Мудрый Юрист

Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению

Д.М. БУДНИЦКИЙ

Будницкий Димитрий Михайлович, заместитель исполнительного директора Ассоциации ЖКХ "Развитие". В 2004 г. окончил юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета. Работал в ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга", Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. В настоящее время - заместитель исполнительного директора Ассоциации ЖКХ "Развитие" (г. Москва). В июне 2015 года на юридическом факультете Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)" защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему "Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению". Специализация и сфера научных интересов - экологическое право, правовое регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства. Автор ряда статей в научных и периодических изданиях, посвященных вопросам правового регулирования водопользования, особенностей регулирования правоотношений в сфере водоснабжения и водоотведения.

Введение

Согласно данным, приведенным в Федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации (далее также - РФ) от 22.12.2010 N 1092) <1>, по оценкам Организации Объединенных Наций, 1,1 млрд человек на Земле не имеют достаточного доступа к чистой питьевой воде, а 2,6 млрд человек не имеют достаточного доступа к воде для средств гигиены. Прогнозируется, что к 2020 году использование воды увеличится на 40 процентов и к 2025 году 2 человека из 3 будут испытывать нехватку воды.

<1> СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603.

Отсутствие чистой воды и систем канализации является основной причиной распространения кишечных инфекций, гепатита и болезней желудочно-кишечного тракта, возникновения патологий и усиления воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов. В отдельных случаях отсутствие доступа к чистой воде и системам канализации приводит к массовым заболеваниям и распространению эпидемий. Развитие исследований по выявлению риска для здоровья населения в связи с химическим и биологическим загрязнением поверхностных и подземных вод подтверждает необходимость целенаправленных действий для сокращения заболеваемости, связанной с антропогенным воздействием биологических и химических загрязнений.

Доступность и качество питьевой воды определяют здоровье нации и качество жизни. Продолжительность жизни россиян находится на нижней границе этого показателя для развитых стран. Обеспечение населения чистой водой окажет непосредственное влияние на снижение смертности, в особенности детской, и увеличение продолжительности жизни. Повышение качества централизованного водоснабжения до уровня, достигнутого западноевропейскими странами, позволит населению использовать водопроводную воду и не прибегать к использованию бутилированной воды.

Сложившаяся кризисная ситуация в области питьевого водоснабжения обусловлена недостаточностью мероприятий по охране источников питьевого водоснабжения, неудовлетворительным техническим состоянием систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, неустойчивым финансовым состоянием организаций коммунального комплекса, несовершенством нормативной правовой базы и экономических механизмов в сфере водопользования. При этом в Российской Федерации 7 процентов сточных вод не проходят очистку. Из сточных вод, проходящих очистку, до нормативных требований доводится менее половины (46 процентов) <2>.

<2> Федеральная целевая программа "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 N 1092) // СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603.

В процессе деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства (далее также - ВКХ) по водоснабжению и водоотведению ими осуществляется воздействие на природную среду на всех стадиях деятельности - от забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта до сброса сточных вод в водный объект, размещения и обезвреживания осадка сточных вод <3>.

<3> Практически в любом населенном пункте основными, крупнейшими водопользователями являются как раз организации ВКХ: именно они забирают больше всего водных ресурсов и именно через принадлежащие им централизованные системы канализации сбрасывается больше всего сточных вод (в Санкт-Петербурге, к примеру, эти цифры достигают 90% (http://www.vodokanal.spb.ru)).

Согласно ст. 2 Федерального закона (далее также - ФЗ) от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <4> (далее - ФЗ "О водоснабжении и водоотведении"), большинство норм которого вступили в силу с 01.01.2013, под организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организацией ВКХ), понимается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.

<4> Российская газета. N 278с. 10.12.2011.

При осуществлении водоснабжения организации ВКХ оказывают достаточно значительное воздействие на природную среду, проявляющееся в первую очередь непосредственно в заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта. Кроме того, определенное воздействие на природную среду оказывается в виде загрязнения недр, почв и ином воздействии на них при строительстве, эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения.

Основное, самое значительное воздействие на природную среду организации ВКХ оказывают в процессе водоотведения. Указанное воздействие выражается в основном в сбросе сточных вод и содержащихся в них загрязняющих веществ в водные объекты, размещении отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании осадка сточных вод <5>.

<5> Следует отметить, что если размещение отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, осуществляют практически все организации ВКХ, то обезвреживание осадка сточных вод путем его сжигания практикует лишь незначительное число из указанных организаций (например, ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга") (см., к примеру: "Через пять лет мы превзойдем европейский уровень". Беседа генерального директора ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" Ф.В. Кармазинова с главным редактором "Морского журнала" А.А. Молоковым // Морской журнал. 2008. N 3. С. 22; Савельев П. Тепло. Без осадков // Экохроника. N 4(86). 2010. С. 5 - 6).

Если сравнивать воздействие организаций ВКХ на природную среду в отношении ее отдельных компонентов, то, безусловно, наибольшее воздействие оказывается на поверхностные воды. Соответственно, следует предположить, что правовое регулирование деятельности организаций ВКХ по водоотведению в отношении воздействия на поверхностные воды является самым сложным и имеет наибольшее количество правовых проблем.

На каждой стадии своей деятельности организации ВКХ приобретают статус природопользователей, но природопользование организаций ВКХ носит особый, природоохранный характер. Особенно это проявляется как раз на второй стадии деятельности организаций ВКХ - при сбросе сточных вод в водный объект, размещении и обезвреживании осадка сточных вод.

Организации ВКХ фактически защищают природную (да, собственно, в данном случае как раз и всю окружающую) среду от негативного воздействия, которое могут оказать сточные воды, содержащиеся в них загрязняющие вещества, осадок сточных вод (причем все это произведено не самими организациями ВКХ, а их абонентами <6>). Возникает вопрос: если природопользование организаций ВКХ носит особый, природоохранный характер, а сами организации ВКХ выполняют особую природоохранную функцию, снижая негативное воздействие абонентов на водные объекты, и при этом не способны повлиять на объемы и качество "сырья", получаемого от абонентов, имеет ли природопользование, осуществляемое организациями ВКХ, какое-либо особое правовое регулирование, или организации ВКХ де-юре являются обычными стандартными природопользователями.

<6> В соответствии со ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" абонентом является физическое либо юридическое лицо, заключившее или обязанное заключить договор горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения.

Следует отметить, что рассматриваемое антропогенное воздействие организаций ВКХ на природную среду может являться как негативным воздействием (воздействием хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (ст. 1 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <7>, далее - ФЗ "Об охране окружающей среды") и за осуществление которой взимается плата за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16 Закона)), так и воздействием, последствия которого не приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

<7> Российская газета. N 6. 12.01.2002.

Таким образом, воздействие на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению значительно, объектами указанного воздействия является большинство компонентов природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух.

Особого внимания заслуживает правовое регулирование воздействия организаций ВКХ именно на природную среду (совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов). Антропогенные объекты (да и непосредственно сам человек) более защищены от собственно антропогенного воздействия (как технически, так и юридически (другими отраслями законодательства)). Кроме того, организации ВКХ в процессе своей деятельности по водоснабжению и водоотведению практически не оказывают воздействия на антропогенные объекты, не принадлежащие самим организациям ВКХ. В любом случае вопрос о правовом регулировании защиты антропогенных объектов и самого человека от воздействия на них организаций ВКХ при осуществлении последними деятельности по водоснабжению и водоотведению, скорее, должен был бы быть предметом исследования какой-либо другой отрасли законодательства (гражданской, уголовной, административной, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.д.), но не законодательства об охране окружающей среды (в том виде, в котором оно существует на сегодняшний день). Его, скорее, можно и нужно называть природоохранным законодательством (что, собственно, и делается в данной статье).

Степень разработанности данного вопроса достаточно низка. Научные работы, всесторонне освещающие вопросы, аналогичные теме настоящего исследования, отсутствуют. Трудности добавляет факт постоянного обновления природоохранного, водного, земельного законодательств.

Те или иные аспекты водопользования были предметом исследования многих авторов, но никто из них детально не рассматривал вопросов, связанных с особой, природоохранной направленностью природопользования (водопользования) организаций ВКХ. Среди авторов работ, так или иначе касающихся темы данного исследования, можно назвать И.В. Беренштейн, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.А. Вакула, Т.Г. Калиниченко, А.В. Мазурова, Т.В. Петрову, В.В. Петрунина, О.А. Романову, Д.О. Сивакова, Л.А. Тимофеева, Л.А. Тихомирову, Д.Г. Хасанова, Д.В. Хаустова и иных.

Диссертационная работа И.В. Беренштейн "Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.03. Москва. 2006" <8>, хотя по названию и близка к теме данной работы, однако посвящена в первую очередь имущественным, договорным отношениям, проблемам тарифного и технического регулирования в сфере ВКХ. Особенностям правового регулирования сброса сточных вод (в том числе предприятиями жилищно-коммунального хозяйства) посвящена одна из работ О.А. Романовой <9>.

<8> http://www.dslib.net.
<9> Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М.: Проспект, 2012.

Определенное внимание вопросам охраны водных объектов, в том числе сбросам сточных вод через "муниципальные водостоки" (аналог канализационных сетей организаций ВКХ), уделено и в трудах Л.И. Брославского <10>. Однако в его работах исследуется в первую очередь законодательство Соединенных Штатов Америки (США).

<10> См., к примеру: Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России. М.: ИНФРА-М, 2013.

Безусловно, основной интерес представляют в первую очередь те работы, в которых выводы авторов основывались на действующем в настоящее время законодательстве, в первую очередь на Водном кодексе РФ (ФЗ от 03.06.2006 N 74-ФЗ <11>, далее - ВК РФ) и ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

<11> Российская газета. N 121. 08.06.2006.

Целью настоящего исследования является разработка теоретических положений и научно обоснованных практических предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, сформулированных на основе анализа существующей ситуации, состояния действующего законодательства и судебной практики РФ, российского и международного опыта.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

Структура статьи определена задачами исследования. Статья состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, и заключения.

Глава первая. Теоретические основы правового регулирования воздействия на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения § 1. Состав правоотношений по воздействию на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения

Субъекты и содержание правоотношений

Деятельность по водоснабжению и водоотведению (включая очистку сточных вод) с использованием централизованных систем водоснабжения и водоотведения (канализации) в Российской Федерации осуществляется организациями ВКХ. Именно организации ВКХ являются основными субъектами рассматриваемых правоотношений.

Как уже указывалось выше, под организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организацией ВКХ), понимается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем. Организации ВКХ осуществляют холодное (в первую очередь питьевое) водоснабжение. Снабжение горячей водой осуществляется (за редким исключением) не организациями ВКХ, а организациями, осуществляющими горячее водоснабжение <12> либо теплоснабжающими организациями.

<12> В понимании ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Ранее согласно п. 1 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 N 167 <13> (далее - Правила N 167), организацией ВКХ являлось предприятие (организация), осуществляющее отпуск воды из системы водоснабжения и (или) прием сточных вод в систему канализации и эксплуатирующее эти системы <14>.

<13> СЗ РФ. 22.02.1999. N 8. Ст. 1028.
<14> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 644 "Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 12.08.2013. N 32. Ст. 4306) в Правилах N 167 сохранили свое действие только пункты 9, 61, 62, 64, 65, 67, 69 - 71, при этом они не распространяются на абонентов, в отношении которых установлены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов.

Таким образом, если по Правилам N 167, чтобы являться организацией ВКХ, предприятию (организации) <15> необходимо было одновременно осуществлять отпуск воды из системы водоснабжения и (или) прием сточных вод в систему канализации и при этом эксплуатировать эти системы, то по ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" достаточно лишь факта эксплуатации систем (их отдельных объектов) <16>. Безусловно, с момента вступления в силу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" организация ВКХ должна пониматься именно в соответствии с данным Законом <17>. Иные лица, пусть даже и осуществляющие какую-либо деятельность в сфере ВКХ, организациями ВКХ считаться не могут <18>.

<15> Ни ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", ни Правила N 167 не рассматривают осуществления водоснабжения и водоотведения физическими лицами - индивидуальными предпринимателями. Таким образом, в настоящее время указанные лица осуществлять деятельность по водоснабжению и водоотведению с использованием централизованных систем водоснабжения и водоотведения (канализации) не могут.
<16> Представляется, что определение понятия "организация ВКХ" в законе более соответствует фактическим реалиям: во-первых, эксплуатация систем подразумевает под собой в том числе и отпуск воды (прием сточных вод). Во-вторых, в случае если организация ВКХ в течение какого-либо времени по каким-то причинам не осуществляет отпуск воды (прием сточных вод), статус организации ВКХ ею автоматически теряться не должен.
<17> С учетом того, что 01.01.2013 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" практически в полном объеме вступил в силу и многие положения Правил N 167 уже отменены, в настоящей статье основное внимание будет уделено именно нормам ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Нормы Правил N 167 будут анализироваться и приводиться, только если регулируемые ими правоотношения остались не урегулированными в законе, а также в качестве примера того, что подход к регулированию одних и тех же правоотношений может различаться.
<18> Несмотря на то что согласно ст. 14, ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Российская газета. N 202. 08.10.2003) организация в границах поселения и городского округа водоснабжения населения и водоотведения относится к вопросам местного значения, ни органы местного самоуправления, ни органы государственной власти субъектов РФ на практике самостоятельно водоснабжение и водоотведение не осуществляют, привлекая для этого специализированные организации ВКХ, которые, как правило, функционируют в организационно-правовой форме государственных (муниципальных) унитарных предприятий, акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью.

