Мудрый Юрист

Субъекты публичного управления финансовой системой в контексте проблематики гармонизации конкурентного и финансового интересов государства и принципа деконцентрации *

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Писенко Кирилл Андреевич, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, доцент кафедры административного и финансового права юридического института Российского университета дружбы народов, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Православного института св. Иоанна Богослова, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблематике построения эффективной модели публично-правовых субъектов защиты конкуренции в контексте задач и целей управления на финансовых рынках и стабильности финансовой системы. Поднимается проблема необходимости рассмотрения политики защиты конкуренции как составной части экономической политики, формирования институтов антимонопольного регулирования и контроля в неразрывной связи с иными направлениями экономического управления, в том числе в финансовой сфере. Исследуется проблематика деконцентрации управленческих функций и полномочий в сфере защиты конкуренции, формулируются предложения по совершенствованию публично-правовой модели реализации конкурентной политики на финансовых рынках в целях повышения эффективности управления экономикой и защиты субъективных публичных прав граждан. Вопросы рассматриваются с учетом мирового опыта.

Ключевые слова: модель управления, публичное право, административное право, финансовое право, финансовые рынки, антимонопольное регулирование, антимонопольный контроль, защита конкуренции, публичное управление экономикой, властные (публичные) субъекты, административно-правовые субъекты, субъекты публичного управления, Федеральная антимонопольная служба, антимонопольный орган, Банк России (Центральный Банк РФ), эффективность публичного управления, субъективные публичные права, защита публичных субъективных прав, принцип деконцентрации, принципы административного права и административной деятельности, мировой опыт.

Entities Engaged in Public Management of the Financial System in the Context of Problems of Harmonization of the State's Competitive and Financial Interests and the Principle of Deconcentration

K.A. Pisenko

Pisenko Kirill A., Professor of the Department of Financial Law in the Russian Academy of Justice, Assistant Professor of the Department of Administrative and Financial Law in the Institute of Law of People's Friendship University of Russia, Head of the Department of Civil Law and Procedure in Russian Orthodox Institute of St. John Theologian, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is devoted to the problem of making an effective model of public-law entities for the protection of competition in the context of the objectives and goals of management in the financial markets and the stability of the financial system. The issue of the need to consider competition policy as an integral part of economic policy, formation of institutes of Antimonopoly regulation and control in conjunction with other areas of economic management, including in the financial sector. Examines the issues of deconcentration of administrative functions and powers in the sphere of protection of competition, and makes proposals to improve public law models of implementation of competition policy in financial markets in order to increase the efficiency of economic management and protection of subjective public rights of citizens. Issues are discussed taking into account world experience.

Key words: management model, public law, administrative law, financial law, financial markets, Antimonopoly regulation, competition control, competition protection, public management of the economy, government (public) entities, administrative legal subjects, subjects of public administration, Federal Antimonopoly service, the antitrust authority, the Bank of Russia (Central Bank), the efficiency of public administration, public subjective rights, protection of public subjective rights, the principle of deconcentration, the principles of administrative law and administrative activities, world experience.

Гармонизация публичных интересов является одной из важнейших задач государственного управления, в том числе в финансовой сфере. Несмотря на различные подходы к нюансам понимания конечных и промежуточных целей и задач конкурентной политики, не вызывает сомнений то, что последняя является составной частью экономической политики государства и направлена на достижение целей, которые ставит перед собой государство в целом.

Логика построения структуры и системы экономического управления, которые в свою очередь в целом являются частью системы государственного управления, при разумном подходе обусловливает формирование такой модели взаимодействия и взаимоотношения властных правовых субъектов между собой, в которой будут достигаться конечные цели экономического и всего государственного управления.

Из этого логично следует, что как политика в области защиты конкуренции должна быть увязана с государственной и прежде всего экономической политикой, так и функции и полномочия властных субъектов в сфере конкуренции должны распределяться таким образом, чтобы реализация антимонопольных задач не только не вступала в противоречие, но и в идеале органично содействовала и способствовала решению общеэкономических и общегосударственных задач.

