, что противодействие коррупции не может сводиться только к привлечению к ответственности лиц, виновных в коррупционных нарушениях, необходима система правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, устранение причин, ее порождающих <5>.

<5> Андреева Л.А., Кирьянов А.Ю. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2012. N 11. С. 15.

Представляется, что в качестве средства решения данной задачи может выступить, к примеру, так называемая "модель принципал-агентских отношений". Она широко применяется западными специалистами <6> при исследовании различных аспектов построения и функционирования национальных систем публичного управления и госслужбы, а в последнее время оценена должным образом и в нашей стране <7>.

<6> Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. 2-е изд. М.: Логос, 2010. 356 с.
<7> Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА "СПАС", 2004. 368 с.

Анализ отечественной системы публичного управления с использованием данной модели позволяет однозначно определить, что основной причиной коррупции в сфере государственного и муниципального управления является несовпадение, различие, конфликт интересов управляемого общества и лиц, занимающих политические и административные должности в органах государственной власти и местного самоуправления.

Исходя из этого, стратегической задачей антикоррупционной политики, реализуемой как на общегосударственном, так и на муниципальном уровнях, должно стать устранение этого конфликта путем укомплектования властных структур лицами, в сознании которых публичные интересы имеют приоритет над личными. Соответственно, одной из ключевых идей, лежащих в основе построения и функционирования отечественных систем государственной и муниципальной службы, должен стать принцип лояльности персонала органов публичной власти по отношению к существующему в стране конституционному строю.

Необходимость этого постепенно осознается руководством некоторых органов государственной власти, в связи с чем указанный принцип стал закрепляться нормативно: Кодекс этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов, утвержденный Приказом Федеральной службы судебных приставов от 12.04.2011 N 124 <8>; Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы, утвержденный Приказом ФАС России от 25.02.2011 N 139 <9>; Кодекс профессиональной этики военнослужащих внутренних войск МВД России, утвержденный Приказом МВД Российской Федерации от 23.08.2011 N 969 <10>.

<8> Приказ ФССП РФ от 12.04.2011 N 124 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов" // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2011. N 5.
<9> Приказ ФАС РФ от 25.02.2011 N 139 "Об утверждении Этического кодекса государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Приказ МВД РФ от 23.08.2011 N 969 "Об утверждении Кодекса профессиональной этики военнослужащих внутренних войск МВД России" // СПС "КонсультантПлюс".

Подобный подход должен быть реализован и на муниципальном уровне системы управления при осуществлении кадровой работы. О недостаточном внимании к данной проблеме в муниципалитетах свидетельствует значительное число правонарушений, совершаемых сотрудниками органов местного самоуправления. Так, например, только к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений в 2012 г. было привлечено 509 депутатов представительных органов и 589 выборных должностных лиц местного самоуправления <11>. Если же при этом учесть высокую латентность преступлений, относящихся к числу коррупционных (по оценкам криминологов, в России правоохранительными органами обнаруживаются и расследуются только 4 - 5% случаев коррупции <12>), то ситуация в исследуемой сфере достаточно сложная.

<11> Доклад о правах человека в России за 2012 г. // URL: http://photos.state.gov/libraries/russia/231771/PDFs/HR-REPORT-RUSSIA-RUS.pdf.
<12> Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 146.

Во-вторых, при разработке и реализации в муниципалитетах антикоррупционных мер следует учитывать, что данная деятельность не должна являться самоцелью. Она выступает лишь средством достижения более значимой цели, стоящей перед системой местного самоуправления в целом, а именно - "повышение качества жизни жителей муниципальных образований".

С учетом данного обстоятельства меры по противодействию коррупции должны разрабатываться и осуществляться совместно с действиями, направленными на повышение эффективности отечественной системы публичного управления в целом <13> (внедрение управления, ориентированного на результат, а также проектного управления, повышения доступности и качества муниципальных услуг, передача некоторых функций муниципального управления саморегулируемым организациям, реализация технологий "Открытые данные", "Электронный муниципалитет" и пр.), а также согласовываться с основными направлениями муниципальной реформы (развитие институтов местной демократии и финансово-экономических основ местного самоуправления, снижение уровня административного "прессинга" со стороны государства и др.).