Права и обязанности организаций ВКХ в отношениях по воздействию на природную среду при водоснабжении и водоотведении в целом идентичны правам и обязанностям всех природопользователей, однако при осуществлении водопользования для организаций ВКХ предусмотрены определенные особенности (как при заборе (изъятии) водных ресурсов, так и при сбросе сточных вод). Необходимость наличия подобных особенностей представляется оправданной, их конкретное содержание и предложения по дальнейшему развитию подробно рассмотрены в настоящей работе.

Еще одним важнейшим субъектом правоотношений по воздействию на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти занимают основное место в данном субъектном составе. В настоящее время в Российской Федерации большинство источников питьевого водоснабжения и водных объектов, используемых для сброса сточных вод, являются федеральной собственностью, так как согласно ч. 2 ст. 8 ВК РФ в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица (если иное не установлено федеральными законами) могут находиться только пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу. На практике пруды и обводненные карьеры источниками питьевого водоснабжения или местами сброса сточных вод являются редко.

Большинство полномочий в области водных отношений, а также в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, закреплено именно за федеральными органами исполнительной власти. В качестве примера можно указать такие полномочия, как утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования, установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы, установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах, определение порядка осуществления федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений можно разделить на две основные группы: полномочия, изначально закрепленные за данными органами (действующие в основном в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ (ст. 25 ВК РФ)), и полномочия Российской Федерации в области водных отношений, переданные органам государственной власти субъектов РФ в порядке ст. 26 ВК РФ.

Что касается органов местного самоуправления, то их полномочия в области водных отношений можно считать незначительными, особенно с учетом того, что они действуют только в отношении узкого круга водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований. Однако применительно к правоотношениям по воздействию на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения роль органов местного самоуправления является достаточно весомой за счет того, что именно к вопросам местного значения в соответствии со ст. 14, ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19> относится организация в границах поселения и городского округа водоснабжения населения и водоотведения.

<19> Российская газета. N 202. 08.10.2003.

Еще одним субъектом рассматриваемых правоотношений являются абоненты организаций ВКХ. В соответствии со ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" абонентом является физическое либо юридическое лицо, заключившее или обязанное заключить договор горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения.

На первый взгляд данные лица, формально не являющиеся водопользователями, непосредственного отношения к воздействию на природную среду не имеют. Однако в настоящем исследовании (в первую очередь в третьей главе) подробно обосновывается вывод о том, что абоненты организаций ВКХ оказывают (пусть и опосредованно) воздействие на водные объекты при сбросе сточных вод через централизованные системы водоотведения и, соответственно, должны признаваться субъектами правоотношений по воздействию на природную среду при осуществлении водоотведения.

Объекты правоотношений и основные используемые понятия

Определения основных понятий и перечень объектов правоотношений по природопользованию (и, в частности, по водопользованию) закреплены в первую очередь в ФЗ "Об охране окружающей среды" и ВК РФ.

Как уже указывалось во введении, в настоящей статье исследуется правовое регулирование воздействия организаций ВКХ именно на природную среду (совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов) <20>.

<20> Вопрос о включении в предмет ФЗ "Об охране окружающей среды" антропогенных объектов является довольно спорным. Так, по мнению С.А. Боголюбова, такое включение можно считать революционным поворотом в российском законодательстве, которое раньше под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу - со всеми соответствующими и неизбежными разночтениями в их понимании и толковании. Антропогенные объекты и их деятельность, продолжает С.А. Боголюбов, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение Законом окружающей среды и природной среды (ст. 1 Закона), может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть (см.: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 60 - 61).

Однако другие авторы отмечают, что, к сожалению, содержание ФЗ "Об охране окружающей среды" не отвечает объявленному названию: Закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и "антропогенных объектов" не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере "человек - неприродная окружающая среда" в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, в логике названия нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него, но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, что подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой (см.: Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп.

Представляется, что с последней точкой зрения стоит согласиться, так как антропогенные объекты (созданные человеком) коренным образом отличаются от природных объектов (имеющих естественное происхождение) и их охрана должна регулироваться разными нормативными правовыми актами. Кроме того, как уже говорилось выше, антропогенные объекты надежно защищены другими отраслями законодательства, в число которых можно включить, по сути, большинство основных отраслей законодательства РФ.

Следует отметить, что в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению ими осуществляется воздействие на природную среду на всех стадиях деятельности - от забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта до сброса сточных вод в водный объект, размещения и обезвреживания осадка сточных вод. При осуществлении водоснабжения организации ВКХ оказывают достаточно значительное воздействие на природную среду, проявляющееся в первую очередь непосредственно в заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта. Кроме того, определенное воздействие на природную среду оказывается в виде загрязнения недр, почв и ином воздействии на них при строительстве, эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения.

Основное, самое значительное воздействие на природную среду организации ВКХ оказывают в процессе водоотведения. Указанное воздействие выражается в основном в сбросе сточных вод и содержащихся в них загрязняющих веществ в водные объекты, размещении отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании осадка сточных вод. Если сравнивать воздействие организаций ВКХ на природную среду в отношении ее отдельных компонентов, то, безусловно, наибольшее воздействие оказывается на поверхностные воды.

Следует отметить, что понятия "водоснабжение" и "водоотведение" в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Правилах N 167 и водном законодательстве РФ (к примеру, в ВК РФ) определялись несколько по-разному. Так, согласно ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" водоснабжение (применительно к холодной воде) - это водоподготовка, транспортировка и подача питьевой или технической воды абонентам <21> с использованием централизованных или нецентрализованных систем холодного водоснабжения. По п. 1 Правил N 167 под водоснабжением понимался технологический процесс, обеспечивающий забор, подготовку, транспортировку и передачу абонентам питьевой воды. По ст. 1 ВК РФ водоснабжением считалась подача поверхностных или подземных вод водопотребителям в требуемом количестве и в соответствии с целевыми показателями качества воды в водных объектах. Таким образом, по своему содержанию все три определения понятия "водоснабжение" достаточно близки, однако водоснабжение по ВК РФ понималось в несколько более широком смысле (не обязательно осуществляемое организациями ВКХ), а по Правилам N 167 оно включало еще и забор воды. В то же время ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" под водоснабжением понимает в том числе и снабжение технической водой <22>.

<21> В соответствии со ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении":<22> Правовое регулирование воздействия на природную среду при снабжении технической водой аналогично правовому регулированию воздействия на природную среду при осуществлении питьевого водоснабжения, поэтому вопросы правового регулирования воздействия на природную среду применительно к снабжению технической водой в настоящей статье отдельно рассматриваться не будут.

Что касается водоотведения, то согласно ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" это прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения. П. 1 Правил N 167 содержал несколько иное определение понятия "водоотведение" - технологический процесс, обеспечивающий прием сточных вод абонентов с последующей передачей их на очистные сооружения канализации (то есть очистка фактически выводилась за рамки водоотведения, что с точки зрения обеспечения охраны природной среды являлось не совсем корректным). ВК РФ понимал под водоотведением любой сброс вод, в том числе сточных вод и (или) дренажных вод, в водные объекты. Таким образом, понятие "водоотведение" по ВК РФ по своему содержанию не пересекалось с водоотведением по смыслу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и Правил N 167, так как в последних актах водоотведение не включает в себя сброс в водный объект.

Однако в соответствии со ст. 18 ФЗ от 07.12.2011 N 417-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" <23> (далее - ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении") с 01.01.2013 в ВК РФ уже не содержится определение понятия "водоснабжение", а вместо понятия "водоотведение" используется словосочетание "сброс вод, в том числе сточных вод и (или) дренажных вод, в водные объекты". Введение данной новеллы представляется оправданным, так как во избежание путаницы и противоречий определения понятий "водоснабжение" и "водоотведение" должны содержаться в одном нормативном правовом акте, в данном случае это ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <24>.

<23> СЗ РФ. 12.12.2011. N 50. Ст. 7359.
<24> Тем более что, к примеру, понятие "водоотведение" в ВК РФ употреблялось всего лишь в двух местах.

В целях настоящей статьи понятие "водоснабжение" будет использоваться в понимании ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" с добавлением в содержание данного понятия забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, так как именно в процессе забора оказывается основное воздействие организаций ВКХ на природную среду на стадии водоснабжения. Термин "водоотведение" в настоящей статье будет использоваться также собирательный, включающий не только водоотведение по смыслу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", но и сброс сточных вод в водные объекты <25>.

<25> Это представляется тем более оправданным, так как согласно ч. 1 ст. 14 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" по договору водоотведения организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект.

Понятия "водоотведение" и "канализация" (применительно к соответствующим централизованным системам) в статье используются как синонимы (собственно, аналогичный подход содержится и в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении").

Нецентрализованное водоснабжение и водоотведение (то есть осуществляемое без использования централизованных систем водоснабжения и водоотведения) отдельно от централизованного рассматриваться в настоящей статье не будет <26>.

<26> Деятельность по подвозу воды или вывозу жидких бытовых отходов для организаций ВКХ нехарактерна, и если даже осуществляется ими, то, как правило, либо в условиях чрезвычайных ситуаций, либо как неосновная, второстепенная деятельность. При этом правовое регулирование воздействия на природную среду организаций ВКХ в данном случае будет аналогичным воздействию, осуществляемому при использовании централизованных систем водоснабжения и канализации.

Как уже говорилось выше, термин "водоотведение" будет использоваться как собирательный, включающий не только водоотведение по смыслу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (прием, транспортировка и очистка), но также и сброс сточных вод в водные объекты. В случае если возникнет необходимость говорить отдельно только о сбросе сточных вод в водные объекты, то применительно к рассматриваемой ситуации в настоящей статье используется формулировка "сброс сточных вод" <27>.

<27> Рассмотрение вопроса о правовом регулировании сброса сточных вод применительно ко всем водопользователям, история данного правового регулирования не является предметом рассмотрения настоящей статьи. Подробно данный вопрос исследован, к примеру, О.А. Романовой в работе "Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М.: Проспект, 2012", где имеется отдельный раздел 2.4 "Особенности правового регулирования сброса сточных вод".

Согласно ст. 1 ВК РФ под сточными водами понимаются дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади <28>. Одновременно согласно ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" сточные воды централизованной системы водоотведения (сточные воды) - это принимаемые от абонентов в централизованные системы водоотведения воды, а также дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, если централизованная система водоотведения предназначена для приема таких вод <29>. По п. 1 Правил N 167 сточные воды понимались в более узком смысле, чем в законе: воды, образующиеся в результате хозяйственной деятельности человека (бытовые сточные воды) и абонентов после использования воды из всех источников водоснабжения (питьевого, технического, горячего водоснабжения, пара от теплоснабжающих организаций). Определения понятия "сточные воды", закрепленные в ВК РФ и ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", по своему смыслу могут не пересекаться <30>, поэтому в целях настоящей статьи под сточными водами в зависимости от контекста будут пониматься как сточные воды, определенные в ВК РФ, так и сточные воды, определенные ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <31>.

<28> В данном случае нетрудно проследить влияние на определение в ВК РФ данного понятия, оказанное определением понятия "сточные воды", сформулированным в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". До вступления в силу 01.11.2013 ФЗ от 21.10.2013 N 282-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (СЗ РФ. 28.10.2013. N 43. Ст. 5452) сточные воды в ВК РФ определялись как "воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории".
<29> Фразу "если централизованная система водоотведения предназначена для приема таких вод" нельзя признать уместной: даже если централизованная система водоотведения и не предназначена для приема каких-либо сточных вод, но они в нее фактически попадают (это может быть по разным причинам), данные воды все равно должны считаться сточными водами, за их прием абоненты организаций ВКХ должны вносить плату и на данные правоотношения должны распространяться все нормы ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", касающиеся сточных вод.
<30> По сути ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" регулирует сточные воды, находящиеся в канализационных сетях абонентов и централизованной системе водоотведения, ВК РФ - сточные воды, которые уже отводятся (сбрасываются) в водный объект.
<31> Небезынтересным также является вопрос о соотношении таких категорий, как "сточные воды" и "отходы". Не являются ли сточные воды (или по крайней мере содержащиеся в них загрязняющие вещества) одним из видов отходов производства и потребления? Безусловно, подробное рассмотрение данного вопроса может стать темой отдельной работы. Следует только отметить, что экологическое законодательство сточные воды и отходы традиционно разделяет. Что же касается загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах, то на сегодняшний день отходами можно считать только те из них, которые были уловлены (задержаны) в процессе очистки сточных вод и отделены от сточных вод (например, выведены в осадок) (см., к примеру: Кокотков Б. Сточные воды и отходы - равно? // Экология и право. N 01 - 02 (10 - 11). 2011. С. 20 - 21). Не будут являться составной частью сточных вод те отходы производства и потребления (или иные материальные вещи), которые физически легко отделимы от сточных вод (к примеру, находящиеся в сточных водах материальные предметы (бутылки, посуда, палки, бумага, остатки пищи и т.д.)).

Не менее интересен вопрос о правовой природе правоотношений по приему т.н. "снежных масс" в снегоплавильные пункты организаций ВКХ (такой способ утилизации снега получает все большее распространение). Исследования данного вопроса в литературе отсутствуют, а вот судебная практика по данному вопросу сформировалась абсолютно противоречивая. Так, в решении Арбитражного суда города Москвы от 31.10.2012 по делу N А40-115137/12-84-1184 (http://www.msk.arbitr.ru) сделан вывод о том, что загрязненный снег является отходом от зимней уборки улиц. В результате сбора и обработки данного отхода на снегоплавильных пунктах организации ВКХ образуются жидкие отходы - сточная вода, содержащая различные растворенные загрязняющие вещества, которые по технологии сбрасываются в канализацию. При этом система очистки снега, содержащего отходы потребления, антигололедные материалы и иные отходы, является объектом обезвреживания отходов (что подразумевает получение соответствующей лицензии и проведение экологической экспертизы).

