Мудрый Юрист

Перспективы реализации концептуальной модели правового обеспечения российского социального предпринимательства: концепция федерального закона "о государственных гарантиях развития социального предпринимательства"

Гришина Яна Сергеевна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калмыцкого филиала Московской академии экономики и права "МАЭП", кандидат юридических наук, доцент.

Актуальность постановки темы исследования настоящей статьи заключается в том, что глобальный социально-экономический кризис, наиболее жестко проявившийся в снижении до критического уровня качества жизни и социальной защищенности российских граждан <1>, в очередной раз продемонстрировал хроническую несостоятельность национальной социально-правовой политики. В этих условиях для юридической науки поиск инновационных подходов к решению наиболее важных комплексных социальных проблем российского общества становится первоочередной стратегической задачей. Сегодня в странах развитого правопорядка Америки, Европы и Юго-Восточной Азии, прочно стоящих на пути построения социального государства и постиндустриальной экономики, наиболее эффективным инструментом борьбы с кризисом в социальной сфере признается социальное предпринимательство, рассматриваемое как продолжение или новый вектор государственной социальной политики, направленной на решение различных проблемных вопросов - от экологических до защиты социально уязвимых слоев общества.

<1> По сообщению заместителя Председателя Правительства РФ О.Ю. Голодец, к июлю 2015 года количество бедных россиян составило 22 млн человек, что является порогом критичности // Интерфакс. URL: http://www.interfax.ru/russia/453429 (дата обращения: 13.08.2015).

Несмотря на то что социальное предпринимательство как общественно-экономическое явление появилось сравнительно недавно, изучением этого феномена заняты научно-исследовательские центры во многих странах мира. Популярность идеи, по мнению директора американского Центра развития социального предпринимательства Университета Дюка Грегори Диза, вызвана тем, что социальное предпринимательство "соединяет в себе страсть к социальной миссии со свойственной бизнесу дисциплиной, инновацией и решительностью" <2>. В связи с тем, что в современных условиях многие попытки государственных и благотворительных организаций решать социальные проблемы оказались несостоятельными, исследователь убежден, что "наше время созрело для того, чтобы решать социальные проблемы "предпринимательскими" средствами" <3>.

<2> Цитата приведена по: Баталина М., Московская А., Тарадина Л. Обзор опыта и концепции социального предпринимательства с учетом возможности его применения в современной России. М.: ВШУ, 2007. С. 3.
<3> См.: Там же. С. 4.

Сегодня идеология социального предпринимательства уже вышла за рамки традиционного его понимания как хозяйственной деятельности социально ориентированной организации, нацеленной не столько на извлечение прибыли, сколько на получение социального эффекта, и приобретает новый уровень осмысления как межсекторного взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества в решении различных социальных проблем с использованием инновационных технологий, правовое обеспечение которых осуществляется гармоничным воздействием частного и публичного правового инструментария. За последнее десятилетие во многих странах данная идеология получила практическое воплощение. В 2006 г. в Великобритании при Кабинете министров сформирован департамент социального предпринимательства, в 2010 г. в Южной Корее при правительстве создано Агентство по продвижению социального предпринимательства. В 2011 г. в странах Евросоюза в качестве одной из антикризисных мер стратегической программы "Европа-2020" Еврокомиссией выдвинута инициатива "Социальный бизнес", целью которой является поддержка социального предпринимательства <4>. В том же году в США объявлено о формировании "четвертого сектора экономики", на базе которого с использованием инноваций социального предпринимательства успешно решаются многие социальные проблемы.

<4> Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions entrepreneurship 2020. Action plan // URL: http://qps.ru/Q3p9x (дата обращения: 13.08.2015).