Это достигается в мировом опыте различными средствами, в том числе изъятием из-под действия антимонопольных законов полностью или частично отдельных секторов экономики, формированием сфер так называемых легальных, в том числе естественных, монополий, деконцентрацией функций управления, защитой конкуренции между различными властными субъектами экономического регулирования, включая передачу полномочий контроля за конкуренцией отраслевым экономическим регуляторам в отдельных секторах, в том числе финансовых, распределение между различными субъектами функций регулирования, контроля и аналитики, распределение функций в соответствии с федеративным устройством и/или участием в надгосударственных экономических союзах и др.

Указанные меры и средства во многом являются частными выражениями и реализацией общеуправленческого, административного принципа деконцентрации. Принципы концентрации-деконцентрации являются характерными принципами организации и функционирования администрации в мировом административно-правовом регулировании и теории публичного права <1>. Например, согласно ст. 3 (Общие принципы) испанского Закона об административно-правовом режиме и процедурах установлено, что "публичная администрация служит для достижения общего интереса и действует в соответствии с принципами эффективности, иерархии, деконцентрации и координации в полном соответствии с Конституцией, Законом и Правом. Равным образом администрация должна уважать в своей деятельности принципы добросовестности (доброй веры) и доверия на законных основаниях (los principios de buena fe y de confianza )" <2>.

<1> Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 464 с. С. 32 - 35 и др.; Административное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 431 с. С. 20.
<2> Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Jefatura del Estado // "BOE" 285, de 27 de noviembre de 1992 : 2 de octubre de 2015. Referencia: BOE-A-1992-26318. URL: file:///D:/Downloads/BOE-044_Codigo_de_Derecho_Administrativo%20(1).pdf.

Применительно к антимонопольной, конкурентной политике принцип деконцентрации применяется в мировом опыте практически повсеместно и весьма последовательно <3>. Конкретный набор средств зависит от специфики соответствующего государства, его экономического развития, геополитического положения, задач национального развития, особенностей истории и параметров развития и содержания правовой системы, правовой семьи и других факторов.

<3> Писенко К.А. Публичные субъекты конкурентного права в России и зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 2. С. 60 - 71; Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях // Жидков О.А. Избранные труды / отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. М., 2006. 608 с. С. 536 - 537.

Тем не менее во всяком случае мировой опыт свидетельствует об общей направленности на реализацию принципа деконцентрации в построении системы властных (публичных) субъектов административной системы в целом, в том числе в области защиты конкуренции, о дифференцированном подходе к антимонопольному регулированию и контролю в отдельных отраслях и секторах экономики, направленности в построении такой системы на обеспечение подчиненности антимонопольной и конкурентной политики экономической политике государства и политике по обеспечению его интересов в целом.

Например, в США полномочия в области защиты конкуренции распределены между несколькими федеральными органами, атторнеями штатов, отраслевыми органами-регуляторами, кроме того, суды выполняют не только контрольную, но и регулирующую функцию, например в части установления размера доли рынка, при котором действия компании будут рассматриваться как монополизация <4>.

<4> Борзило Е.Ю. Критерии определения доминирующего положения: обзор законодательства // Российский юридический журнал. 2014. N 3. С. 23 - 28.

Принцип деконцентрации реализуется повсеместно и в европейских странах, а также в ЕС в целом, в том числе посредством распределения полномочий между различными субъектами власти в вопросах контроля экономической концентрации, анализа состояния конкурентной среды, анализа практики правоприменения <5>.

<5> Писенко К.А. Указ. соч. С. 60 - 71; Opinion of the advisory committee on restrictive practices and dominant positions of 1 July 2010 regarding a draft decision relating to case 34250 Norway post / Privpak // URL: http://www.eftasurv.int/media/public-documents/ESA_BXL-%23563828-v1-Opinion_of_the_Advisory_Committee_-_first_consultation.pdf.

Формой деконцентрации также является выделение отдельных секторов для особого конкурентного регулирования независимыми властными субъектами, отделенными от антимонопольных органов <6>. Одним из направлений деконцентрации посредством обособления отраслевых конкурентных регуляторов является область финансовых рынков. Такой подход применяется, например, в Великобритании, где органы финансового регулирования обеспечивают вопросы защиты конкуренции на финансовых рынках наряду с иными целями и задачами регулирования финансовых рынков <7>.