В то же время в решении Арбитражного суда города Москвы от 31.10.2012 по делу N А40-115139/12-72-935 (http://www.msk.arbitr.ru) и Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2012 по делу N А40-49149/12-152-156 (http://www.9aas.arbitr.ru) делается совершенно противоположный (и, как представляется, верный) вывод о том, что по своему составу снег все же является атмосферным осадком, а не отходом производства и потребления. Сами по себе снегоплавные пункты с точки зрения технологического процесса обработки, функционального назначения, а также условий эксплуатации не предназначены для обезвреживания веществ, которые могут попасть в снег при его сборе на территории города, а также дальнейшей транспортировке в перерабатывающие пункты. Мусор и осадок, образующийся в снегоплавильных камерах в результате таяния снежной массы, не обезвреживаются, а подлежат вывозу на соответствующие объекты размещения отходов. Таким образом, снегоплавильные пункты предназначены для плавления собранного снега и отвода талой воды в систему канализации и не служат в качестве пунктов обезвреживания отходов производства и потребления (соответственно, необходимость получения лицензии и проведения экологической экспертизы отсутствует).

Следует обратить внимание и на понятие "загрязняющее вещество". Согласно ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" это вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду <32>.

<32> В данном случае возникает противоречие между ФЗ "Об охране окружающей среды", с одной стороны, и Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 // Российская газета. N 205. 16.09.1992 (далее - соответственно Порядок N 632 и Постановление N 632), и Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 23.06.2003. N 25. Ст. 2528 (далее - Постановление N 344), с другой стороны. Согласно закону (с учетом определения понятия "загрязняющее вещество") сбросы или выбросы загрязняющих веществ будут считаться негативным воздействием только тогда, когда они осуществляются с превышением установленных нормативов. Однако согласно двум последним указанным документам взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется и за сбросы (выбросы) в пределах установленных нормативов.

Основное воздействие на природную среду оказывают как раз не сами по себе сточные воды, а содержащиеся в них загрязняющие вещества. Именно поэтому негативным воздействием на окружающую среду в соответствии со ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" был признан не сброс сточных вод, а сброс загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади <33>. Другое дело, что сброс загрязняющих веществ в водные объекты, как правило, осуществляется именно в составе сточных вод, поэтому эти формулировки очень часто и используются вместе <34>.

<33> ФЗ от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 166. 25.07.2014 (далее - ФЗ N 219-ФЗ) в ФЗ "Об охране окружающей среды", в том числе в ст. 16, внесены существенные изменения. В новой редакции ст. 16 (вступившей в силу 01.01.2016) одним из видов негативного воздействия считаются сбросы загрязняющих веществ в водные объекты.
<34> Безусловно, может быть и сброс загрязняющих веществ в водные объекты не в составе сточных вод (к примеру, в твердом состоянии, в составе снежных масс, сброс нефтепродуктов и т.д.), но для организаций ВКХ такое воздействие на водные объекты нехарактерно и не является предметом рассмотрения настоящей статьи.

Однако оказывать воздействие (в том числе негативное) на природную среду может и сброс самих по себе сточных вод, не содержащих загрязняющих веществ (к примеру, сброс сточных вод очень высокой температуры или сброс сточных вод, содержащих материальные предметы). Такое воздействие также должно признаваться негативным и относиться к загрязнению окружающей среды теплом и другими видами физических воздействий.

Интересным представляется вопрос, о каких именно "иных веществах" (кроме загрязняющих), оказывающих негативное воздействие на окружающую (в том числе природную) среду, говорилось в пункте 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды". Представляется (с учетом определения понятия "загрязняющее вещество"), что таких "иных" веществ быть не может. Если какое-то "иное вещество" будет оказывать негативное воздействие на окружающую среду, то оно уже подпадает под понятие "загрязняющее вещество". В этом плане гораздо более реалистична была формулировка Порядка N 632, где в качестве одного из видов вредного воздействия на окружающую природную среду назван "сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты", а также формулировка ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ. Однако представляется необоснованным исключение из ст. 16 слов "и на водосборные площади", так как сброс на них загрязняющих веществ во многих случаях может оказать негативное воздействие и на сам водный объект.

В настоящей статье при описании деятельности организаций ВКХ, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду при сбросе сточных вод, содержащих загрязняющие вещества, для краткости будет использоваться формулировка "сброс загрязняющих веществ".

Встречающиеся в различных нормативных правовых актах понятия "системы канализации населенных пунктов", "системы коммунальной канализации", "централизованные системы водоотведения (канализации)" по своему содержанию идентичны и в данной статье будут использоваться как синонимы.

§ 2. Природоохранная направленность договора водоснабжения и водоотведения <35>

<35> ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" предусматривает возможность заключения как раздельных договоров водоснабжения и водоотведения, так и единого договора (ст. 13 - ст. 15). В Правилах N 167 договор, заключаемый организацией ВКХ с абонентами, назывался договором на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод. Представляется, однако, что в обоих актах неправомерно обойден стороной вопрос о регулировании правоотношений по приему загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Сброс загрязняющих веществ в системы канализации, последующий отвод сточных вод на очистные сооружения с целью очистки от загрязняющих веществ, сброс очищенной воды в водный объект представляют собой фазы одного и того же непрерывного процесса и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Кроме того, как уже говорилось выше, по общему правилу организации ВКХ осуществляют именно питьевое водоснабжение (то есть снабжение абонентов водой питьевого качества). Следовательно, корректное полное наименование договора должно было бы быть следующим: "договор на отпуск питьевой воды, прием сточных вод и загрязняющих веществ". Однако с учетом вступивших в силу 01.01.2013 норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и для краткости изложения в настоящей статье в основном будет использоваться такое наименование договора, как "договор водоснабжения и водоотведения".

Согласно ч. 2 ст. 548 Гражданского кодекса Российской Федерации (ФЗ от 26.01.1996 N 14-ФЗ <36>, далее - ГК РФ) к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547 ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. В п. 11 Правил N 167 содержалась норма о том, что отпуск (получение) питьевой воды и (или) прием (сброс) сточных вод осуществляются на основании договора энергоснабжения, относящегося к публичным договорам (статьи 426, 539 - 548 ГК РФ), заключаемого абонентом (заказчиком) с организацией ВКХ <37>.

<36> Российская газета. N 23. 06.02.1996, N 24. 07.02.1996, N 25. 08.02.1996, N 27. 10.02.1996.
<37> Следует согласиться с позицией М.В. Гассий о том, что формулировку п. 11 Правил нельзя было считать корректной, так как в соответствии со ст. 548 ГК РФ в правовых актах должно быть указано, применяются ли правила договора энергоснабжения к конкретному виду договоров, а не прямо относить договор к тому или иному виду (Гассий М.В. Об ответственности водоканалов в случае неисполнения предлагаемых проектов технических регламентов // Водоснабжение и санитарная техника. 2005. N 7. С. 4). Некорректность формулировки п. 11 усугубляется еще и тем, что он говорит об осуществлении на основании договора энергоснабжения не только водоснабжения, но и водоотведения (о котором в ГК РФ нет ни слова, да и само водоотведение следует отнести к оказанию услуг, но уж никак не к энергоснабжению).

С вступлением в силу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" правовое регулирование отношений по водоснабжению и водоотведению становится четче. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Закона к договору водоснабжения применяются положения о договоре об энергоснабжении, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами РФ и не противоречит существу договора водоснабжения. Что касается водоотведения, то в соответствии с ч. 2 ст. 14 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" к договору водоотведения применяются положения договора о возмездном оказании услуг, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами РФ и не противоречит существу договора водоотведения.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Е.В. Блинковой "Проблемы квалификации предмета договора снабжения водой через присоединенную сеть" включена в информационный банк согласно публикации - "Арбитражный и гражданский процесс", 2004, N 12.

Вопрос о правовой природе договора водоснабжения и водоотведения подробно рассмотрен, к примеру, в работах Е.В. Блинковой "Юридическая конструкция договора водоснабжения" <38>, "Проблемы квалификации предмета договора снабжения водой через присоединенную сеть" <39>, соответственно, проведение аналогичного глубокого, подробного анализа правовой природы указанного договора целью настоящего исследования не является. Однако представляется, что возможность регулирования воздействия на природную среду, природоохранная направленность договора водоснабжения и водоотведения может зависеть от отнесения данного договора к той или иной группе (группам) договоров, поэтому на рассмотрении этого вопроса остановиться все-таки необходимо.

<38> Юрист. 2002. N 1. С. 12 - 16.
<39> Правовые вопросы строительства. 2010. N 2. С. 30 - 36.

К примеру, если считать водоснабжение и водоотведение единым, замкнутым процессом, то в договоре можно предусмотреть запрет подачи воды без наличия гарантии надлежащего отвода и очистки сточных вод перед их сбросом в водные объекты, то есть природоохранная направленность договора будет ярко выраженной и эффективной. Если же считать водоснабжение и водоотведение отдельными, самостоятельными процессами и говорить о возможности заключения раздельных договоров водоснабжения и водоотведения, то в данном случае такая правовая конструкция позволяет заключать договор водоснабжения без наличия гарантии надлежащего отвода и очистки сточных вод и, следовательно, без гарантии отсутствия загрязнения водных объектов. В данном случае можно будет говорить о природоохранной направленности только в отношении договора водоотведения.

Как отмечает Е.В. Блинкова, вопрос о юридической природе договора снабжения ресурсами через присоединенную сеть вызывал споры с момента первого обращения цивилистической мысли к данной договорной конструкции. В различное время договор на отпуск питьевой воды, прием сточных вод и загрязняющих веществ считался договором поставки, подряда, купли-продажи <40>.

<40> Блинкова Е.В. Юридическая конструкция договора водоснабжения // Юрист. 2002. N 1. С. 12 - 14.

Ч. 2 ст. 548 ГК РФ закрепляет применение правил о договоре энергоснабжения к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть водой, однако о водоотведении в данном случае ничего не говорится. Такой подход представляется оправданным, так как применение правил о договоре энергоснабжения к отношениям, связанным с водоотведением, противоречило бы правовой природе водоотведения - фактически оказанию услуги по отводу сточных вод <41>.

<41> Кроме того, сброс сточных вод в систему канализации (в отличие от водоснабжения) часто происходит без наличия присоединенной сети (дождевые, поливомоечные и прочие поверхностные сточные воды).

Можно предположить, как пишет Е.В. Блинкова, что два указанных элемента (водоснабжение и водоотведение - авт.) составляют смешанный договор, к регулированию которого привлекаются нормы о купле-продаже и возмездном оказании услуг. Однако Правила N 167 в п. 10 указывают <42>, что к данным отношениям применяются общие положения главы 30 ГК РФ "Общие положения о купле-продаже". Но не только этот аргумент, по мнению автора, позволяет отрицать смешанность договора водоснабжения и водоотведения. Ведь законодатель следует за теорией и тоже может ошибаться. Е.В. Блинковой убедительнее представляется другой аргумент. По ее мнению, самостоятельного экономического интереса абонента в заключении договора оказания услуг по принятию сточных вод нет. Абонент, заключая договор водоснабжения, презюмирует, что сточные воды будет принимать тот, кто поставляет воду. Ведь экономический интерес в данном товаре заключается не только в пищевом употреблении, но и в бытовом и промышленном использовании воды. Например, используется качество воды очищать что-либо, а после использования этого качества вода теряет свои потребительские свойства и становится ненужной абоненту. Следовательно, делает вывод Е.В. Блинкова, принятие сточных вод - это дополнительное условие договора, пусть услуга, но предоставляемая в рамках основного обязательства - купли-продажи воды. Согласны, говорит автор, что это нетипичное условие для отношений купли-продажи, но и сами договоры на снабжение товарами через присоединенную сеть - нетипичные виды купли-продажи, своеобразность которых позволяет выделять их самостоятельный вид в рамках купли-продажи <43>.

<42> На сегодняшний день п. 10 Правил N 167 уже не действует.
<43> Блинкова Е.В. Юридическая конструкция договора водоснабжения // Юрист. 2002. N 1. С. 16.

С выводами Е.В. Блинковой можно согласиться далеко не во всем. Во-первых, в некоторых случаях у абонента имеется самостоятельный экономический интерес в заключении отдельно договора водоснабжения и договора водоотведения (приема сточных вод и загрязняющих веществ). Далеко не всегда абонент, заключая договор водоснабжения, презюмирует, что сточные воды будет принимать тот, кто подает воду. К примеру, абонент организации ВКХ (по водоснабжению) может быть самостоятельным водопользователем, сам очищать и сбрасывать сточные воды в водный объект. Или, наоборот, лицо, самостоятельно забирающее воду из водного объекта, может при этом быть абонентом организации ВКХ по водоотведению.

Во-вторых, представляется, что позиционирование воды как товара, который можно производить и потреблять, является ошибочным <44>. Это приводит к ошибочным выводам относительно правовой природы отношений по ее использованию. Действующее гражданское законодательство применяет к водоснабжению правила о договоре энергоснабжения. Основанием для подобной аналогии является использование для водоснабжения присоединенной сети, как это происходит при энергоснабжении, и ничего больше.

<44> Вода, в отличие от любого товара, полностью никогда не потребляется и фактически не переходит в собственность абонента (водопотребителя), в любом случае (рано или поздно) происходит возврат забранной воды в водный объект.

О водоотведении специальных норм вообще нет. Стоит согласиться с мнением М.И. Брагинского и В.В. Витрянского о том, что "...в соответствии с ГК (ч. 1 ст. 539) договором энергоснабжения регулируются отношения, связанные со снабжением через присоединенную сеть лишь в тех случаях, когда через нее подается энергия, а не любые ресурсы или товары. Что же касается содержащихся в ст. 548 ГК положений о применении правил о договоре энергоснабжения к некоторым другим правоотношениям (кстати, и сама ст. 548 называется "Применение правил об энергоснабжении к иным договорам"), то это не более чем прием законодательной техники, призванный компенсировать отсутствие норм, регулирующих соответствующие договоры" <45>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (4-е издание, стереотипное).

