Мудрый Юрист

О предпринимательском кодексе республики Казахстан *

<*> Информация, представленная авторами в настоящей работе, основана непосредственно на их личном опыте работы в Институте законодательства при Минюсте РК, а также в Национальной палате предпринимателей РК.

Жакупов Руслан Елюбаевич, магистр юридических наук.

Хасенов Муслим Ханатович, докторант Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, магистр юридических наук (Астана, Республика Казахстан)

В настоящей работе представлены основные этапы процесса создания концепции и проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан.

Ключевые слова: Предпринимательский кодекс, концепция, регулирование предпринимательской деятельности, взаимоотношение государства и предпринимателей.

On the Entrepreneurial Code of the Republic of Kazakhstan

R.E. Zhakupov, M.Kh. Khasenov

Zhakupov Ruslan E., Master of Legal Sciences.

Khasenov Muslim Kh., Postdoctoral Student of L.N. Gumilev Eurasian National University, Master of Legal Sciences (Astana, Republic of Kazakhstan).

The article presents the main stages of development the concept and draft of Entrepreneurial Code of the Republic of Kazakhstan.

Key words: Entrepreneurial Code, concept, regulation of entrepreneurial activity, interaction between state and business.

В Казахстане всесторонняя поддержка предпринимательства объявлена приоритетом Стратегии "Казахстан - 2050" <1>.

<1> Послание Президента РК - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана "Стратегия "Казахстан - 2050": новый политический курс состоявшегося государства", Астана, 14.12.2012 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1200002050.

В рамках модернизации законодательства разрабатывался проект Предпринимательского кодекса РК (далее - ПК), причем на протяжении нескольких лет (с 2011 года). Пожалуй, принятие любого качественного кодекса требует длительного времени и не терпит непродуманных решений.

Государственным органом - разработчиком проекта ПК и законопроекта "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства" было определено Министерство юстиции РК (далее - Минюст), ответственным же лицом Министерства - зам. министра юстиции З.Х. Баймолдина.

Одновременно с этой работой Минюста Министерством национальной экономики был подготовлен проект Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года <2>.

<2> Постановление Правительства РК от 30.09.2013 N 1025 "О проекте Указа Президента Республики Казахстан "Об утверждении Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001025; Концепция государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года: утв. Постановлением Правительства РК от 18.04.2014 N 380 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400000380.

Руководителем рабочей группы Минюста назначен Т.Е. Каудыров - главный научный сотрудник Института законодательства при Минюсте, доктор юридических наук, профессор Казахского гуманитарно-юридического университета.

Изначально разработка Концепции осуществлялась во исполнение поручения зам. руководителя Администрации Президента РК Т.С. Донакова от 13 января 2011 г. N 51-11.30 (с одобрительной резолюцией Главы государства Н.А. Назарбаева), а также в рамках выполнения пункта 10 Плана мероприятий на 2011 год по реализации Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года <3>.

<3> Концепция правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года: утв. Указом Президента РК от 24.08.2009 N 858 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858; План мероприятий на 2011 год по реализации Концепции правовой политики РК на период с 2010 года до 2020 года: утв. Постановлением Правительства РК от 30.12.2010 N 1468 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1000001468.

Первая концепция ПК предусматривала тотальное вмешательство в гражданское законодательство, тем самым вызвав повсеместную жесткую критику. Ярким примером служит принципиальная позиция НИИ частного права Каспийского общественного университета и возглавляющего данный институт М.К. Сулейменова, доктора юридических наук, профессора, академика НАН РК <4>.

<4> Предпринимательский кодекс как орудие развала правовой системы Казахстана: сборник статей / отв. ред. Сулейменов М.К. Алматы: Каспийский общественный университет, 2011. 228 с.; Предложения и замечания НИИ частного права Каспийского общественного университета к концепции Предпринимательского кодекса РК // Юрист. 2013. N 3.

В последующем разработка ПК была предусмотрена Концептуальным планом законотворческой работы на 2013 - 2016 годы <5>, Концепцией государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года <6>, Планами законопроектных работ Правительства на 2013 год <7>, а затем на 2014 год <8>.