В нескольких десятках зарубежных стран сформирована законодательная база развития и поддержки социального предпринимательства, легализованы специальные организационно-правовые формы социального предпринимательства и государственные сертификационные системы их признания, среди которых наибольшей оригинальностью отличается законодательство Бельгии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, США, Южной Кореи. В 2011 г. в Испании, Греции и Эквадоре, взявших курс на формирование социальной экономики, где социальное предпринимательство и социальные предприятия рассматриваются в качестве основы этой системы, принимаются законы о социальной экономике и социальном предпринимательстве. В 2012 г. подобные законы принимаются в Мексике и Словении, а в 2013 г. - в Великобритании и Португалии <5>. В настоящее время аналогичные законопроекты обсуждаются во Франции, Чехии, Болгарии, Мальте и других странах <6>. С учетом данных обстоятельств очевидна злободневность критического анализа передового зарубежного правоприменительного опыта социального предпринимательства как инструмента снижения социальной напряженности в обществе в условиях социально-экономического кризиса.

<5> См.: Peels, Rafael. Legal Frameworks on Social and Solidarity Economy: What is the Role of Civil Society Organizations in Policy Making? // United Nations Research Institute for Social Development. URL: http://qps.ru/RgdnJ (дата обращения: 05.08.2015).
<6> См.: Spear, Roger. Social economy - laying the groundwork for innovative solutions to today's challenges. France, 10 - 11 December 2012 // European Commission official site. URL: http://qps.ru/KNP8e (дата обращения: 11.07.2015).

В настоящее время в России отсутствует специальное законодательство о социальном предпринимательстве. Социально ориентированные организации не имеют четко определенного правового статуса. Очевидно, что отсутствие его легальных критериев затрудняет оказание реальной помощи. Государственный подход к социальному предпринимательству ограничен рамками приказов Минэкономразвития России <7>, в которых ежегодно с 2011 г. социальные предприниматели рассматриваются как субъекты малого и среднего предпринимательства, претендующие на конкурсной основе на получение государственных субсидий. В единственном официальном документе из года в год под социальным предпринимательством понимается "социально ответственная деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства, направленная на решение социальных проблем" <8>.

<7> См.: Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития России N 227 от 20.05.2011 // Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://qps.ru/B1xIi.
<8> Там же.

В 2013 г. при обсуждении Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в РФ" <9> была предпринята попытка легализовать термин "социальное предпринимательство", под которым предлагалось понимать предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях оказания социальных услуг, что мало соответствует мировой правоприменительной практике. Однако и эта формулировка из окончательной редакции Закона была исключена. В октябре 2014 г. Государственной Думой в первом чтении одобрен законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" в части статьи 26 "Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в области социального предпринимательства", подготовленный на основе положений о социальном предпринимательстве, содержащихся в приказах Минэкономразвития. Однако даже при положительном решении этого вопроса принятие поправок в Закон о поддержке малого и среднего предпринимательства видится лишь первым шагом в этом направлении. Очевидно, что необходима научно-теоретическая разработка концепции Федерального закона "О государственных гарантиях развития социального предпринимательства" с учетом передового мирового опыта, которая в настоящих условиях, несомненно, окажется востребованной.

<9> Проект N 249303-6 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // СПС "Консультант-Плюс". URL: http://qps.ru/3lsz1.

Завершающим этапом построения любой концептуальной модели является прогноз перспектив ее практической реализации. Реализация концептуальной модели правового обеспечения российского социального предпринимательства, на наш взгляд, должна в идеале получить завершенный вид путем легализации Федерального закона "О государственных гарантиях развития социального предпринимательства". Название закона не случайно, т.к. государство должно не только легализовать социальное предпринимательство, но и обеспечить (гарантировать) его развитие. Следует заметить, что в мировой практике внедрение законодательных норм о социальном предпринимательстве не всегда осуществляется путем применения отдельного специального закона, а порой ограничивается внесением дополнений и (или) изменений в действующие нормативно-правовые акты <10>. На наш взгляд, наиболее целесообразна легализация специального закона, авторская концепция которого предлагается вашему вниманию.

<10> Правовое обеспечение деятельности социальных предпринимателей. Обзор N 5 // Банк социальных идей. URL: http://www.social-idea.ru/montly-News/Pravovoe-obespechenie-deyatelnosti-socialnyhkh-predprinimatelej-Obzor-5.