<45> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2005. С. 136.

Таким образом, в настоящее время отсутствует самостоятельное правовое регулирование договора (договоров) водоснабжения и водоотведения, что не позволяет учесть все имеющиеся особенности водоснабжения и водоотведения, их отличия от договоров энергоснабжения и возмездного оказания услуг <46>, а также не позволяет дополнительно, на уровне договорных отношений организации ВКХ и ее абонентов предусмотреть необходимость решения вопросов охраны водных объектов, то есть в полной мере учесть фактически существующую, но нормативно не закрепленную природоохранную направленность договора на отпуск питьевой воды, прием сточных вод и загрязняющих веществ (договора водоснабжения и водоотведения).

<46> К примеру, не может на практике применяться к договору водоотведения норма ст. 715 ГК РФ о том, что заказчик (т.е. абонент) вправе во всякое время проверять ход и качество работы, выполняемой подрядчиком (т.е. организацией ВКХ), не вмешиваясь в его деятельность (т.е. требовать допуска на очистные сооружения, в тоннельный коллектор, на завод сжигания осадка). Также не будет применяться норма ч. 1 ст. 708 ГК РФ о том, что в договоре указываются начальный и конечный сроки выполнения работы. Это объясняется тем, что в договоре водоотведения конечный срок "выполнения работ" указан быть не может (проследить окончание работы с конкретным объемом сточных вод, принятым от абонента, невозможно).

Для решения указанной проблемы предлагается следующее.

Вода, в отличие от любого товара, полностью никогда не потребляется. В любом случае (рано или поздно) происходит возврат забранной воды в водный объект (возвратность ресурса). Следовательно, целесообразно говорить не о потреблении воды, а лишь об использовании ее полезных свойств. По сути водоснабжение и водоотведение представляют собой единый, неразрывный процесс. Таким образом, учитывая замкнутый цикл процесса водоснабжения и водоотведения, в том числе неизбежный возврат забранной воды в водный объект, представляется целесообразным ввести в действующую правовую систему новый самостоятельный вид договора - договор об использовании полезных свойств воды.

При этом необходимо либо ввести в ГК РФ соответствующую отдельную главу, либо закрепить данные нормы в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <47>. Во втором случае внесение изменений в ГК РФ не потребуется, так как согласно ч. 2 ст. 548 ГК РФ к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть водой, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547 ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства, а отношения по водоотведению в ГК РФ вообще не урегулированы. Одновременно контрагент организации ВКХ по договору об использовании полезных свойств воды должен называться уже не абонентом (это наименование характерно для договора энергоснабжения), а водопотребителем - данное наименование более точно характеризует суть отношений по данному договору: контрагент организации ВКХ использует (потребляет) полезные свойства воды. При этом взаимодействие организации ВКХ и водопотребителя должно осуществляться поэтапно:

<47> Аналогичным образом (принятием специального федерального закона без внесения изменений в ГК РФ) решен вопрос в отношении концессионных соглашений (ФЗ от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Российская газета. N 161. 26.07.2005), договоров участия в долевом строительстве (ФЗ от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 292. 31.12.2004).

Как уже говорилось выше, в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" новый самостоятельный вид договора (договор об использовании полезных свойств воды) не предусматривается. Более того, как общее правило предусматривается раздельное заключение договора водоснабжения и договора водоотведения (что может быть более удобно с точки зрения практической реализации, но не соответствует фактической природе процессов водоснабжения и водоотведения и не носит природоохранной направленности).

<48> Предоставление водопотребителем предварительной заявки организации ВКХ направлено в первую очередь на экономное, рациональное использование водных ресурсов. Организация ВКХ, зная о том, сколько ей точно необходимо будет подать воды водопотребителям, будет, соответственно, учитывать это при заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта.
<49> Таким образом, можно говорить о том, что право собственности на водные ресурсы, забранные из водного объекта и в конечном итоге сброшенные в водный объект снова, так и осталось у собственника водного объекта - источника питьевого водоснабжения (которым в подавляющем большинстве случаев на сегодняшний день является Российская Федерация). Можно признать лишь то, что водопотребитель на какое-то время приобрел разве что правомочия владения и пользования водой, но фактически распорядиться ею он в полной мере не сможет. В качестве исключения можно назвать, пожалуй, лишь перемещение воды на территорию другого государства или сброс ее в водные объекты, не являющиеся федеральной собственностью.

Раздельное заключение договоров водоснабжения и водоотведения возможно как исключение. При этом контрагент организации ВКХ по договору водоотведения должен называться уже водозагрязнителем (такое наименование наиболее точно отражает суть совершаемых им с полученной водой действий) и в его обязанности должно входить обеспечение природоохранных требований, к примеру наличие локальных очистных сооружений.

Нормы договора об использовании полезных свойств воды должны регулировать вопросы взаимодействия организации ВКХ и водопотребителей в процессе обеспечения возможности использования последними полезных свойств воды, а также предотвращения загрязнения ими природной среды (в первую очередь водных объектов) при сбросе ими сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения. Подача питьевой воды водопотребителю может осуществляться только при условии обеспечения им очистки образующихся у него сточных вод от специфических загрязнений (загрязняющих веществ, не способных очищаться очистными сооружениями организаций ВКХ). Организация ВКХ, фактически являясь природоохранным предприятием, должна иметь право отказать в заключении договора при необеспечении водопотребителем необходимой локальной очистки сточных вод и не допустить причинения вреда природной среде <50>.

<50> Безусловно, договор об использовании полезных свойств воды будет являться публичным договором, поэтому представляется целесообразным Правительству РФ или уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти утвердить правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении данного договора (к примеру, типовой договор об использовании полезных свойств воды).


Представляется также, что при новом регулировании договорных отношений между организациями ВКХ и водопотребителями в обязательном порядке должно быть учтено, что организации ВКХ фактически не являются истинными загрязнителями водных объектов и выполняют по сути социальную функцию "транзита" сточных вод населенного пункта, снижая во много раз степень негативного воздействия на водные объекты, не имея при этом реальных рычагов воздействия на истинных загрязнителей водных объектов - водопотребителей (в первую очередь промышленных предприятий).

§ 3. Особенности юридической ответственности организаций водопроводно-канализационного хозяйства за нарушение природоохранного законодательства при осуществлении водоснабжения и водоотведения

Как справедливо отмечается Д.О. Сиваковым (одним из авторов, исследовавших вопрос о юридической ответственности применительно к нарушениям природоохранного, в первую очередь водного законодательства), содержание юридической ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание (кара) за совершенное правонарушение, с другой - лишь угроза его применения. В последнем случае она предостерегает водопользователей от совершения неправомерных действий, что имеет большое воспитательное, профилактическое значение. В материальной своей форме юридическая ответственность, как принято считать, выражается в исполнении правонарушителем дополнительной обязанности по отношению к той, которая им не исполнена <51>.

<51> Сиваков Д.О. Водное право: Учебно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2007. С. 132.

На сегодняшний день какие-либо существенные правовые особенности привлечения организаций ВКХ к юридической ответственности за несоблюдение природоохранного законодательства по сравнению с другими водопользователями отсутствуют. Данный подход нельзя назвать справедливым, так как истинными, настоящими виновниками загрязнения водных объектов специфическим загрязняющими веществами являются абоненты организаций ВКХ - производители загрязняющих веществ, в первую очередь промышленные предприятия (подробнее об этом и о предложениях по решению данной проблемы будет сказано в третьей главе).

Следует лишь отметить, что в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению организации ВКХ могут привлекаться к гражданско-правовой и административной ответственности, а работники организаций ВКХ - к административной, уголовной ответственности, ответственности в рамках Трудового кодекса Российской Федерации (ФЗ от 30.12.2001 N 197-ФЗ <52>, далее - ТК РФ) <53>. Кроме того, отдельного внимания требует такая мера, как ограничение, приостановление или прекращение деятельности организаций ВКХ.

<52> Российская газета. N 256. 31.12.2001.
<53> Безусловно, стоит согласиться с Л.А. Тихомировой, отмечающей, что исходя из требований законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства на альтернативной основе может устанавливаться только административная и уголовная ответственность в отношении одного и того же виновного лица по одному и тому же факту нарушения. Остальные виды юридической ответственности могут применяться одновременно. Так, например, при нарушении природоохранного законодательства, повлекшем за собой причинение вреда конкретному компоненту природной среды, виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности (причем не только виновное должностное лицо организации, но и само юридическое лицо), имущественной и дисциплинарной ответственности (Тихомирова Л.А. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением (Подготовлено для системы КонсультантПлюс, 2009) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 16.02.2009).

Общие принципы, правовые основания привлечения организаций ВКХ и их работников к ответственности на всех этапах деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению в общем идентичны, поэтому данный вопрос будет исследован применительно одновременно и к водоснабжению, и к водоотведению. Основополагающей нормой, касающейся рассматриваемой ответственности организаций ВКХ в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению, является ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. С учетом того, что наибольшее количество нарушений природоохранного законодательства, совершаемых организациями ВКХ, происходит в отношении водных объектов, следует упомянуть ст. 68 ВК РФ, согласно которой:

На практике на стадии водоснабжения организации ВКХ в основном могут нести ответственность за нарушение объема допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, а на стадии водоотведения - за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ.

Ввиду отсутствия целесообразности констатирующего описания вопроса о привлечении организаций ВКХ и их работников к юридической ответственности за несоблюдение природоохранного законодательства необходимо остановиться лишь на некоторых правовых проблемах и отдельных вопросах, требующих более внимательного изучения:



а) ответственность организаций ВКХ за нарушения природоохранного законодательства в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению может вытекать из различных нормативных правовых актов. Ключевым признаком отнесения нормы к природоохранному законодательству является ее объект регулирования - общественные отношения в сфере охраны природной среды. При этом сами нормы могут содержаться в различных нормативных правовых актах - ФЗ "Об охране окружающей среды", ВК РФ, Земельном кодексе Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ <54> (далее - ЗК РФ), Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <55> (далее - Закон о недрах), ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <56> (далее - ФЗ "Об отходах производства и потребления") и т.д.;

б) применительно к договорам водопользования следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 18 ВК РФ стороны договора водопользования несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по договору водопользования в соответствии с гражданским законодательством <57>. Возможна ситуация, при которой организации ВКХ будут нести гражданско-правовую ответственность не в соответствии с главой 25 ГК РФ "Ответственность за нарушение обязательств", а по нормам главы 59 ГК РФ "Обязательства вследствие причинения вреда". Это может произойти в случае, если организация ВКХ осуществляет забор (изъятие) водных ресурсов без заключения договора водопользования, однако такая ситуация на практике будет являться все-таки исключением;

в) административно-правовая ответственность организаций ВКХ и их работников за нарушение природоохранного законодательства в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению наступает в основном в соответствии с нормами главы 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ФЗ от 30.12.2001 N 195-ФЗ <58>, далее - КоАП) ("Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования"). В качестве примера можно назвать ст. 8.1, ст. 8.2, ч. 4 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.14, ст. 8.15.

<54> СЗ РФ. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.
<55> Российская газета. N 102. 05.05.1992.
<56> Российская газета. N 121. 30.06.1998.
<57> Как отмечается некоторыми авторами, нормы статей 1, 16, 17, 18, 19 ВК РФ, которыми в водных отношениях устанавливают приоритет гражданского законодательства перед специальным - водным законодательством, находятся в противоречии с четырнадцатью принципами построения водного законодательства, закрепленными в ст. 3 ВК РФ. Авторы утверждают, что при этом нарушаются принципы построения системы законодательства и приоритетов норм (см., напр.: Вакула М.А., Столярова Л.В. Новации Водного кодекса Российской Федерации // Право и политика. 2008. N 4. С. 839).
<58> Российская газета. N 256. 31.12.2001.

Необходимо обратить внимание также на ст. 7.6 КоАП, согласно которой административным правонарушением признается самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий. Представляется, что санкция ст. 7.6 КоАП является неоправданно мягкой: наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. При этом регулирующей аналогичное правонарушение применительно к недрам ч. 1 ст. 7.3 КоАП (пользование недрами без лицензии на пользование недрами) предусмотрена гораздо более строгая санкция - наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Также неоправданно мягкой представляется санкция, предусмотренная, к примеру, ч. 4 ст. 8.13 КоАП ("Нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение") - наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей, а также ст. 8.15 КоАП ("Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств") - предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей <59>.

<59> В то же время, к примеру, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП) на юридических лиц может быть возложен штраф от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Безусловно, за совершение указанных выше в отношении водных объектов правонарушений должна наступать санкция в виде наложения более значительного штрафа (например, на юридических лиц до одного миллиона рублей), и, самое главное, максимальной санкцией должно стать административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (так как ограничение, приостановление или прекращение деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, производящееся в судебном порядке, может занять длительное время, в течение которого природная среда будет загрязняться);

г) работники организаций ВКХ могут привлекаться к административно-правовой ответственности в соответствии с вышеперечисленными статьями КоАП как должностные лица в тех случаях, когда соответствующей статьей КоАП предусмотрена ответственность должностных лиц <60>;



д) отдельно следует остановиться на изучении вопроса о том, может ли в рассматриваемых случаях административная ответственность устанавливаться также законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации <61> (принята всенародным голосованием 12.12.1993, далее - Конституция РФ) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии со ст. 1.3.1 КоАП субъекты РФ вправе своими законами об административных правонарушениях устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе при заборе (изъятии) водных ресурсов.

<60> Согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП:<61> СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445.