<5> Концептуальный план законотворческой работы на 2013 - 2016 годы (пятый созыв Парламента РК): утв. Указом Президента РК от 09.08.2013 N 610 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000610.
<6> Концепция государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года: утв. Постановлением Правительства РК от 18.04.2014 N 380 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400000380.
<7> План законопроектных работ Правительства РК на 2013 год: утв. Постановлением Правительства РК от 29.12.2012 N 1778 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/archive/docs/P1200001778/29.12.2012.
<8> План законопроектных работ Правительства РК на 2014 год: утв. Постановлением Правительства РК от 31.12.2013 N 1547 // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001547.

Проработка отдельных положений концепции и проекта зачастую зависела от результатов параллельно проводимой работы по законопроектам "О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан" <9>, "О разрешениях и уведомлениях" <10>, "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан" <11>, "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам участия государства в предпринимательской деятельности" <12>, "О государственно-частном партнерстве" <13>, "О саморегулировании" <14>, а также по другим.

<9> Закон РК от 04.07.2013 N 129-V "О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1300000129.
<10> Закон РК от 16.05.2014 N 202-V ЗРК "О разрешениях и уведомлениях" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1400000202.
<11> Закон РК от 29.12.2014 N 269-V ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1400000269.
<12> Закон РК от 22.04.2015 N 308-V РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам участия государства в предпринимательской деятельности" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000308.
<13> Закон РК от 31.10.2015 N 379-V ЗРК "О государственно-частном партнерстве" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000379.
<14> Закон РК от 12.11.2015 N 390-V ЗРК "О саморегулировании" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000390.

Справедливости ради отметим, что госорганы активно были вовлечены в работу над концепцией и проектом ПК с того момента, как 2 сентября 2013 г. в Парламенте Президент озвучил необходимость разработки данного Кодекса. Н.А. Назарбаев отметил, что в ПК необходимо закрепить базовые принципы деятельности казахстанских предпринимателей и их взаимодействия с государством <15>.

<15> URL: http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/page_214621_vystuplenie-prezidenta-kazakhstana-nursultana-nazarbaeva-na-otkrytii-tretei-sessii-parlamenta-res.

Затем Президент поручил Правительству консолидировать в ПК нормы законодательных актов о государственном регулировании предпринимательской деятельности <16>.

<16> Указ Президента РК от 27.02.2014 N 757 "О кардинальных мерах по улучшению условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000757.

Как видим, резонно утверждение о том, что "не ученые или научно-исследовательские институты, а именно руководители высокого ранга являются инициаторами принятия ПК" <17>.

<17> Каудыров Т.Е. О ходе разработки Предпринимательского кодекса РК // Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 21.09.2012. Астана: Институт законодательства РК, 2012. 290 с. С. 94.

Однако в течение всего хода разработки концептуальный подход к ПК оставался небесспорным (в равной мере условность наименования Кодекса и обоснования, содержавшиеся в вышеуказанных правовых документах).

Необходимо поприветствовать усилия Минюста и Института законодательства, которые для теоретической проработки с точки зрения различных научных школ провели в Астане три крупные международные конференции, посвященные обсуждению разрабатываемого проекта (21 сентября 2012 г., 31 мая 2013 г., 5 марта 2014 г.) <18>.

<18> Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 21.09.2012. Астана: Институт законодательства РК, 2012. 290 с.; Актуальные проблемы совершенствования законодательства РК в условиях нового политического курса: материалы международной научно-практической конференции 31.05.2013, посвященной 20-летию Института законодательства РК. Астана: Институт законодательства РК, 2013. 451 с.; Проект Предпринимательского кодекса РК: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 05.03.2014. Астана: Институт законодательства РК, 2014. 116 с.

В 2012 г. НИИ частного права Каспийского общественного университета организовал в Алматы международную конференцию "Гражданское право и предпринимательство" <19>.

<19> Гражданское право и предпринимательство: материалы международной научно-практической конференции. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2012. 592 с.