<6> Писенко К.А. Указ. соч. С. 60 - 71.
<7> Узденов Ш.Ш. К вопросу о формировании в России финансового мегарегулятора // Юрист. 2013. N 20. С. 42 - 46.

Так, в 1997 г. с созданием в Великобритании финансового мегарегулятора - Управления по финансовым услугам (The Financial Services Authority, FSA) в качестве его целей были установлены "защита прав потребителей, обеспечение стабильности и конкуренции на рынке финансовых услуг" <8>. После вызванной финансовым кризисом реформы полномочия данного мегарегулятора были переданы вновь созданным надзорным финансовым органам - Управлению по пруденциальному регулированию (The Prudential Regulation Authority, PRA) и Управлению финансовой деятельности (The Financial Conduct Authority, FCA). Первое подотчетно Банку Англии (The Bank of England) и наделено "полномочиями по осуществлению пруденциального регулирования и надзора за банками, строительными обществами, кредитными союзами, страховыми компаниями и крупными инвестиционными компаниями. Основными задачами PRA являются как обеспечение стабильности и финансовой устойчивости соответствующих финансовых организаций, так и ограничение рисков на рынке финансовых услуг" <9>.

<8> Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 42 - 46.
<9> Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 42 - 46.

FCA получило статус самостоятельного органа, независимого от Банка Англии. "Основными задачами данного органа на рынке финансовых услуг являются содействие эффективной конкуренции, гарантирование стабильного функционирования рынка и информационной прозрачности рынка для потребителей финансовых услуг. Вследствие этого FCA предупреждает злоупотребления на рынке финансовых услуг и осуществление финансовых правонарушений, обеспечивает защиту интересов потребителей финансовых услуг, противодействует легализации преступных доходов" <10>.

<10> Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 42 - 46. См. также: PART 2 Financial Conduct Authority and Prudential Regulation / Authority Financial Services Act 2012 // URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/21/part/2/crossheading/financial-conduct-authority-and-prudential-regulation-authority.

В целом, как отмечает Ш.Ш. Узденов, "PRA и FCA осуществляют взаимодействие, формируя так называемую "Твин-Пикс"-модель регулирования на рынке финансовых услуг Великобритании, замечая, что такая модель реализуется также, в частности, во Франции и Италии <11>.

<11> Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 42 - 46; Узденов Ш.Ш. Сравнительный анализ организационно-правовых основ банковского надзора во Франции, Италии и России // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. N 6.

О реализации принципа деконцентрации конкурентного регулирования в части передачи соответствующих властных полномочий субъектам управления на финансовых рынках свидетельствует, в частности, также опыт США, где нет финансового мегарегулятора <12>, однако вопросы защиты конкуренции на финансовых рынках обеспечиваются несколькими органами финансового управления <13>.

<12> Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 42 - 46.
<13> Писенко К.А. Указ. соч. С. 60 - 71; Жидков О.А. Указ. соч. С. 536 - 537.

Таким образом, опыт указанных государств свидетельствует о том, что независимо от системы властных субъектов финансового управления и параметров их взаимодействия между собой обеспечение конкурентных аспектов политики на финансовых рынках осуществляется органами - участниками данной системы в неразрывной связи с осуществляемой ими финансовой политикой в целом.

Следует отметить, что формирование обособленных институтов регулирования и контроля за состоянием конкуренции на финансовых рынках от межотраслевых антимонопольных органов-регуляторов вызвано не только общими задачами деконцентрации в системе управления конкурентной и экономической политики, но и спецификой финансового рынка, задачами государства по обеспечению стабильности финансовой системы государства в целом.

Финансовая деятельность государства обеспечивает финансовый интерес государства в публичных финансах, в том числе либо непосредственно выражается в аккумулировании, расходовании, распределении публичных финансовых средств, либо косвенным образом способствует реализации данных направлений. В этом смысле финансовое мегарегулирование, в том числе направленное на защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации и др., прямо или косвенно содействует стабильности и развитию финансовой системы, формированию публичных финансовых фондов, движению публичных финансовых потоков, трансформации публичных финансов в частные и наоборот в целях эффективного функционирования социально-экономической системы.

