Мудрый Юрист

К вопросу о правовой природе финансирования

Васянина Е.Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского университета правосудия.

В настоящей статье на основе законодательства Российской Федерации, а также положений финансово-правовой доктрины автором предпринята попытка проанализировать правовую природу финансирования и его формы. В статье особое внимание уделяется характеристикам условного и безусловного финансирования.

Ключевые слова: финансирование, государственные доходы, государственные расходы, расходные обязательства, бюджет, публичные денежные фонды, налоговые льготы, государственно-частное партнерство.

To the question of the legal nature of funding

E.L. Vasyanina

Vasyanina E.L., candidate of law, associate professor of department of state and legal disciplines of the North-West branch of Russian university of justice.

In this article, based on the legislation of the Russian Federation, the provisions of the legal doctrine, the author analyzes the legal nature of the financing and its forms. The article focuses on the characteristics of conditional and unconditional funding.

Key words: funding, government revenues, government spending, expenditure commitments, budget, public money funds, tax benefits, public-private partnership.

Процесс движения денежных средств при осуществлении частными субъектами, а также публично-правовыми образованиями хозяйственной деятельности является необходимым условием функционирования рыночных отношений, набирающих обороты в условиях развития интеграционных процессов в мировой экономике.

Однако вопрос об определении сферы регулирования отношений, складывающихся в процессе движения финансовых ресурсов в экономическом обороте, до сих пор остается не до конца изученным. Иными словами, нужно понимать, в каком случае отношения, складывающиеся в процессе движения денежных потоков, имеют гражданско-правовую природу и регулируются нормами гражданского права, а в каких будут именоваться финансированием и относиться к публичной сфере финансово-правового регулирования.

Отсутствие четкого понимания правовой природы финансирования на практике приводит к ситуации, когда разрешение споров, возникающих в сфере предоставления средств государственного бюджета, осуществляется со ссылкой на гражданское законодательство, что нарушает базовые принципы регулирования финансовых отношений. Например, с позиции судебной практики средства государственных внебюджетных фондов, поступившие на банковские счета медицинских учреждений, не подпадают в сферу финансово-правового регулирования и могут быть списаны судебными приставами-исполнителями с применением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1>. Кроме того, в ряде случаев рассматривая споры о взыскании с бюджетополучателей средств в счет оплаты по гражданско-правовому договору, суды исключают возможность применения правил бюджетно-правового регулирования о финансировании расходов в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, отдавая этот вопрос на откуп гражданскому праву <2>.

<1> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 сентября 2004 г. по делу N А28-2863/2004-81/27.
<2> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15.01.2013 N Ф09-12649/12: решение Арбитражного суда Свердловской области от 10.07.2012 по делу N А60-13316/2012; Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2010 по делу N А63-16413/09.

Значение термина "финансирование" не раскрывается в рамках действующего законодательства России. Вместе с тем, исходя из положений актов бюджетного, финансового, иных отраслей законодательства под финансированием понимается процесс выделения денежных средств из публичных денежных фондов в пользу участников гражданского оборота <3>. Термин "финансирование" (от англ. funding) в толковых словарях трактуется как снабжение денежными средствами, финансовыми ресурсами, выделение денежных средств, финансовых ресурсов на что-либо <4>. В юридической литературе финансирование рассматривается как одно из направлений финансовой деятельности государства <5>.

<3> Например, ст. 32 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012); ст. 13 Федерального закона от 30.11.2011 N 360-ФЗ "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений"; ст. 33 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012).
<4> Толковый словарь Д.Н. Ушакова // http://www.ushakovdictionary.ru/word.php (дата обращения: 19.01.2014); Толковый словарь С.И. Ожегова // http://www.ozhegov.org (дата обращения: 10.01.2014).
<5> Чимарова О.Н. Правовой режим финансирования органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 9.