Что касается ответственности за нарушение норм природоохранного законодательства, установленных федеральными нормативными правовыми актами, то установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности в данной сфере будет являться неправомерным <62>. Это обусловлено нормой пп. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП, согласно которой установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

<62> Показательной в этом отношении является ситуация с признанием недействующей ст. 5.4 Областного закона Ленинградской области от 02.07.2003 N 47-оз "Об административных правонарушениях", которой устанавливалась административная ответственность за несанкционированный сброс загрязняющих веществ в водные объекты в границах территории Ленинградской области. В решении Ленинградского областного суда от 16.09.2009 N 3-132/09 "О признании недействующими статей 2.1, 5.1, 5.4, 7.1, 7.8, 7.9, 7.10 Закона Ленинградской области от 02.07.2003 N 47-оз "Об административных правонарушениях" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" было провозглашено, что установление субъектом РФ административной ответственности за нарушение правил и требований в области охраны водных объектов от негативного воздействия, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, не согласуется с положениями статьи 1.3 КоАП, поскольку в этом случае установление административной ответственности является прерогативой федерального законодателя. В связи с этим статья 5.4 областного Закона, как противоречащая федеральному законодательству, подлежит признанию недействующей.

Указанное решение Ленинградского областного суда было оставлено без изменения Определением Верховного Суда РФ от 09.12.2009 N 33-Г09-19 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Однако установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности в определенных случаях будет обоснованным: к примеру, когда административная ответственность устанавливается за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в отношении водных или иных природных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований, по вопросам, не урегулированным федеральными нормативными правовыми актами <63>;

<63> Более того, согласно ч. 2, ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению некоторых вопросов в области законодательства об административных правонарушения (в том числе по составлению протоколов об административных правонарушениях) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

е) в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению работники организаций ВКХ могут нести уголовную ответственность за совершение преступлений, предусмотренных главой 26 Уголовного кодекса Российской Федерации (ФЗ от 13.06.1996 N 63-ФЗ <64>, далее - УК РФ)) ("Экологические преступления"). В качестве примера можно назвать ст. 247, ст. 248, ст. 250, ст. 251, ст. 252, ст. 255, ст. 257;

<64> СЗ РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954.

ж) что касается ограничения, приостановления или прекращения деятельности организаций ВКХ, то необходимо отметить следующее.



Возможность ограничения, приостановления или прекращения деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, предусмотрена ст. 56 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой такие меры воздействия возможны при нарушении требований, предусмотренных главой VII Закона. Среди этих требований есть требования, которые могут быть нарушены и организациями ВКХ в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению <65>.

<65> Естественно, что рассматриваемое в настоящем подразделе ограничение, приостановление или прекращение деятельности необходимо отличать от административного приостановления деятельности, предусмотренного КоАП, являющегося одной из мер административной ответственности.

Следует отметить, что ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" отдельно регулирует данный вопрос, закрепляя в ч. 5 ст. 14 норму о том, что при отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством РФ. Необходимо обратить внимание, что если ст. 56 ФЗ "Об охране окружающей среды" говорит о возможности ограничения, приостановления или прекращения деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, то ч. 5 ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" - об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него <66>.

<66> Что, безусловно, не одно и то же, так как ограничение, приостановление или прекращение выбросов не всегда означает аналогичные меры в отношении всего лица в целом.

Согласно ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды" требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Право на обращение в суд с такими требованиями согласно ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" предоставлено, к примеру, органам государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды <67>.

<67> Интересно, что ФЗ "Об охране окружающей среды" не предоставил право на указанное обращение в суд органам государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а закрепил за ними только полномочия по установлению порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление, а также предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 5 Закона). Представляется, что право на обращение в суд с требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, необходимо предоставить также органам государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Как справедливо отмечается в правовой доктрине, приостановление деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, судом может иметь место в случаях, когда существует реальная возможность ее изменить, в результате чего вредоносность будет исключена. Прекращение же деятельности наступает тогда, когда независимо от объективных или субъективных причин возможность исключить вредоносность отсутствует <68>.

<68> См., к примеру: Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп.

Вопрос о правовой природе таких мер воздействия, как ограничение, приостановление или прекращение деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, исследовался рядом авторов. К примеру, О.А. Зиновьева отмечает, что указанные меры рассматривались в правовой доктрине и как разновидность гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ), и в качестве самостоятельного вида природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений. В конечном итоге автор делает вполне справедливый вывод о том, что принудительное приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, а также экологически вредной деятельности являются мерами воздействия, закрепленными в нормах природоресурсного и экологического права, за нарушения в области природопользования и охраны окружающей среды. Применение этих мер воздействия к лицу, совершившему правонарушение, есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия <69>.

<69> Зиновьева О.А. Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2004. N 3. С. 21 - 23. Аналогичной позиции придерживается и большинство других исследователей данного вопроса.

Необходимо отметить, что такие меры воздействия, как ограничение, приостановление или прекращение деятельности (равно как и административное приостановление деятельности) вряд ли могут быть применены к организациям ВКХ на практике, так как это может повлечь за собой возникновение угрозы жизнедеятельности того или иного населенного пункта. Но даже если суд сочтет указанные меры необходимыми, они будут применены в отношении не всей организации ВКХ, а непосредственно того объекта, при строительстве, эксплуатации которого были нарушены нормы главы VII ФЗ "Об охране окружающей среды".

Глава вторая. Правовые механизмы системы регулирования воздействия на природную среду при осуществлении водоснабжения и водоотведения § 1. Правовые основания забора (изъятия) водных ресурсов, сброса сточных вод, размещения и обезвреживания осадка сточных вод

Правовые основания забора (изъятия) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения



В настоящее время правовое регулирование забора (изъятия) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения из поверхностных водных объектов осуществляется в основном ВК РФ, а из подземных водных объектов - Законом о недрах. Ч. 2 ст. 1 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" прямо говорит о том, что забор воды из водного объекта и сброс сточных вод в водный объект регулируются водным законодательством <70>.

<70> Что не совсем корректно, так как отношения по забору воды из водного объекта и особенно по сбросу сточных вод в водный объект регулируются не только водным законодательством, но и законодательством об охране окружающей среды, а также самим ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Поверхностные водные объекты

ВК РФ определяет основания предоставления водных объектов в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, содержание договора водопользования (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов), ответственность сторон договора водопользования, вопросы резервирования источников питьевого водоснабжения и иные вопросы, связанные с забором (изъятием) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, в том числе для целей питьевого водоснабжения.

Ст. 37 ВК РФ в качестве одной из целей водопользования выделяет использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения <71>, сброса сточных вод. Согласно ч. 1 ст. 43 ВК РФ для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

<71> Организации ВКХ забор (изъятие) водных ресурсов осуществляют, как правило, для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Так как принципиальных различий в правовом регулировании питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (применительно к воздействию на природную среду) нет, для краткости изложения в настоящей статье в большинстве случаев будет использоваться формулировка "питьевое водоснабжение".

Следует обратить внимание, что согласно ст. 1 ВК РФ водопользователем признается физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом. При этом ч. 3 ст. 38 ВК РФ различает 3 вида водопользования по способу использования водных объектов:

  1. водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
  2. водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
  3. водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Представляется интересным вопрос о том, к какому из трех видов водопользования по способу использования водных объектов относится забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения. На первый взгляд, в данном случае осуществляется водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты (так как происходит потребление забранной воды). С другой стороны, большая часть забранной воды после извлечения из нее полезных свойств в конечном итоге попадает (сбрасывается) также в водный объект. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 44 ВК РФ сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, запрещается.

Таким образом, даже если признавать, что забранная для целей питьевого водоснабжения вода снова попадает в водный объект, это должен быть уже иной водный объект, не являющийся источником питьевого водоснабжения. Следовательно, забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения относится к водопользованию с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты.

В работах некоторых авторов встречается понятие "вторичный водопользователь" <72>. Данное понятие, однако, действующим законодательством РФ не закреплено. Не встречалось оно и в Водном кодексе Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ <73> (далее - ВК РФ 1995 г.). В ст. 24 Водного кодекса РСФСР 1972 года <74>, разделявшей первичное и вторичное водопользование, говорилось, что лица, которым водные объекты предоставлены в обособленное пользование - первичные водопользователи, в установленных законодательством случаях вправе разрешать другим предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам вторичное водопользование по согласованию с органами по регулированию использования и охране вод.

<72> См., напр.: Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 45; Петрунин В.В. Консультация эксперта, Аппарат Правительства РФ // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 24.08.2004.
<73> Российская газета. N 227. 23.11.1995, N 229. 25.11.1995.
<74> Свод законов РСФСР. Т. 4. С. 183.

В.В. Петрунин, к примеру, относит к вторичным водопользователям, в частности, организации и предпринимателей, получающих водоснабжение через систему ЖКХ <75>. Однако в настоящее время понятие "водопользователь" корректно применять только к "физическим или юридическим лицам, которым предоставлено право пользования водным объектом" (ст. 1 ВК РФ). Применение понятия "вторичный водопользователь" возможно лишь с оговоркой "по сути". При этом ст. 19 ВК РФ хотя и фактически говорит о "вторичном водопользовании", закрепляя нормы о передаче прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу, но само такое понятие ВК РФ не содержит.

<75> Петрунин В.В. Консультация эксперта, Аппарат Правительства РФ // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 24.08.2004.

В настоящее время применительно к лицам, потребляющим воду из систем водоснабжения, ВК РФ использует понятие "водопотребление", а самих указанных лиц именует "водопотребителями" (ст. 1 ВК РФ). Аналогичный подход был закреплен и в ВК РФ 1995 г., согласно ст. 1 которого водопотребителем признавался гражданин или юридическое лицо, получающие в установленном порядке от водопользователя воду для обеспечения своих нужд (однако отсутствовал признак "из систем водоснабжения").

ВК РФ закрепляет 3 способа возникновения права пользования водными объектами: на основании договоров водопользования, на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, без заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии со ст. 11 ВК РФ для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование на основании договоров водопользования. Большинство авторов справедливо отмечают, что превращение договора водопользования из второстепенного в основной способ регулирования является одной из тенденций развития водного права <76>. Можно выделить такие основные черты договора водопользования:

<76> См., напр.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Законодательство и экономика. 2007. N 5. С. 42 - 46.
<77> В этом плане ВК РФ повторяет положения статьи 54 ВК РФ 1995 г., предусматривающие применение норм гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде. Однако положения гражданского законодательства носят второстепенный характер по отношению к нормам водного законодательства. Данный принцип объясняется тем, что применение исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они несвойственны гражданскому праву). Таким образом, если к тем или иным аспектам договора водопользования применимы положения водного законодательства, то нормы об аренде использоваться не могут.

К примеру, ч. 3 ст. 614 ГК РФ определяет, что если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Однако ставки платы за пользование поверхностными водными ресурсами утверждаются Правительством РФ. Поэтому изменение размеров платы по соглашению сторон не может иметь место.

Порядок заключения договора водопользования закреплен ст. 11 - ст. 19 ВК РФ и Постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" <78>. Каких-либо особенностей предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования для организаций ВКХ не предусмотрено.

<78> СЗ РФ. 17.03.2008. N 11 (1 ч.). Ст. 1033. Как отмечает Д.О. Сиваков, институт передачи прав и обязанностей по договору водопользования по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, предусмотренной ВК РФ 1995 г. Однако поскольку лицензии (включая распорядительные) согласно положениям нового ВК РФ выдаваться больше не будут, право водопользования будет возникать, очевидно, на основе договора. К сожалению, законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством, но об условиях сделки ничего не говорится. (См.: Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 98).

На сегодняшний день позиция автора требует уточнения. Ст. 12 - ст. 19 ВК РФ достаточно основательно регулируют вопросы, связанные с заключением договора водопользования. В частности, содержание договора водопользования определено ст. 13 ВК РФ. Кроме того, Правительством РФ издано Постановление от 12.03.2008 N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" // СЗ РФ. 06.01.1997. N 1. Ст. 165.

Несмотря на то что большинство источников питьевого водоснабжения находится в федеральной собственности, стороной договора водопользования со стороны собственника, как правило, являются органы государственной власти субъектов РФ, так как в соответствии с ч. 1 ст. 26 ВК РФ полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование передаются Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ. При этом согласно ч. 2 ст. 26 ВК РФ исключением являются водоемы, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Перечень таких водоемов утвержден распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р <79>.

<79> СЗ РФ. 12.01.2009. N 2. Ст. 335.

Также необходимо обратить внимание на актуальную для деятельности организаций ВКХ норму ч. 6 ст. 60 ВК РФ, согласно которой при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект <80>. При этом по ч. 1 ст. 13 ВК РФ объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов должен содержаться в договоре водопользования, который устанавливается с учетом лимита забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта <81>. Согласно ч. 3 ст. 33 ВК РФ лимиты устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов.

<80> Следует отметить, что хотя ч. 6 ст. 60 ВК РФ и допускает возможность оказания негативного воздействия на водный объект при заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта, ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" не называет в качестве одного из видов негативного воздействия на окружающую среду забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект. Таким образом, можно говорить о противоречии между двумя нормативными правовыми актами, имеющими одинаковую юридическую силу (федеральными законами). Представляется, что данное противоречие необходимо решить, либо исключив из ч. 6 ст. 60 ВК РФ слово "негативное", либо дополнив ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" еще одним из видов негативного воздействия на окружающую среду - забором (изъятием) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект.

Необходимо заметить, что негативное воздействие на водные объекты вследствие забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта уже учитывается при применении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (утвержденной Приказом Минприроды России от 13.04.2009 N 87 // Российская газета. N 113. 24.06.2009).

<81> Лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта устанавливаются в целях экономного (рационального) использования водных ресурсов, что способствует охране (защите) водных объектов.