Контроль конкуренции на финансовых рынках тесно увязан с задачами регулирования и контроля в отношении финансовых рынков, поскольку затрагивает общие вопросы эффективности финансовых рынков и финансовой системы. С другой стороны, публичный интерес в конкуренции на финансовых рынках, очевидно, должен быть подчинен публичному интересу стабильности и эффективности финансовых рынков и финансовой системы. Развивать конкуренцию необходимо в контексте общего понимания задач развития финансовой системы в целом, нисходя от общего к частному, от интереса и целей развития финансовой системы к частным задачам регулирующего воздействия на отдельные финансовые организации, в том числе с позиций конкурентного регулирования, обеспечивая при этом субъективные публичные права частных лиц. Такое единство финансовой и конкурентной политики может достигаться оптимальнее при органичном соединении функций конкурентной политики на финансовых рынках и контроля на финансовых рынках в целом, осуществляемого сегодня Банком России.

Если разработка государственной экономической политики в целом связана с функциями и полномочиями экономических министерств, прежде всего Министерства экономического развития РФ, и, как представляется, более оправданным было бы распределение регулирующих и контрольных полномочий в области защиты конкуренции соответственно между данным министерством и антимонопольным органом, то в сфере финансовых рынков, с учетом особой роли на современном этапе Банка России в разработке и реализации государственной политики по данному направлению, передача полномочий по защите конкуренции на финансовых рынках данному властному субъекту выглядела бы также весьма своевременной и оправданной. Это позволило бы осуществлять конкурентную политику в точном соответствии с задачами управления на финансовых рынках, более своевременно и органично координировать и балансировать публичный конкурентный и финансово-экономический интересы.

Следует отметить, что в настоящее время Банк России уже наделен определенными регулирующими и контрольными полномочиями в области защиты конкуренции на финансовых рынках <14>, однако делит эти полномочия с антимонопольным органом <15> и Правительством РФ <16>. В связи с этим передача ЦБ РФ этого сектора также и под конкурентный контроль повлечет не столько расширение компетенции Центрального банка РФ, сколько устранит избыточность полномочий ФАС в той сфере, где Банк России уже осуществляет контроль и значительный объем регулирования. В связи с этим интересно, в частности, заметить, что ФАС России, например, хотя не имеет по Закону о защите конкуренции полномочий на регулирование пороговых величин активов финансовых организаций в целях контроля экономической концентрации (такие величины устанавливает Правительство РФ по согласованию с ЦБ РФ), однако вместе с тем на практике издает разъяснения по данному вопросу в рамках своих общих полномочий по разъяснению применения антимонопольного законодательства <17>.

<14> Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите конкуренции" // Российская газета. 2006. N 162; Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 13.07.2015) "О банках и банковской деятельности" (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.10.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.
<15> Регулирование ФАС России в отношении финансовых организаций связано прежде всего с изданием административных регламентов, нормы которых распространяются в том числе и на финансовые организации. См., напр.: Приказ ФАС РФ от 20.09.2007 N 294 (ред. от 06.02.2008) "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по согласованию приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации": зарегистрировано в Минюсте РФ 19.10.2007 N 10370 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 51 (прил. 1, 2, 11 к Регламенту не приводятся). Кроме того, антимонопольный орган издает разъяснения в отношении финансовых организаций по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции Правительства РФ и Банка России. См.: Разъяснения ФАС России от 09.11.2014 "Разъяснения об установлении величин активов финансовых организаций, при превышении которых требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа на совершение подлежащих государственному контролю сделок, иных действий" // Документ официально не опубликован. СПС "КонсультантПлюс".
<16> См., в частности: Ст. 5, ст. 29 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите конкуренции"; Постановление Правительства РФ от 09.06.2007 N 359 (ред. от 26.08.2013) "Об утверждении условий признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) и правил установления доминирующего положения финансовой организации (за исключением кредитной организации)" // Российская Бизнес-газета. 2007. N 22; Постановление Правительства РФ от 18.10.2014 N 1072 "Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 43. Ст. 5907.
<17> См.: Разъяснения ФАС России от 09.11.2014 "Разъяснения об установлении величин активов финансовых организаций, при превышении которых требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа на совершение подлежащих государственному контролю сделок, иных действий" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