Следует отметить, что с учетом положений бюджетного законодательства финансированием следует считать не только предоставление денежных средств из публичных фондов, но и сам процесс формирования этих фондов за счет средств частных субъектов. Например, согласно Бюджетному кодексу РФ (далее - БК РФ) финансированием является процесс привлечения финансовых ресурсов в государственный бюджет в целях покрытия дефицита бюджета. Согласно ст. ст. 94, 95, 96 БК РФ источниками финансирования дефицитов бюджетов являются: средства, полученные от размещения государственных ценных бумаг; кредиты, полученные от кредитных организаций, бюджетов бюджетной системы и т.д.

Понимание финансирования не только как формы предоставления денежных средств из публичных фондов, но и как процесса формирования этих фондов усматривается из значения слова "финансы", ведущего начало от средневековой латыни. В работах К.Г. Рау отмечено, что в XIII - XIV веках под выражениями fination, financia, financia pecuniaria понимали обязательную уплату денег. В Англии словом fine обозначали всякого рода денежные взносы <6>.

<6> Рау К.Г. Основные начала финансовой науки. М.: Книга по требованию, 2012. Т. 1. С. 1 - 2.

Подобный подход к пониманию слова финансы и процесса финансирования усматривается из предписаний конституций некоторых государств. Например, согласно ст. 56 Конституции Республики Беларусь граждане обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей <7>. В ст. 31 Конституции Испании закреплено, что каждый участвует в финансировании расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством справедливой налоговой системы <8>.

<7> Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.).
<8> Казанник А. Конституционные основы налогоисполнения в европейских странах // Проблемы налогового правоприменения в странах Центральной и Восточной Европы: Материалы международной конференции. Омск, 23 - 24 сентября 2013 г. / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск, 2013. С. 17.

Изложенная трактовка термина "финансирование" находит отражение и в юридической литературе. Так, С.В. Запольский отмечает, что во всех случаях, когда уплачиваемая сумма предполагает возмещение затрат не должником, а лицом, не состоящим в эквивалентно-возмездных отношениях с кредитором, возникающие отношения должны именоваться финансированием <9>.

<9> Запольский С.В. Теория финансового права: Научные очерки. М., 2010. С. 8.

Таким образом, под финансированием следует понимать как процесс предоставления денежных средств из публичных денежных фондов в целях финансового обеспечения деятельности участников гражданского оборота, так и привлечение финансовых ресурсов в публичные фонды при отсутствии эквивалентно-возмездных отношений между участниками.

Разделительной чертой, позволяющей отграничить складывающиеся в сфере финансирования отношения по формированию и использованию публичных доходов, является правовой акт о бюджете, в рамках которого происходит трансформация доходных обязательств в расходные обязательства. Так, правовой акт о бюджете, в форму которого облачается бюджет соответствующей территории, создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в нормативных правовых актах, изданных до его принятия, предусматривающих предоставление материальных гарантий в различных формах <10>. Иными словами, закон (решение) о бюджете является механизмом осуществления выплат социально-экономического характера, закрепленных в рамках нормативных правовых актов, в соответствии с которыми возникли расходные обязательства Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований.

<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П.

Вместе с тем практика последних десятилетий показала, что трансформация доходных обязательств в расходные обязательства может происходить и в отсутствие правового акта о бюджете <11>.

<11> Например, в 1992 и 1993 гг. федеральный бюджет был принят не до наступления бюджетного года, а в момент его окончания - в декабре соответствующего года. Решение о бюджете г. Екатеринбурга на 2005 г. было принято 25.01.2005. Бюджетная роспись утверждена 11.02.2005.

Далее в тексте статьи подробнее остановимся на отдельных формах финансирования, используемых при формировании публичных денежных фондов и осуществлении государственных расходов.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить два варианта финансирования при осуществлении государственных расходов: 1) безусловное финансирование; 2) условное финансирование <12>.

<12> Васянина Е.Л. Фискальное право России. М., 2013. С. 8.

Безусловное финансирование предполагает распределение бюджетных ассигнований на цели, которые определены правовым актом о бюджете, и обусловлено использованием бюджетного механизма, "...предусматривающего обезличивание поступающих в бюджетный фонд средств, многоцелевой характер их использования" <13>.