<13> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // Российская газета. 2012. N 102.

В-третьих, Федеральный закон N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <14> содержит ряд положений, на основе которых может быть "сконструирован" муниципальный антикоррупционный механизм (в ст. 3 называются виды антикоррупционных мер, подлежащих реализации, а в ст. 6 определены основные направления профилактики коррупции). Однако при этом проблема согласования названных требований между собой отдана на "откуп" правоприменителю. Имеется в виду, что Закон не дает прямого ответа на вопрос о том, какие именно меры (организационные, информационно-пропагандистские, правовые и т.д.) должны реализовываться в рамках каждого из узаконенных направлений профилактики коррупции.

<14> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

В-четвертых, дефицит в органах местного самоуправления квалифицированных специалистов, обладающих системным видением затронутой проблемы и способных "спроектировать" работоспособный антикоррупционный механизм, не только формально соответствующий требованиям действующего законодательства, но и учитывающий в должной мере особенности конкретного муниципалитета, является серьезным препятствием для реализации антикоррупционной стратегии на муниципальном уровне.

В этой связи заслуживает внимания практика тех субъектов Российской Федерации (Татарстан, Ульяновская область и ряд других), которые разработали для своих муниципальных образований специальные "Методические рекомендации по вопросам реализации мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления". Примечательно, что именно эти регионы отмечаются специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ как наиболее успешные в плане организации антикоррупционной работы <15>.

<15> Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. 2012 // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. URL: http://www.izak.ru/system/files/doklad_region_24.09.pdf.

В-пятых, российская общественность пока еще не осведомлена в полной мере об особенностях и приоритетах отечественной антикоррупционной политики, до конца не осознает свою роль и свои возможности как ее субъекта, а поэтому не включилась должным образом в процесс реализации стоящих перед страной задач. Данное обстоятельство (в числе прочего) предопределяет низкую результативность усилий в исследуемой сфере, предпринимаемых как в целом по стране, так и на муниципальном уровне. Достаточно сказать, что в рейтинге государств по Индексу восприятия коррупции (CPI), определяемому авторитетной международной организацией Transparency International, Россия из года в год занимает недопустимо низкие для статуса великой державы места. Так, например, в 2014 году Россия получила 27 баллов и заняла 136-е место, поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном <16>.

<16> Индекс восприятия коррупции - 2014 // АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив" Трансперенси Интернешнл. URL: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/indeks-vospriiatiia-korruptcii-2014-otcenka-rossii-upala-na-odin-ball.

В этой связи необходимо формирование всевозможных стимулов для включения отдельных граждан и их объединений в процесс реализации антикоррупционной политики. Возможности для этого в последнее время значительно расширились в связи с принятием федеральных законов, регламентирующих вопросы осуществления парламентского <17> и общественного контроля <18>. Аналогичные акты принимаются и на региональном уровне.

<17> Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
<18> Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4213.

В-шестых, требуют некоторой коррекции и содержащиеся в Федеральном законе N 273-ФЗ нормативные определения коррупции и конфликта интересов, поскольку оба они связывают коррупцию лишь с получением материальной выгоды, что не в полной мере соответствует выводам теории и требованиям международного сообщества, содержащимся в важнейших антикоррупционных конвенциях <19>, в которых речь идет и о нематериальной коррупции.

<19> Конвенция ООН против коррупции. Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собрание законодательства РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.

Реализация вышеназванных положений в своей совокупности будет способствовать дальнейшему развитию антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне, и в конечном итоге достижению цели "искоренения причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе" <20>, что, в свою очередь, будет способствовать повышению качества жизни граждан нашей страны.

<20> Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы") // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.

Список использованной литературы

  1. Андреева Л.А., Кирьянов А.Ю. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2012. N 11. С. 15 - 19.
  2. Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА "СПАС", 2004.
  3. Жукова А.С. Особенности законодательного обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ (на примере Забайкальского края, Республики Бурятии, Иркутской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 34 - 37.
  4. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. URL: http://kommersant.ru/doc/1866753.
  5. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. 2-е изд. М.: Логос, 2010.
  6. Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. N 7.