Подземные водные объекты

Согласно ВК РФ:

ВК РФ 1995 г. более детально регулировал вопросы, связанные с подземными водными объектами, на откуп законодательству о недрах был отдан лишь ограниченный перечень вопросов. Предоставление в пользование подземных водных объектов согласно ст. 91 данного Кодекса осуществлялось одновременно в соответствии с водным законодательством РФ и законодательством РФ о недрах. Представляется, что такое регулирование в первую очередь было связано с одинаковым способом предоставления в пользование как поверхностных, так и подземных водных объектов - на основании лицензии.

В настоящее время основания возникновения права пользования подземными водными объектами установлены в ст. 10.1 Закона о недрах, согласно которой для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения, основанием возникновения права пользования участками недр является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

В ст. 10.1 Закона о недрах говорится о том, что как общее основание возникновения права пользования участками недр может быть применено также такое основание, как переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования. Данные основания перечислены в ст. 17.1 Закона о недрах <82>. Также согласно данной статье право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных Законом о недрах или иными федеральными законами.

<82> Следует отметить, что статьей 1 ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" в часть первую ст. 17.1 Закона о недрах внесены изменения, дополняющие перечень оснований перехода права пользования участками недр к другому субъекту предпринимательской деятельности таким основанием, как "заключение концессионного соглашения, договора аренды и иных договоров в отношении централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, предусмотренных ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Данная норма вступила в силу с 01.01.2013.

В соответствии со ст. 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование (в том числе для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии <83>. Ст. 11 также допускает возможность заключения между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр договора, устанавливающего условия пользования участком недр, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

<83> Ст. 19 Закона о недрах разрешает правообладателям земельных участков в их границах устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин по своему усмотрению (т.е. без получения лицензии) в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ, но при соблюдении следующих условий устройства - проведение без применения взрывных работ, на первый водоносный горизонт, не в целях централизованного водоснабжения. Соответственно, данная ситуация для организаций ВКХ будет неприменима.

Согласно ст. 13.1 Закона о недрах, п. 10.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1 <84>, предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов. Однако при этом аукционная система предоставления лицензии на право разработки месторождений питьевых подземных вод не допускается (п. 10.8 указанного Положения).

<84> Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. N 33. Ст. 1917.

Следует обратить внимание на некоторые особенности правового статуса источников питьевого водоснабжения:

а) ст. 3 ВК РФ в числе принципов, на которых основывается водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, называет "приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов". Следует согласиться с А.В. Мазуровым, который называет данный принцип специфическим, не известным другим отраслям законодательства, обусловленным относительной самостоятельностью водного законодательства от других отраслей законодательства <85>;

б) согласно ч. 1 ст. 19 ВК РФ водопользователь с согласия исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления вправе передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу, за исключением прав и обязанностей по договору водопользования в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения <86>;

в) устанавливается особый правовой режим использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения (ст. 34 ВК РФ);

г) для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ч. 2 ст. 43 ВК РФ);

д) в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброс сточных вод и (или) дренажных вод запрещается (ч. 3 ст. 44 ВК РФ).

<85> Мазуров А.В. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // Частное право. 2006. С. 20.
<86> Предложения о необходимости введения данного ограничения поступали еще до вступления в силу ВК РФ. Так, Д.О. Сиваков отмечает, что передача права пользования водными объектами вызвала возражения в Федеральном Собрании РФ. Вследствие чего было принято Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26.05.2006 N 136-СФ "О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды" // СЗ РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2397. Данный акт содержит требование запретить передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в отношении забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см.: Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 98).

Следует также отметить, что по ч. 4 ст. 43 ВК РФ на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, допускается в исключительных случаях. Необходимо обратить внимание, что приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливался и ранее (ст. 25 Водного кодекса РСФСР 1972 года <87>, ст. 133 ВК РФ 1995 г.).

<87> Свод законов РСФСР. Т. 4. С. 183.

Правовые основания сброса сточных вод в водные объекты, размещения и обезвреживания осадка сточных вод

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы воздействия на природную среду при осуществлении сброса сточных вод в водные объекты, размещения и обезвреживания осадка сточных вод, являются ФЗ "Об охране окружающей среды", ВК РФ, ФЗ "Об отходах производства и потребления", ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Порядок N 632. Согласно уже упомянутой выше норме ч. 2 ст. 1 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" сброс сточных вод в водный объект регулируется водным законодательством (что, как уже отмечалось, является не совсем корректным).

Правовые основания сброса сточных вод в водные объекты

а) Возникновение права пользования поверхностными водными объектами для целей сброса сточных вод.

Сброс сточных вод в водный объект является одним из видов водопользования. Согласно ст. 37 ВК РФ водные объекты используются в том числе для целей сброса сточных вод. По способу использования водных объектов (ч. 3 ст. 38 ВК РФ) сброс сточных вод является, безусловно, водопользованием без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Согласно ч. 2 ст. 11 ВК РФ водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для сброса сточных вод на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование. В соответствии со ст. 22 ВК РФ решение о предоставлении водного объекта в пользование должно содержать сведения о водопользователе, цель, виды, условия использования водного объекта, сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование, срок водопользования. К решению о предоставлении водного объекта в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте) и пояснительная записка к ним.

Согласно ч. 3 ст. 22 ВК РФ решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать:

  1. указание места сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
  2. объем допустимых сбросов сточных вод и (или) дренажных вод;
  3. требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод.

Общий порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование закреплен в ст. 23 ВК РФ. Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 844 <88>, а Приказом Минприроды России от 22.12.2008 N 340 утвержден Административный регламент Федерального агентства водных ресурсов по осуществлению государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование <89>. Согласно указанным Правилам к заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод, кроме стандартных документов, указанных в пункте 10 Правил, прилагаются расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показателей их качества, сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

<88> СЗ РФ. 2007. N 1 (2 ч.). Ст. 295.
<89> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 20. 18.05.2009.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

б) Возникновение права пользования подземными водными объектами для целей сброса сточных вод.

Сброс организациями ВКХ сточных вод может осуществляться и в подземные водные объекты (хотя такие случаи на практике редки). Запрет на сброс сточных вод в подземные водные объекты действующими нормативными правовыми актами не установлен. Ст. 23 Закона о недрах в качестве одного из основных требований по рациональному использованию и охране недр закрепляет "предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при... сбросе сточных вод".

Следует отметить, что среди видов пользования недрами, указанных в ст. 6 Закона о недрах, такой вид недропользования, как "сброс сточных вод" (в качестве самостоятельного вида) не упомянут. В определенных случаях сброс сточных вод в подземные водные объекты может быть отнесен к такому виду недропользования, как "строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых" (ст. 6 Закона о недрах) (когда сброс сточных вод в подземные водные объекты осуществляется с использованием (эксплуатацией) подземных сооружений). В данной ситуации организация ВКХ согласно ст. 11 Закона о недрах должна будет получить лицензию на пользование недрами (подробно о приобретении права пользования недрами говорилось выше). В остальных случаях можно говорить о том, что сброс сточных вод в подземные водные объекты формально не будет являться недропользованием и не будет требовать получения лицензии. По сути, в такой ситуации основное требование к организации ВКХ будет заключаться в обязанности принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдении установленных нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты (ч. 1 ст. 59 ВК РФ).

в) Правовые основания сброса сточных вод, содержащих загрязняющие вещества и (или) загрязняющих окружающую среду теплом и другими видами физических воздействий.

Если организация ВКХ осуществляет сброс сточных вод, содержащих загрязняющие вещества (а, как правило, именно так на практике и происходит), то согласно ч. 4 ст. 23 ФЗ "Об охране окружающей среды" она обязана получить разрешение на сброс загрязняющих веществ, так как согласно указанной норме выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений на сбросы или выбросы, выдаваемых органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Приказом Минприроды России от 31.10.2008 N 288 был утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду <90>, подробно регулирующий порядок выдачи указанных разрешений. Однако Постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 N 717 <91> полномочия по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ) <92> были переданы от Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору).

<90> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 5. 29.01.2007.
<91> СЗ РФ. 20.09.2010. N 38. Ст. 4835.
<92> Полномочия по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду у Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору остались. Однако сброс и выброс таких веществ не является характерным для организаций ВКХ.

Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 23 ФЗ "Об охране окружающей среды" за выдачу разрешений на сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах. Статьей 333.33 НК РФ установлен размер государственной пошлины за выдачу разрешения на сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду в размере 3 500 рублей <93>.

<93> Представляется, что указанная пошлина не будет являться экологическим платежом, правовая природа которого освещена в § 4 настоящей главы. Государственная пошлина за выдачу разрешения на сброс (выброс) загрязняющих веществ в окружающую среду (как и любая пошлина) является федеральным сбором, направленным на совершение уполномоченным органом в отношении организации ВКХ юридически значимых действий, а не платежом за природопользование.

Что касается сброса сточных вод в водный объект организациями ВКХ, при котором осуществляется загрязнение окружающей среды теплом и другими видами физических воздействий, то ФЗ "Об охране окружающей среды" не устанавливает требование о получении разрешения. Правовое регулирование данного вопроса на сегодняшний день оставляет желать лучшего <94>. Фактически действует лишь норма ст. 25 ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий <95>.

<94> Как отмечается в Научно-практическом комментарии к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейном) (Абанина Е.Н., Анисимов А.П., Кодолова А.В. и др.; под ред. А.П. Анисимова. Деловой двор. 2010. С. 210 - 213), при попытке найти судебную практику, связанную с применением данной группы нормативов, было установлено, что такая практика отсутствует. Причин сложившейся ситуации, по мнению авторов указанной работы, может быть две. Во-первых, такие нормативы на практике не нарушаются, соответственно, привлекать виновных к ответственности не за что (что маловероятно). Во-вторых, и это представляется автору более правдоподобным, данная норма (ст. 25 ФЗ "Об охране окружающей среды") не является реально действующей. Хотя, наверно, каждый житель страны хоть раз ощущал превышение нормативов допустимых физических воздействий, да и состояние окружающей среды говорит в пользу именно этой причины, говорится в комментарии.
<95> К сожалению, ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ с 01.01.2016 уже не содержит такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Правовые основы осуществления размещения и обезвреживания осадка сточных вод

В результате очистки сточных вод организациями ВКХ с применением существующих на сегодняшний день методов очистки образуется осадок сточных вод, являющийся по своей правовой природе отходом, обращение с которым регулируется ФЗ "Об отходах производства и потребления" <96>. При этом из всех форм обращения с отходами организации ВКХ осуществляют в основном размещение осадка сточных вод (хранение с последующим захоронением) и (или) его обезвреживание (сжигание осадка на специализированных установках - заводах по сжиганию осадка сточных вод).

<96> В редакции ФЗ от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 05.01.2015. N 1 (часть I). Ст. 11.

Согласно ст. 24 ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду устанавливаются нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. Следует понимать основные отличия нормативов образования отходов от лимитов на их размещение. Согласно ст. 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" норматив образования отходов - это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции, а лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

За выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах. В соответствии со ст. 333.33 НК РФ за выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение взимается государственная пошлина в размере 1 600 рублей <97>.

<97> Представляется, что указанная пошлина не будет являться экологическим платежом, правовая природа которого освещена в § 4 второй главы. Государственная пошлина за выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение (как и любая пошлина) является федеральным сбором, направленным на совершение уполномоченным органом в отношении организации ВКХ юридически значимых действий, а не платежом за природопользование.

Нормативные требования к размещению отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, и отходов, образующихся в процессе очистки забранной воды, являются идентичными. Следует отметить только то, что в процессе очистки сточных вод (в отличие от процесса очистки забранной воды) могут образовываться отходы не только V класса опасности (практически неопасные отходы), деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению которых лицензированию не подлежит, но и отходы I - IV классов опасности (чрезвычайно опасные отходы, высокоопасные отходы, умеренно опасные отходы, малоопасные отходы), что предопределяет необходимость получения организациями ВКХ, осуществляющими размещение и обезвреживание осадка сточных вод, соответствующих лицензий.

Необходимо отметить, что в настоящее время для осуществления забора воздуха или выбросов в атмосферный воздух веществ, не оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, какого-либо административного акта, договора или иного документа не требуется <98>. То есть в отличие от понятий "землепользование", "водопользование" или "недропользование" понятие "воздухопользование" на сегодняшний день нормативно не закреплено.

<98> В 2011 году в Государственную Думу Липецким областным Советом депутатов был внесен проект ФЗ 483723-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // http://www.duma.gov.ru, предусматривающий взимание платы за потребление атмосферного воздуха. Однако данный законопроект был снят с рассмотрения по формальным основаниям.

Однако в процессе сжигания осадка сточных вод организациями ВКХ <99>, как правило, осуществляются выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ <100>, которые согласно ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" являются одним из видов негативного воздействия на окружающую (в том числе природную) среду. Следовательно, как и для сброса загрязняющих веществ в водный объект, для осуществления выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ организациям ВКХ согласно ч. 4 ст. 23 ФЗ "Об охране окружающей среды" и ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" также необходимо получение соответствующих разрешений на выбросы.

<99> Выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ осуществляются организациями ВКХ, разумеется, не только в процессе сжигания осадка сточных вод, но и в том числе при функционировании котельных и прочих (как передвижных, так и стационарных) источников выбросов. Однако именно сжигание осадка сточных вод является специфическим для организаций ВКХ видом деятельности и будет предметно рассмотрено в настоящей главе. При этом правовое регулирование воздействия на природную среду при выбросах от иных источников будет аналогичным.
<100> Вопрос о корректности и целесообразности применения термина "иные вещества" уже был рассмотрен выше. Сделанные при этом выводы актуальны и для выбросов в атмосферный воздух. С учетом этого в настоящей статье будет использоваться словосочетание "выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ". Следует отметить, что в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" речь идет о выбросах только вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (без "иных веществ") и вредных физических воздействиях на него.