В законе следует предусмотреть критерии определения социального предпринимательства и социальных предприятий, перечень видов предпринимательской деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей, способствующих решению социальных проблем. При этом оказание содействия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, рассматривается как наиболее приоритетное содержание социально ориентированной деятельности субъектов социального предпринимательства. Предлагается перечни социально полезных целей и социальных проблем сформулировать как открытые, для того чтобы они могли быть дополнены или изменены субъектами РФ исходя из особенностей социально-экономической ситуации и социально-имущественных потребностей населения соответствующего субъекта.

В законе рекомендуется также предусмотреть определенные ограничения полномочий субъектов РФ в части изменения указанных перечней по своему усмотрению. Например, не могут быть признаны общественно полезными такие цели деятельности, как участие в политической деятельности, в том числе в форме финансирования деятельности политических организаций, политических акций и избирательных кампаний; извлечение прибыли исключительно в интересах учредителей субъекта социального предпринимательства либо какого-либо определенного физического или юридического лица (лиц) или органа (органов) государственной власти.

Обращается внимание на то, что к субъектам социального предпринимательства могут относиться: коммерческие и некоммерческие организации вне зависимости от организационно-правовых форм и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном законодательством порядке, что не будет связывать социальных предпринимателей исключительно с принадлежностью к определенным секторам экономики и формам собственности. Вместе с тем в их учредительных документах должны быть определены социально значимые виды деятельности (ее общественно полезные цели), а также средства их достижения.

Необходимо легализовать в законе положения о приобретении и утрате статуса субъекта социального предпринимательства; реестре субъектов социального предпринимательства; процедуре повторного приобретения статуса субъекта социального предпринимательства, по которому уполномоченным органом было принято решение о неподтверждении статуса субъекта социального предпринимательства, а также положения о федеральном органе и уполномоченных органах субъекта РФ по поддержке социального предпринимательства с конкретизацией прав и обязанностей с учетом правоприменительного опыта Великобритании и Южной Кореи.

Рекомендуется закрепить возможность создания общероссийского объединения социальных предпринимателей и социальных предприятий как формы самоорганизации и представительства их интересов в органах власти всех уровней, развития международного сотрудничества в целях распространения лучших практик, а также мер контроля и надзора за деятельностью социальных предпринимателей и механизма их защиты от злоупотреблений со стороны проверяющих органов.

Следует предусмотреть легализацию дополнительных государственных гарантий (мер поддержки) социального предпринимательства:

а) финансовых - предоставление дотаций и субсидий из бюджетов различного уровня, в том числе в рамках программ поддержки субъектов социального предпринимательства;

б) имущественных - предоставление в безвозмездное пользование или аренду на льготных условиях с правом выкупа государственного (муниципального) имущества социального назначения;

в) информационно-консультационных - создание инфраструктуры федеральных, региональных и муниципальных информационно-консультационных систем поддержки социального предпринимательства и обеспечение их функционирования;

г) иных форм поддержки - установление специальных налоговых режимов, упрощенных правил ведения налогового учета, упрощенных форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для субъектов социального предпринимательства; гарантированное размещение у субъектов социального предпринимательства государственных и муниципальных заказов; принятие мер по развитию инфраструктуры поддержки и обеспечения прав и законных интересов субъектов социального предпринимательства; установление налоговых и иных льгот для организаций, составляющих инфраструктуру поддержки социального предпринимательства.

В целях повышения эффективности законодательства, направленного на обеспечение социально-имущественных потребностей российских граждан и общества, наряду с принятием закона о государственных гарантиях развития социального предпринимательства необходимо внести следующие системные изменения в действующие нормативно-правовые акты:

а) в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" установить, что в соответствии с Законом "О государственных гарантиях развития социального предпринимательства" органы государственной власти и органы местного самоуправления в приоритетном порядке оказывают поддержку не только социально ориентированным некоммерческим организациям, но и некоммерческим организациям, получившим легальный статус социального предприятия;