В свою очередь бизнес-сообщество пассивно принимало участие в разработке концепции и проявляло к этому откровенно слабый интерес. НЭПК "Союз "Атамекен", являясь наиболее крупной бизнес-ассоциацией, отстаивала последовательную систематизацию законодательства с учетом требований существующего законодательства и реалий казахстанского общества <20>. Но с 2013 г. стала функционировать Национальная палата предпринимателей РК (далее - НПП).

<20> Позиция НЭПК "Союз "Атамекен" касательно разработки Предпринимательского кодекса РК // Актуальные проблемы совершенствования законодательства РК в условиях нового политического курса: материалы международной научно-практической конференции 31.05.2013, посвященной 20-летию Института законодательства РК. Астана: Институт законодательства РК, 2013. 451 с. С. 35.

В 2014 г. Минюст и НПП приступили к созданию совместной рабочей группы (координаторы от Минюста - З.Х. Баймолдина, от НПП - З.М. Ногайбай).

Из публичного выступления руководства НПП следует, что НПП была настроена не на огульное отрицание идеи разработки проекта ПК, а на конструктивную работу с Правительством по данному вопросу <21>.

<21> Ногайбай З.М. Вопросы взаимодействия государства и бизнеса, а также обеспечение баланса публичных и частных интересов в проекте Предпринимательского кодекса РК // Проект Предпринимательского кодекса РК: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 05.03.2014. Астана: Институт законодательства РК, 2014. 116 с. С. 41.

В 2014 г. в качестве зарубежных консультантов по доработке концепции и ПК Институтом законодательства привлечены из Уральской государственной юридической академии В.С. Белых, из Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Е.П. Губин, из Киевского государственного университета им. Т.Г. Шевченко Н.С. Кузнецова.

Основные положения разрабатываемой концепции (а затем и проекта Кодекса) Минюстом размещались на министерском интернет-ресурсе для всеобщего ознакомления, а в дальнейшем выносились на обсуждение в регионах с участием НПП и региональных палат предпринимателей.

18 июля 2014 г. на заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве (далее - МВК) одобрены концепции ПК и сопутствующего законопроекта. Обе концепции учли предложения, высказанные на предыдущем заседании МВК 31 января того же года и в ходе совместной работы Минюста с НПП и консультантами.

В частности, согласно одобренной концепции в проекте ПК сделан акцент на взаимодействие субъектов предпринимательства и государства, в том числе на госрегулирование и поддержку предпринимательства. Разработчик отказался от идеи консолидации в ПК всех вопросов, связанных с госрегулированием в отдельных отраслях и сферах экономики. Законодательство в сфере предпринимательства систематизировано посредством консолидации в проекте ПК "функциональных" законов. Отраслевые виды предпринимательской деятельности по-прежнему регулировались специальными законами.

Таким образом, концепция существенно изменилась (в сравнении с первой). Ранее имелись предварительные версии, находившиеся в рабочей группе и постоянно направлявшиеся заинтересованным лицам для максимально плодотворного сотрудничества. Всего основных вариантов концепций было три. Если первая концепция исходила из идеи дуализма частного права, вторая исключительно была сконцентрирована на блоке госрегулирования предпринимательской деятельности, то общий смысл третьей концепции сводится к регулированию взаимоотношений государства и предпринимателей. То есть в финальной концепции ПК речь шла уже не о дублировании Гражданского кодекса и не только о госрегулировании, но шире - о систематизации нормативно-правового материала, затрагивающего систему взаимоотношений государства и бизнеса.

С 29 апреля 2014 г. Минюст ежемесячно докладывал премьер-министру о ходе разработки проекта ПК в соответствии с финальной концепцией.

31 декабря 2014 г. Правительство постановило внести проект ПК и сопутствующий законопроект на рассмотрение Парламента <22>.

<22> Постановление Правительства РК от 31.12.2014 N 1425 "О проекте Предпринимательского кодекса Республики Казахстан" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400001425; Постановление Правительства Республики Казахстан от 31.12.2014 N 1425 "О проекте Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400001426.