Кроме выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, при сжигании осадка сточных вод организации ВКХ также могут оказывать вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду - ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"). В соответствии с ч. 3 ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством РФ <101>. Согласно ч. 4 указанной статьи за выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах (по ст. 333.33 НК РФ за выдачу указанных разрешений взимается государственная пошлина в размере 3 500 рублей) <102>.

<101> На сегодняшний день такие разрешения выдаются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Следует отметить, что в ФЗ "Об охране окружающей среды" о необходимости получения разрешения на вредные физические воздействия на атмосферный воздух ничего не говорится.
<102> Таким образом, вредное физическое воздействие на атмосферный воздух - по сути, единственный вид загрязнения окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, который более или менее нормативно урегулирован (благодаря в первую очередь ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и принятым в рамках его реализации подзаконным нормативным правовым актам). Согласно п. 12 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него (утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 // СЗ РФ. 13.03.2000. N 11. Ст. 1180) нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются разрешениями, выдаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по утвержденной соответственно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека форме.

Необходимо отметить, что после сжигания осадка сточных вод образуется зола. И если она не используется для производства строительных материалов, ремонта дорог и т.д. (то есть не утилизируется), то организации ВКХ должны осуществить ее захоронение или обезвреживание. Безусловно, воздействие на природную среду при захоронении или обезвреживании золы несравненно меньше, чем при захоронении или обезвреживании осадка сточных вод. При этом правовое регулирование захоронения или обезвреживания золы аналогично правовому регулированию захоронения или обезвреживания осадка сточных вод.

§ 2. Эколого-правовые требования к водоподготовке и транспортировке воды, сбросу сточных вод, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод

Правовое регулирование воздействия организаций ВКХ на природную среду при осуществлении водоподготовки и транспортировки воды

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы воздействия на окружающую (в том числе природную) среду при осуществлении водоподготовки и транспортировки воды <103>, являются ФЗ "Об охране окружающей среды", ВК РФ, ЗК РФ, ФЗ "Об отходах производства и потребления", Порядок N 632 и иные нормативные правовые акты.

<103> Согласно ст. 2 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" водоподготовка - это обработка воды, обеспечивающая ее использование в качестве питьевой или технической воды, а транспортировка воды (сточных вод) - перемещение воды (сточных вод), осуществляемое с использованием водопроводных (канализационных) сетей.

Важное значение при правовом регулировании деятельности организаций ВКХ имеют нормативно-правовые требования, предъявляемые к качеству подаваемой организациями ВКХ воды. Однако данный вопрос относится к сфере законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а не законодательства об охране окружающей среды, и, следовательно, не является предметом исследования настоящей статьи.

Одним из видов деятельности организаций ВКХ, оказывающих воздействие на природную среду в процессе водоподготовки и транспортировки воды, является также размещение (хранение и захоронение) отходов, образующихся в процессе очистки забранной воды <104>, при котором могут образовываться различные отходы (к примеру, водоросли, физические предметы, осадок и т.д.).

<104> Еще одним видом деятельности организаций ВКХ, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду в процессе очистки забранной воды, подачи питьевой воды и отвода сточных вод на очистные сооружения, является сброс в водные объекты т.н. "промывных" вод (вод, образующихся в процессе очистки забранной воды). Однако с учетом того, что их объем составляет незначительную часть от общего объема сточных вод, сбрасываемых организацией ВКХ, а вопросы правового регулирования воздействия на природную среду при сбросе сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты будут подробно рассмотрены ниже, нет необходимости здесь подробно останавливаться на данном вопросе.

Согласно ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение отходов производства и потребления является одним из видов негативного воздействия на окружающую среду. Каких-либо специальных требований к размещению рассматриваемого вида отходов нет, применяются общие нормы ФЗ "Об охране окружающей среды" и ФЗ "Об отходах производства и потребления" <105>. Так, в соответствии со ст. 51 ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ.

<105> Сжигание осадка сточных вод практикуется некоторыми организациями ВКХ РФ (к примеру, ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга"), что, соответственно, оказывает воздействие (в том числе негативное) на такой компонент природной среды, как атмосферный воздух. Сжигание отходов, образующихся в процессе очистки забранной воды, на практике, как правило, не осуществляется.

С учетом того, что в процессе очистки забранной воды образуются, как правило, отходы V класса опасности (практически неопасные отходы), деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению таких отходов согласно ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <106> лицензированию не подлежит.

<106> Российская газета. N 97. 06.05.2011.

Установлены следующие нормативные требования, связанные с охраной земель, недр, почв при водоподготовке и транспортировке воды.

Воздействие организаций ВКХ на такие компоненты природной среды, как земля, недра и почвы, оказывается в основном при строительстве и эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения (нарушение почвенного слоя, попадание сточных вод и загрязняющих веществ в почву и недра и т.д.).

Согласно ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" к видам негативного воздействия на окружающую среду относится в том числе загрязнение недр, почв. Следует отметить, что п. 1 Порядка N 632 среди видов вредного воздействия на окружающую природную среду загрязнение недр, почв не содержит. Естественно, что на сегодняшний день следует руководствоваться нормами Федерального закона, имеющего большую юридическую силу, чем Постановление Правительства РФ, и считать загрязнение недр, почв одним из видов негативного воздействия на окружающую среду <107>.

<107> Следует отметить, что ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ с 01.01.2016 уже не содержит такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как загрязнение недр, почв.

Основные требования к охране земель, недр и почв закреплены в ФЗ "Об охране окружающей среды", ЗК РФ и Законе о недрах. Так, согласно ч. 1 ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" земли, недра, почвы <108> признаются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по <109>:

<108> Интересным представляется вопрос о разграничении понятий "земля" с одной стороны и "недра и почвы" с другой стороны. Необходимо отметить, что согласно преамбуле Закона о недрах под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Из данного определения вытекает, что категория "земля" является собирательной для понятий "недра" и "почва", что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в ФЗ "Об охране окружающей среды" (см., к примеру: Сухова Е.А., Абанина Е.Н., Зенюкова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп..
<109> Указаны мероприятия, которые актуальны при осуществлении деятельности организаций ВКХ.

Что касается нормативных требований, связанных с охраной недр, то согласно ст. 23 Закона о недрах основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются, к примеру <110>, предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод, предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

<110> Указаны требования, которые актуальны при осуществлении деятельности организаций ВКХ.

Требования природоохранного законодательства, предъявляемые к сбросу сточных вод в водные объекты

Основные требования, предъявляемые к сбросу сточных вод в водные объекты, закреплены в первую очередь в ВК РФ и ФЗ "Об охране окружающей среды". Ст. 3 ВК РФ закрепляет важный, но, к сожалению, в настоящее время труднореализуемый принцип о том, что использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Данный принцип, однако, сохранить необходимо, по крайней мере в качестве цели, к достижению которой следует стремиться. Указанный принцип (применительно к сбросу сточных вод) раскрывается в последующих статьях ВК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 ВК РФ поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. При этом нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Согласно ч. 4 данной статьи количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты <111>.

<111> Похожие требования установлены и ч. 4 ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения": для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством РФ согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты. Следует обратить внимание, что в данном Законе идет речь о нормативах предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, а в ВК РФ и ФЗ "Об охране окружающей среды" - о нормативах допустимого воздействия на водные объекты.

Использованию водных объектов для целей сброса сточных вод посвящена ст. 44 ВК РФ, согласно которой:

<112> Очевидно, что исходя из формулировки ч. 3 ст. 44 ВК РФ указанный запрет распространяется и непосредственно на сами источники питьевого водоснабжения. Однако представляется, что в ст. 44 ВК РФ было бы целесообразно прямо указать об этом.

Следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 44 ВК РФ сброс сточных вод и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами. В соответствии с ч. 6 ст. 56 ВК РФ сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, запрещается.

Также согласно ч. 6 ст. 60 ВК РФ при эксплуатации водохозяйственной системы (в число которых входят и очистные сооружения организаций ВКХ) запрещается:

Закреплена в ВК РФ и отдельная норма, касающаяся охраны подземных водных объектов. Так, согласно ч. 1 ст. 59 ВК РФ физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты. На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

Интересным является вопрос о правовом регулировании использования сточных вод для орошения и удобрения земель. На практике сточные воды, поступающие от организаций ВКХ, для орошения и удобрения земель используются достаточно редко <113>, однако вероятность такого использования исключать нельзя (особенно это касается маловодных, засушливых районов юга европейской части России). В соответствии с ч. 3 ст. 59 ВК РФ использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством, ч. 15 ст. 65 ВК РФ запрещено использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв в границах водоохранных зон. Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31.10.1996 N 46 утверждены Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения (СанПиН 2.1.7.573-96) <114>. В этом документе говорится, в частности, о том, что для использования подготовленных сточных вод на орошение и удобрение земель и для осуществления естественной биологической их доочистки устраиваются специализированные мелиоративные системы - земледельческие поля орошения (ЗПО).

<113> Данное обстоятельство вызвано в первую очередь тем, что организации ВКХ, как правило, принимают не только бытовые сточные воды, но и сточные воды от иных абонентов (в том числе промышленных предприятий), содержащие "всю таблицу Менделеева". При этом очистные сооружения организаций ВКХ предназначены в первую очередь для очистки бытовых сточных вод и не могут очистить специфические загрязняющие вещества, не характерные для бытового стока (подробнее об этом говорится в третьей главе).

Практическое применение сточных вод организаций ВКХ для орошения и удобрения земель возможно и целесообразно, очевидно, в тех случаях, когда организации ВКХ принимают от абонентов исключительно бытовые сточные воды.

<114> М.: Информационно-издательский центр Минздрава России, 1997.

Следует отметить, что за соблюдением требований, предъявляемых к сточным водам, сбрасываемым в водные объекты (как организациями ВКХ, так и иными водопользователями), осуществляются государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды в соответствии с нормами главы XI ФЗ "Об охране окружающей среды".

Требования природоохранного законодательства, предъявляемые к размещению и обезвреживанию осадка сточных вод

С учетом того, что в настоящее время организации ВКХ осуществляют в основном размещение осадка сточных вод (хранение с последующим захоронением) и (или) его обезвреживание (сжигание осадка на специализированных установках - заводах по сжиганию осадка сточных вод), необходимо отдельно рассмотреть требования природоохранного законодательства, предъявляемые к каждому из указанных способов.

а) Требования природоохранного законодательства, предъявляемые к размещению отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод.

Как уже говорилось выше, требования природоохранного законодательства, предъявляемые к размещению отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод, аналогичны нормативным требованиям, предъявляемым к размещению отходов, образующихся в процессе очистки забранной воды. Также были выделены основные особенности правового регулирования размещения отходов, образующихся в процессе очистки сточных вод (в первую очередь необходимость получения лицензии).

Образование в процессе очистки сточных вод отходов I - IV классов опасности также приводит к тому, что организациями ВКХ может осуществляться загрязнение атмосферного воздуха и без сжигания осадка сточных вод. Согласно ч. 2 ст. 18 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" юридические лица <115>, отходы производства и потребления которых являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья. При этом по ч. 3 указанной статьи места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.

<115> Непонятно, почему требования данного пункта не распространены на физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями. Представляется, что соответствующие дополнения ч. 2. ст. 18 необходимы.

б) Требования природоохранного законодательства, предъявляемые к сжиганию осадка сточных вод.

Основные требования, предъявляемые к сжиганию осадка сточных вод, закреплены в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и принятых в целях его реализации подзаконных нормативных правовых актах. Подробно рассматривать в настоящей статье вопрос о требованиях охраны атмосферного воздуха не представляется целесообразным <116>, тем более что каких-либо правовых проблем или особенностей правового регулирования деятельности организаций ВКХ в этой сфере нет и не должно быть. Необходимо отметить лишь основные требования, предъявляемые к процессу сжигания осадка сточных вод: он должен осуществляться с использованием специальных установок и иметь предусмотренные правилами охраны атмосферного воздуха установки очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также при сжигании осадка сточных вод должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими нормами и правилами (ч. 1, ч. 7 ст. 16, ч. 1 ст. 18 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").

<116> Требования охраны атмосферного воздуха в юридической литературе исследованы достаточно подробно (см., например: Тихомирова Л.А. Нормирование в области охраны окружающей среды: особенности правового регулирования (Подготовлено для системы КонсультантПлюс, 2010) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 19.08.2010).

Что касается нормирования качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, то в соответствии со ст. 11 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха <117> и предельно допустимые уровни физических воздействий на него. Согласно ст. 12 данного Федерального закона в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются технические нормативы выбросов и предельно допустимые выбросы. Основные отличия указанных нормативов заключаются в следующем:

<117> На сегодняшний день действуют Гигиенические нормативы "Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Гигиенические нормативы" ГН 2.1.6.1338-03 (введены в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2003 N 114 // Российская газета. N 119/1. 20.06.2003).

Конкретные показатели разрешенного выброса вредного (загрязняющего) вещества указываются в разрешении на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Как и для сброса загрязняющих веществ в водный объект, в случае невозможности соблюдения предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы (лимиты на выбросы загрязняющих веществ) по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти. Временно согласованные выбросы устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (ч. 4 ст. 12 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха") <118>. Более подробные положения, касающиеся нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, содержатся в Постановлении Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" <119>.

<118> Проблемные вопросы, касающиеся установления временно согласованных выбросов (лимитов на выбросы загрязняющих веществ) аналогичны проблемным вопросам установления лимитов на сбросы загрязняющих веществ, подробно рассмотренным ниже. Однако в отличие от сбросов загрязняющих веществ в вопросе установления временно согласованных выбросов (лимитов на выбросы загрязняющих веществ) организации ВКХ не должны претендовать на какое-либо особое правовое регулирование.
<119> СЗ РФ. 13.03.2000. N 11. Ст. 1180.