б) в Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" расширить круг субъектов, имеющих преференции при осуществлении закупок в соответствии с данным Законом, социальных предприятий наряду с общественными организациями инвалидов, социально ориентированными некоммерческими организациями и субъектами малого предпринимательства, а также внести дополнения в статьи Закона, регулирующие процедуру гарантированного участия данных субъектов в закупках для государственных и муниципальных нужд (в перспективе целесообразно принятие специального закона о государственном социальном заказе);

в) в Федеральном законе "О защите конкуренции" дополнить перечень субъектов, имеющих преимущество при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества, а также при предоставлении государственных и муниципальных преференций, субъектами социального предпринимательства (наряду с социально ориентированными некоммерческими организациями и субъектами малого предпринимательства);

г) в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" добавить нормы, определяющие компетенцию государственных органов, положение об их полномочиях, предоставленных данным органам законом о государственных гарантиях развития социального предпринимательства;

д) в Налоговый кодекс РФ внести положения, устанавливающие налоговые льготы для субъектов социального предпринимательства и организаций, составляющих инфраструктуру их поддержки;

е) в Федеральном законе "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотреть поправки о приоритетных основаниях для участия социальных предпринимателей в соглашениях, направленных на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых населению социальных услуг, а также в соглашениях о привлечении в экономику частных инвестиций, нацеленных на создание социально значимых объектов социальной инфраструктуры.

Представляется, что предложенный в проекте ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" подход к определению критериев статуса субъекта социального предпринимательства оптимален для применения в Федеральном законе "О государственных гарантиях развития социального предпринимательства", но с некоторой корректировкой. Целесообразно формулировку ст. 26 проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

"В целях оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, с учетом ограничений, установленных частями 3 и 4 статьи 15 настоящего Федерального закона, под социальным предпринимательством следует понимать социально ориентированную (интегрирующую экономический и социальный эффект) деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства (хозяйствующих субъектов), направленную на достижение общественно полезных целей, способствующих решению социальных проблем граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, при осуществлении которой выполняется хотя бы одно из следующих условий:

  1. обеспечивается занятость лиц, признаваемых находящимися в трудной жизненной ситуации в соответствии с законодательством Российской Федерации, при условии, что среднесписочная численность работников в соответствии с законодательством Российской Федерации составляет не менее 50% от числа всех работников субъекта малого или среднего предпринимательства, а их доля в фонде оплаты труда работников составляет не менее 25%;
  2. в качестве основного вида экономической деятельности признаются общественно полезные виды деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, выручка от осуществления которых без учета налога на добавленную стоимость составляет не менее 70%, а суммарный размер прибыли, подлежащей реинвестированию и (или) направлению на благотворительные цели, составляет 65%, а именно:

а) содействие профессиональной ориентации и трудоустройству граждан, включая содействие самозанятости;

б) социальное обслуживание населения;

в) производство и реализация социально необходимых товаров, в первую очередь медицинской техники, протезно-ортопедических изделий, а также технических средств, включая автомототранспорт, материалы, которые могут быть использованы исключительно для профилактики инвалидности или реабилитации инвалидов;

г) предоставление гражданам с ограниченными возможностями доступа к образовательным услугам;

д) содействие социальной адаптации и социальной реабилитации различных категорий лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации;

е) другие виды социального содействия лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Субъекты малого и среднего предпринимательства, отвечающие хотя бы одному из условий, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 26 законопроекта, признаются социальными предприятиями".

Предложенная авторская концепция Федерального закона "О государственных гарантиях развития социального предпринимательства" в настоящее время в наибольшей степени соответствует идеологии социального предпринимательства, реализуемой в зарубежных развитых правопорядках, и может послужить эффективной базой обеспечения достойного уровня жизни и социальной защищенности (социально-имущественных потребностей) российских граждан взаимодействием частных и публичных правовых средств.

Литература

  1. Баталина М., Московская А., Тарадина Л. Обзор опыта и концепции социального предпринимательства с учетом возможности его применения в современной России. М.: ВШУ, 2007. С. 3, 4.

References

  1. Spear, Roger. Social economy - laying the groundwork for innovative solutions to today's challenges. France, 10 - 11 December 2012.