21 января 2015 г. законопроекты приняты в работу Мажилиса Парламента <23>.

<23> URL: http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id24035/1/1.

Руководителем рабочей группы по подготовке проекта ПК в Мажилисе выступил А.Т. Перуашев - депутат, член Комитета по экономической реформе и региональному развитию, руководитель парламентской фракции ДПК "Ак жол".

10 июня 2015 г. Мажилис на пленарном заседании одобрил в первом чтении проект ПК. Мажилисмены также рассмотрели и одобрили в первом чтении сопутствующие поправки в законодательство <24>.

<24> URL: http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id24490/1/1.

Последующие чтения в Мажилисе и передача законопроектов в Сенат Парламента РК состоялись в сентябре 2015 г.

В Сенате работу курировал С.К. Енсегенов - депутат, секретарь Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству.

29 октября 2015 г. Президентом РК Н.А. Назарбаевым подписаны Предпринимательский кодекс РК <25> и Закон РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства" <26>.

<25> Предпринимательский кодекс РК от 29.10.2015 N 375-V ЗРК // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000375.
<26> Закон РК от 29.10.2015 N 376-V ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам предпринимательства" // URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000376.

Установлено, что Кодекс определяет правовые, экономические и социальные условия и гарантии, обеспечивающие свободу предпринимательства, регулирует общественные отношения, возникающие в связи с взаимодействием субъектов предпринимательства и государства, в том числе государственным регулированием и поддержкой предпринимательства.

Кодекс не содержит общей и особенной частей (по примеру Лесного кодекса РК) и, по предмету регулирования отличаясь от Гражданского кодекса РК, имеет публично-правовой характер.

Кодекс состоит из 7 разделов, объединяющих 324 статьи, и охватывает вопросы правовых основ взаимодействия субъектов предпринимательства и государства, условий функционирования субъектов предпринимательства, их участия в нормотворчестве, государственно-частного партнерства, социальной ответственности предпринимательства, антимонопольного регулирования и защиты конкуренции, форм и средств государственного регулирования предпринимательства, государственной поддержки частного предпринимательства, форм и способов защиты прав субъектов предпринимательства и др.

ПК и сопутствующий закон вводятся в действие с 1 января 2016 г. за исключением отдельных положений.

В завершение отметим, что полная оценка эффективности норм принятого ПК возможна на основе анализа и мониторинга норм, вызывающих критику, и при сложившейся практике. Сейчас же очевидно, что ПК решил практическую задачу ревизии механизмов взаимоотношений государства и бизнеса, в т.ч. с внедрением новых институтов, касающихся всех предпринимателей и всех областей их деятельности.

"Государство и экономика, государство и предпринимательство взаимосвязаны. Не только государство воздействует на экономику и предпринимательство, но и предпринимательство, бизнес влияют на государство" <27>. "Основа отношений предпринимателей и государства построена на взаимодействии, взаимосвязи интересов той и другой стороны" <28>.

<27> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 121.
<28> Там же. С. 122.

Цели и задачи юриспруденции, будучи тесно связанными с экономикой и политикой, не перестают быть утилитарными и не могут не реализовывать политическую волю. "Главный критерий, которым надо руководствоваться, - законодательная целесообразность и необходимость" <29>. Разработка подобного кодекса предоставляет возможность для дальнейшего совершенствования законодательства и глубокого системного анализа важных для предпринимателей вопросов взаимоотношения государства и бизнеса.

<29> Модернизация российской экономики и предпринимательского законодательства: вопросы теории и практики: монография / под общ. ред. акад. РАН А.И. Татаркина. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. С. 192.

Авторами настоящей работы ранее даны предложения в части недопустимости дуализма частного права <30>, введения Национальной палаты предпринимателей, бизнес-омбудсмена, деловой этики <31>, определения нормативного акта, очерчивающего основные вопросы ГЧП <32>, регулирования юридических лиц, осуществляющих публичные функции <33>, усиления механизма учета мнения бизнес-сообщества <34>, разграничения сфер действия Законов "О конкуренции" и "О защите прав потребителей" по вопросу защиты прав потребителей (в т.ч. консолидации норм Закона "О конкуренции" в ПК) <35>. Большинство высказанных нами идей нашло свое отражение в разработанном проекте, принятом Кодексе и президентском указе.