<13> Седова М.Л. Государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. N 24.

В соответствии с БК РФ механизмами безусловного финансирования являются следующие: 1) сметно-бюджетное финансирование, применяемое в отношении получателей бюджетных средств (казенных учреждений); 2) финансирование в форме субсидий в целях обеспечения деятельности бюджетных учреждений; 3) финансирование в форме предоставления финансовой помощи отдельным категориям хозяйствующих субъектов.

В основе реализации механизма сметно-бюджетного финансирования лежит закрепленная ст. 219 БК РФ процедура исполнения бюджета по расходам, регулирующая в целом особенности расчетных отношений с участием получателей бюджетных средств.

В отличие от сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений в форме субсидий <14> исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов <15>.

<14> См.: ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
<15> Об указанных изменениях финансирования деятельности бюджетных учреждений речь идет в Постановлении Правительства от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Финансирование в форме предоставления финансовой помощи отдельным категориям хозяйствующих субъектов осуществляется в следующих формах: 1) предоставление финансовой поддержки хозяйствующим субъектам в форме субсидий в порядке, предусмотренном ст. 78 БК РФ; 2) финансирование льгот, предоставляемых населению субъектами предпринимательской деятельности с дальнейшим возмещением за счет средств бюджета их стоимости; 3) выделение финансирования для целей развития определенного сектора экономики в регионах посредством предоставления межбюджетных субсидий публично-правовым образованиям; 4) предоставление субвенций при передаче полномочий по предоставлению мер финансовой поддержки с одного уровня власти на другой; 5) грантовая форма финансирования.

Следует отметить, что финансовое обеспечение расходных обязательств при предоставлении финансовой помощи вызывает ряд спорных ситуаций. Таковыми являются, например, споры, связанные с определением формы и порядка предоставления финансовой помощи участникам гражданского оборота <16>.

<16> Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" указал на недопустимость предоставления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов в форме субсидий в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий по выплате теплоснабжающим организациям компенсаций.

Кроме того, механизмы предоставления отдельных форм финансовой помощи не имеют четкого законодательного закрепления. Например, не имеет закрепления в рамках БК РФ грантовая форма финансовой поддержки, что, в свою очередь, не позволяет обеспечить единообразный подход в правовом регулировании грантов.

Помимо перечисленных, отдельные механизмы безусловного финансирования имеют закрепление в рамках федеральных законов, не имеющих в целом отношения к актам финансового законодательства. Например, Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении выборов предусмотрена, в отличие от Бюджетного кодекса РФ, иная процедура финансирования и расходования бюджетных средств, осуществляемая избирательной комиссией, и иной порядок контроля за расходованием бюджетных средств. Так, расходование бюджетных средств на проведение выборов осуществляется специальным субъектом - избирательной комиссией, но не органом, исполняющим бюджет, а также со счета, открываемого в особом порядке, т.е. не с единого счета бюджета <17>.

<17> См.: ст. 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Условное финансирование предполагает выделение денежных средств из публичных денежных фондов при наличии установленных действующим законодательством условий. Такими условиями могут быть, например, наступление страховых случаев в соответствии с федеральными законами об отдельных видах обязательного государственного социального страхования, обязательного страхования вкладов населения в банках, а также наступление условий предоставления денежных средств из фондов саморегулируемых организаций.

Следует отметить, что при условном финансировании в рамках системы обязательного государственного социального страхования размер финансового обеспечения зависит от размера фискальных взиманий, поступивших в публичные фонды. Например, размер полученных самозанятыми гражданами пособий из фонда социального страхования сопоставим с суммами уплачиваемых ими страховых взносов в данный Фонд, рассчитываемыми с учетом стоимости страхового года <18>.