С передачей полноты полномочий в области конкурентной политики на финансовых рынках финансовому мегарегулятору, как представляется, такая политика будет более последовательно коррелировать с политикой в отношении финансовых рынков в целом. Перенос зоны ответственности за конкурентную политику на финансовых рынках с антимонопольного органа на Банк России будет способствовать более согласованному правотворчеству, изданию таких нормативных правовых актов, в которых задачи развития конкуренции на финансовых рынках будут органично увязываться с обеспечением публичного интереса в финансовой стабильности, в эффективности финансовой системы. Аналогичным образом это справедливо и для полномочий по разъяснению нормативных актов и изданию рекомендаций по их применению.

Это справедливо и для контрольных полномочий. Так, в рамках расследования об антиконкурентных нарушениях вопросы публичного интереса в финансовой сфере будут в поле зрения ЦБ РФ с самого начала расследования. В то время как сейчас, хотя Банк России и участвует в комиссиях ФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, он формально подключается к процессу уже после возбуждения и предварительного рассмотрения дела. Очевидно, возникнут и правовые условия для корректировки регулирования и практики контроля слияний финансовых организаций.

Передача полномочий по защите конкуренции, в том числе контрольных полномочий, Банку России, как представляется, позволит уменьшить административные барьеры и риски для бизнеса, действующего на финансовых рынках без угрозы роста негативных факторов для потребителей финансовых услуг. Такая реформа будет также способствовать более последовательной и единообразной политике государства на финансовых рынках, позволит сократить избыточные властные полномочия в данной области.

Учитывая степень важности современных задач по реформированию банковской системы и финансовых рынков в целом, реализация которых возложена на финансовый мегарегулятор, консолидация у последнего наряду с имеющимися также и властных конкурентных полномочий представляется особенно актуальной и своевременной.

Вместе с тем, говоря о предстоящих в будущем перспективах завершения переходного периода реформирования финансовых рынков, достижения Банком России решения важнейших тактических и стратегических задач публичного управления в данной сфере, для целей дальнейшего повышения правовой эффективности финансового управления и контроля, более качественного обеспечения субъективных прав граждан в финансовой сфере в качестве следующего этапа, возможно, стоит задуматься о более эффективной с правовой точки зрения модели деконцентрации в системе публичного финансового управления, при которой предпочтительным является разделение регулирующих и контрольных полномочий. Такое разделение может быть связано с разработкой программы мероприятий по дальнейшей передаче регулирующих полномочий от Банка России на правительственный уровень, распределением функций Банка России по регулированию на финансовых рынках между Правительством РФ и Министерством финансов РФ с сохранением за ЦБ РФ прежде всего контрольно-надзорных функций и полномочий.

Очевидно, что реализация такого подхода не может не затронуть вопрос о конституционно-правовом статусе Банка России, однако представляется, что при продуманности, последовательности и успешности реформы данные меры позволят согласовать и консолидировать разрозненные ныне звенья публичного финансового регулирования, повысить эффективность управления в финансовой сфере и усилить механизмы контроля за деятельностью субъектов публичной финансовой администрации, как в интересах государства и общества в целом, так и в целях защиты прав граждан от неправомерных действий представителей такой администрации.

Литература

  1. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 32 - 35 [и др.].
  2. Административное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 431 с.
  3. Борзило Е.Ю. Критерии определения доминирующего положения: обзор законодательства // Российский юридический журнал. 2014. N 3. С. 23 - 28.
  4. Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. Избранные труды / отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. М., 2006. 608 с.
  5. Писенко К.А. Публичные субъекты конкурентного права в России и зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 2. С. 60 - 71.
  6. Узденов Ш.Ш. К вопросу о формировании в России финансового мегарегулятора // Юрист. 2013. N 20. С. 42 - 46.
  7. Узденов Ш.Ш. Сравнительный анализ организационно-правовых основ банковского надзора во Франции, Италии и России // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. N 6.