<30> Жакупов Р.Е. О принятии Предпринимательского кодекса РК // Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 21.09.2012. Астана: Институт законодательства РК, 2012. 290 с. С. 266 - 271.
<31> Жакупов Р.Е., Хасенов М.Х. Правовые и институциональные инструменты защиты прав субъектов предпринимательства // Актуальные проблемы совершенствования законодательства РК в условиях нового политического курса: материалы международной научно-практической конференции 31.05.2013, посвященной 20-летию Института законодательства РК. Астана: Институт законодательства РК, 2013. 451 с. С. 94 - 96; Жакупов Р.Е., Хасенов М.Х. О правовом статусе юридических лиц, осуществляющих публичные функции // Гражданское право и корпоративные отношения: материалы международной научно-практической конференции. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2013. 736 с. С. 334 - 343.
<32> Конусова В.Т., Жакупов Р.Е. Подведомственность споров, возникающих в рамках государственно-частного партнерства, третейским судам и международным коммерческим арбитражам // Актуальные проблемы совершенствования законодательства РК в условиях нового политического курса: материалы международной научно-практической конференции 31.05.2013, посвященной 20-летию Института законодательства РК. Астана: Институт законодательства РК, 2013. 451 с. С. 53.
<33> Жакупов Р.Е., Хасенов М.Х. О правовом статусе юридических лиц, осуществляющих публичные функции // Гражданское право и корпоративные отношения: материалы международной научно-практической конференции. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2013. 736 с. С. 334 - 343.
<34> Жакупов Р.Е. Вопросы участия бизнес-сообщества в нормотворчестве // Проект Предпринимательского кодекса РК: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 05.03.2014. Астана: Институт законодательства РК, 2014. 116 с. С. 88 - 91.
<35> Жакупов Р.Е. Вопросы соблюдения и защиты прав потребителей при реализации конкурентной политики Республики Казахстан // Добросовестность в гражданском праве: материалы международной научно-практической конференции. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2014. 592 с. С. 513 - 515.

Литература

  1. Актуальные проблемы совершенствования законодательства Республики Казахстан в условиях нового политического курса: материалы международной научно-практической конференции 31 мая 2013 г., посвященной 20-летию Института законодательства Республики Казахстан. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2013. 451 с.
  2. Гражданское право и корпоративные отношения: материалы международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной 90-летию видного казахстанского ученого-цивилиста Ю.Г. Басина. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2013. 736 с.
  3. Гражданское право и предпринимательство: материалы международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной 90-летию видного казахстанского ученого-цивилиста Б.В. Покровского и 20-летию Юридической фирмы ЗАНГЕР. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2012. 592 с.
  4. Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. 314 с.
  5. Добросовестность в гражданском праве: материалы международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной 20-летию Гражданского кодекса Республики Казахстан. Алматы: НИИ частного права Каспийского общественного университета и Юридическая фирма ЗАНГЕР, 2014. 592 с.
  6. Модернизация российской экономики и предпринимательского законодательства: вопросы теории и практики: монография / под общ. ред. акад. РАН А.И. Татаркина. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. 263 с.
  7. Предложения и замечания НИИ частного права Каспийского общественного университета к концепции Предпринимательского кодекса Республики Казахстан // Юрист. 2013. N 3.
  8. Предпринимательский кодекс как орудие развала правовой системы Казахстана: сборник статей / отв. ред. М.К. Сулейменов. Алматы: Каспийский общественный университет, 2011. 228 с.
  9. Проект Предпринимательского кодекса Республики Казахстан: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 5 марта 2014 г. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2014. 116 с.
  10. Систематизация законодательства в сфере предпринимательства: состояние и перспективы: материалы международной научно-практической конференции 21 сентября 2012 г. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2012. 290 с.