<18> КС РФ признал соответствующей Конституции РФ ч. 2.1 ст. 14 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством", закрепляющей, что застрахованным лицам, добровольно вступившим в указанные отношения, средний заработок, исходя из которого исчисляются пособия по временной нетрудоспособности, принимается равным минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день наступления страхового случая, что исключает возможность учета в среднем заработке всех выплат и вознаграждений в пользу данных лиц, как это предусмотрено для работников.

Нужно отметить, что сложившийся механизм финансового обеспечения расходных обязательств за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов выходит за рамки бюджетно-правового регулирования, не имеет ничего общего с закрепленной БК РФ процедурой "исполнение бюджета по расходам". Иными словами, "...те бюджетно-правовые аспекты, которые служат юридическими фактами развития бюджетных правоотношений (лимиты бюджетных обязательств, уведомления о бюджетных ассигнованиях), не касаются правоотношений государственных внебюджетных фондов" <19>.

<19> Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2010. С. 48.

В целом в случае финансового обеспечения расходных обязательств в рамках системы обязательного государственного социального страхования роль БК РФ сводится лишь к регулированию сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов посредством распределения объема бюджетных средств.

Особого внимания заслуживают отдельные формы финансирования, направленные на привлечение финансовых ресурсов в публичные фонды, а также в объекты недвижимого и движимого имущества, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности. Так, финансирование, направленное на привлечение государственных доходов, может осуществляться следующим образом: 1) с применением государственно-частного партнерства; 2) путем заключения концессионных соглашений; 3) посредством предоставления налоговых льгот (например, вычет из налогового оклада).

Применение указанных форм финансового обеспечения расходов публично-правовых образований обусловлено тем, что предусмотренные действующим законодательством формы привлечения финансовых ресурсов не предоставляют возможность за счет бюджетных средств осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий государства и муниципальных образований в соответствующих сферах деятельности. Например, на сегодняшний день наиболее эффективным является механизм привлечения финансовых ресурсов в долгосрочные инфраструктурные проекты в рамках государственно-частного партнерства <20>.

<20> Пояснительная записка "К проекту Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". Следует отметить, что к настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Главным образом целью разработки Закона о ГЧП являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.

Финансирование определенных направлений деятельности государства может осуществляться путем предоставления льгот. Например, Законом РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" была предусмотрена такая налоговая льгота, как "вычет из налогового оклада". Механизм применения данной льготы состоял в том, что сумма налога, причитающаяся уплате в бюджет, уменьшалась на особые, имеющие инвестиционный характер перечисления, сделанные налогоплательщиком <21>.

<21> Например, в соответствии с п. 2 ст. 7 Закона Свердловской области от 19.12.97 N 75-ОЗ "Об областном бюджете на 1998 год" налог на прибыль, подлежащий зачислению в областной бюджет, уменьшается на сумму средств, направляемых предприятиями и организациями на содержание команд мастеров спорта, в пределах 520000 тыс. рублей.

Следует отметить, что финансовое обеспечение конкретных направлений деятельности государства посредством применения указанных форм привлечения денежных средств имеет положительный эффект, выражающийся в том, что использование финансовых ресурсов имеет строго целевое назначение, сопровождающееся достижением поставленного результата.

Полагаем, что более детальное изучение механизмов, направленных на привлечение финансовых ресурсов в публичные денежные фонды, а также процессов финансового обеспечения деятельности государства, участников гражданского оборота позволит определить основные направления совершенствования законодательства в указанной сфере.

Список использованной литературы

  1. Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2010.
  2. Васянина Е.Л. Фискальное право России. М., 2013.
  3. Запольский С.В. Теория финансового права: Научные очерки. М., 2010.
  4. Казанник А. Конституционные основы налогоисполнения в европейских странах // Проблемы налогового правоприменения в странах Центральной и Восточной Европы: Материалы международной конференции. Омск, 23 - 24 сентября 2013 г. / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск, 2013.
  5. Рау К.Г. Основные начала финансовой науки. М.: Книга по требованию, 2012. Т. 1.
  6. Седова М.Л. Государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. N 24.