§ 3. Проблемы нормирования качества сточных вод

ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено два основных вида нормативов в области охраны окружающей среды (природоохранных нормативов): нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и нормативы качества окружающей среды. Применительно к водным объектам к первому виду относятся нормативы допустимых сбросов химических веществ, ко второму виду - нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ (далее также ПДК). В отношении водных объектов ВК РФ и нормативные правовые акты, принятые в целях его реализации, предусматривают разработку и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах, нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, нормативов ПДК.

Ч. 1 ст. 26 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" ("Предотвращение негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении водоотведения") конкретизирует нормы ФЗ "Об охране окружающей среды" и говорит о том, что в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду для объектов централизованных систем водоотведения устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, а также лимиты на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (лимиты на сбросы).

Каких-либо значительных особенностей нормирования качества сточных вод, сбрасываемых организациями ВКХ в водные объекты, до недавнего времени предусмотрено не было. Однако с вступлением в силу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в отношении нормирования организаций ВКХ устанавливаются определенные особенности <120>.

<120> Серьезную озабоченность вызывает то обстоятельство, что вступление в силу ряда основополагающих норм главы 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" "Обеспечение охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения" (ч. 7 ст. 26, ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 29) было отложено до 01.01.2014. В самом конце 2013 г. ФЗ от 28.12.2013 N 411-ФЗ "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 295. 30.12.2013 вступление в силу некоторых норм главы 5 (правда, уже меньшего количества - ч. 7 ст. 26, ч. 6 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 29) снова было отложено еще на один год (до 01.01.2015). Далее в соответствии со статьей 18 ФЗ от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // Российская газета. N 299. 31.12.2014 вступление в силу указанных норм Закона снова было отложено, на этот раз на полгода - до 01.07.2015. Однако, продействовав всего 13 дней, действие указанных норм было приостановлено до 01.01.2019 (ст. 14 ФЗ от 13.07.2015 N 221-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 20.07.2015. N 29 (часть I). Ст. 4347).

Так, в соответствии с ч. 7 ст. 26 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и лимиты на сбросы для объектов централизованных систем водоотведения устанавливаются с учетом нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и лимитов на сбросы, установленных в отношении объектов абонентов, подключенных к таким системам. По ч. 5 ст. 27 Закона нормативы допустимых сбросов абонентов не должны превышать нормативы допустимых сбросов, установленные для объектов централизованных систем водоотведения, за исключением случаев, если проектной документацией очистных сооружений организации, осуществляющей очистку сточных вод, предусмотрено удаление загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов из сточных вод, принимаемых от абонентов <121>.

<121> Правда, пока не совсем понятно, насколько удачной и оправданной окажется практика применения такой системы нормирования, тем более что согласно ч. 1 ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (нормативы допустимых сбросов абонентов), а также лимиты на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов устанавливаются только для объектов абонентов, категории которых определены Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 18.03.2013 N 230 "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" // СЗ РФ. 25.03.2013. N 12. Ст. 1332 в указанные категории включены только самые крупные абоненты: юридические лица, которые заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения, осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, и которым принадлежат на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения. При этом среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам в одну централизованную систему водоотведения. Подробнее о возникающих в связи с данным категорированием проблемах будет сказано в третьей главе.

Необходимо обратить внимание, что, кроме установления вышеуказанных нормативов, в отношении сброса сточных вод водопользователями (в том числе организациями ВКХ) осуществляется также лимитирование и квотирование (в составе Схем комплексного использования и охраны водных объектов) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества. Основное различие между лимитами и квотами (в рассматриваемом случае) заключается в том, что лимиты устанавливаются в отношении речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков, а квоты - для субъектов РФ.

Основной проблемой, связанной с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, является применение т.н. "рыбохозяйственных" нормативов.

Ст. 35 ВК РФ введены понятия "нормативы допустимого воздействия на водные объекты" (далее также нормативы ДВВ) и "целевые показатели качества воды в водных объектах" (ЦП). Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <122> предписывалось Минприроды России до 01.07.2007 утвердить методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Данные указания были утверждены Приказом Минприроды России от 12.12.2007 N 328 <123>. После этого в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека должны начать разработку нормативов ДВВ и после получения положительного заключения на них государственной экологической экспертизы смогут их утвердить. Разработка нормативов ДВВ в отношении всех водных объектов осуществляется недостаточными темпами <124>. Однако стоит согласиться с позицией О.А. Романовой о том, что определение нормативов качества воды в конкретном водном объекте для конкретной цели представляет собой действительно довольно непростую задачу <125>.

<122> СЗ РФ. 22.01.2007. N 4. Ст. 514.
<123> Российская газета. N 62. 22.03.2008.
<124> См., к примеру: Передня Т.В., Лысова Т.И. Проблемы нормирования качества сточных вод в свете реформы природоохранного и водного законодательства // Водоснабжение и санитарная техника. 2007. N 7. Ч. 2. С. 25.
<125> Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М.: Проспект, 2012. С. 60.

Информация о ходе разработки и утверждении нормативов ДВВ размещается на официальном сайте Федерального агентства водных ресурсов (http://voda.mnr.gov.ru).

В соответствии со ст. 6.2 ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <126> до утверждения в соответствии со статьей 35 ВК РФ нормативов допустимого воздействия на водные объекты, но не позднее чем до 01.01.2015 нормирование содержащихся в сбросах сточных вод веществ и микроорганизмов осуществляется на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

<126> Российская газета. N 121. 08.06.2006.

В настоящее время нормативы качества воды определяются только для следующих видов целевого использования водных объектов: для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования <127>. Соответственно, для водных объектов рыбохозяйственного пользования утверждены "рыбохозяйственные" ПДК, а для водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового пользования - "гигиенические" ПДК.

<127> Согласно п. 2 Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Минприроды России от 17.12.2007 N 333 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 22. 02.06.2008.

Проблема состоит в том, что вопрос отнесения того или иного водного объекта к конкретному целевому виду использования до настоящего времени не решен. Практическая значимость данного вопроса в том, что значения "рыбохозяйственных" ПДК по большинству показателей на порядок жестче одноименных показателей "гигиенических" ПДК (то есть требований, предъявляемых не только к воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, но и к питьевой воде). Следовательно, относя водный объект к водным объектам рыбохозяйственного значения, уполномоченные органы могут установить (по соответствующим показателям) более жесткие нормативы ДВВ и нормативы допустимых сбросов (ДС).

Ст. 3 ВК РФ в качестве одного из принципов водного законодательства называет "целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей". Косвенно о целевом использовании водных объектов указано в ст. 35 ВК РФ, ч. 5 которой определено, что ЦП разрабатываются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, а также с учетом условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна.

Согласно ч. 1 ст. 51 ВК РФ для целей рыболовства в соответствии с законодательством о водных биологических ресурсах осуществляется использование водных объектов рыбохозяйственного значения. В соответствии со ст. 33 ВК РФ ЦП определяются в составе схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИиОВО), которые, в свою очередь, разрабатываются, в частности, для определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты. Однако, как указывалось выше, СКИиОВО до настоящего времени не разработаны. Соответственно во многих случаях также отсутствуют нормативы ДВВ и ЦП. Следовательно, вопрос о том, является ли конкретный водный объект водным объектом рыбохозяйственного значения, решается в соответствии с действующими на сегодняшний день нормативными правовыми актами РФ.

Согласно ст. 51 ВК РФ для целей рыболовства в соответствии с законодательством о водных биологических ресурсах осуществляется использование водных объектов рыбохозяйственного значения. В соответствии с ч. 3 ст. 17 ФЗ от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <128> (далее - ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов") к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.

<128> СЗ РФ. 27.12.2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.

ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не устанавливает порядок отнесения водных объектов к рыбохозяйственным. Ст. 1 указанного Закона "рыболовство" определяется как "деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, а также по их переработке, транспортировке и хранению". Ст. 16 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в качестве одного из видов рыболовства называет любительское и спортивное рыболовство. Таким образом, в понятие "рыболовство" входит не только промышленное, но и любительское, и спортивное рыболовство. Следовательно, как справедливо отмечается некоторыми авторами, на сегодняшний день стоит кому-либо закинуть удочку в водный объект, как он автоматически становится водным объектом рыбохозяйственного значения <129>. Таким образом, к сожалению, действующее водное законодательство по-прежнему не решает проблемы "рыбохозяйственных" ПДК, обеспечить соблюдение которых существующими технологиями очистки сточных вод на современном уровне развития науки и техники невозможно.

<129> Передня Т.В., Лысова Т.И. Проблемы нормирования качества сточных вод в свете реформы природоохранного и водного законодательства // Водоснабжение и санитарная техника. 2007. N 7. Ч. 2. С. 25.

В соответствии с п. 6 Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (утверждена Приказом Минприроды России от 17.12.2007 N 333) <130> в случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд для состава и свойств его вод принимаются наиболее жесткие нормы качества воды из числа установленных.

<130> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 22. 02.06.2008.

Учитывая вышеизложенное, нормирование качества сточных вод, сбрасываемых практически во все водные объекты, основывается на нормативах ПДК для воды водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение, которые на сегодняшний день закреплены в Нормативах качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативах предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, утвержденных Приказом Федерального агентства по рыболовству от 18.01.2010 N 20 <131> (далее - Нормативы качества 2010 г.).

<131> Российская газета. N 46. 05.03.2010.

Требования Нормативов качества 2010 г. по большинству показателей на порядок жестче одноименных показателей "гигиенических" ПДК (то есть требований, предъявляемых не только к воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, но и к питьевой воде) <132>. При этом возникает абсурдная ситуация - водопользователь может нарушить законодательство, даже если будет сбрасывать в водный объект питьевую воду <133>. В подтверждение данного вывода ниже в сравнительной таблице приведены величины ПДК для воды водных объектов рыбохозяйственного, культурно-бытового, хозяйственно-питьевого водопользования.

<132> Официальная позиция Минприроды России по данному вопросу (выраженная в ответ на одно из многочисленных обращений в адрес Министерства) заключается в том, что рыбохозяйственные нормативы "в ряде случаев оказываются более жесткими, что связано с более высокой, чем у людей, чувствительностью водных организмов к загрязнениям" (см., к примеру, ответ Минприроды России от 13.09.2013 N 12-47/17803 на запрос Союза промышленников и предпринимателей Санкт-Петербурга // http://www.spp.spb.ru).
<133> В связи с этим абсолютно правомерна позиция О.Л. Дубовик и О.А. Романовой о том, что оценка уровня допустимых воздействий на водные объекты на основании санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных ПДК не обеспечивает экосистемного подхода к охране водных объектов (см.: Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М.: Проспект, 2012. С. 60).

Наименование загрязняющего вещества

Нормативы ПДК вредных веществ в водных объектах рыбохозяйственного значения (Приказ Росрыболовства от 18.01.2010 N 20), мг/куб. дм

ПДК химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (ГН 2.1.5.1315-03, ГН 2.1.5.2280-07), мг/куб. дм

Гигиенические нормативы вредных веществ в питьевой воде (СанПиН 2.1.4.1074-01), мг/куб. дм

Железо общее

0,1

0,3

0,3

Марганец

0,01

0,1

0,1

Медь

0,001

1,0

1,0

Нефтепродукты

0,05

0,3

0,1

Никель

0,01

0,02

0,1

Свинец

0,006

0,01

0,03

Цинк

0,01

1,0

5,0

Как уже говорилось выше, обеспечить соблюдение Нормативов качества 2010 г. существующими технологиями очистки сточных вод на современном уровне развития науки и техники невозможно. Это влечет для водопользователей (в том числе организаций ВКХ):

<134> Российская газета. N 113. 24.06.2009.

Разработка нормативов ДВВ, к сожалению, указанной проблемы не решает. Относительно нормативов ДВВ ч. 2 ст. 35 ВК РФ определено, что они разрабатываются на основании ПДК и других показателей качества воды в водных объектах <135>. При этом согласно п. 7 Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (утверждены Приказом Минприроды России от 12.12.2007 N 328) <136> нормативы ДВВ устанавливаются с учетом состояния водного объекта и его экологической системы на основе нормативов качества воды в водном объекте.

<135> То, что нормативы ДВВ разрабатываются на основании ПДК, можно назвать еще одним минусом нормативов ДВВ, не позволяющим считать их разработку панацеей решения проблемы, так как в конечном итоге применительно к большинству водных объектов в основе нормативов ДВВ все равно будут лежать жесточайшие "рыбохозяйственные" ПДК, пусть и с учетом природных особенностей территории, фактического состояния водного объекта, регионального фона и т.д.
<136> Российская газета. N 62. 22.03.2008.

Проведенный анализ рассчитанных нормативов качества воды в водном объекте (указанных в уже разработанных нормативах ДВВ) показал, что по большинству химических веществ данные показатели нормативов качества равны показателям "рыбохозяйственных" ПДК (к примеру, по железу, марганцу, цинку, меди, нефтепродуктам, фенолу и др.).

Данное сложившееся положение вдвойне неоправданно применительно к организациям ВКХ, которые сами не производят загрязняющих веществ, а, наоборот, выполняют природоохранную функцию по очистке сбрасываемых в централизованные системы водоотведения загрязняющих веществ, большинство из которых в принципе не могут быть очищены очистными сооружениями организаций ВКХ, так как последние предназначены для очистки только бытовых сточных вод. Безусловно, необходимо серьезное изменение действующего законодательства РФ, направленное на совершенствование системы нормирования качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты. Предложения по таким изменениям содержатся в § 3 третьей главы.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о лимитах на сбросы загрязняющих веществ (временно согласованном сбросе).

ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает возможность применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов - ограничений выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленных на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 1 Закона) <137>. Указанные лимиты согласно ст. 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" являются одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

<137> Некоторые подзаконные нормативные правовые акты, принятые в целях реализации Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", содержат понятие "временно согласованные нормативы (лимиты)", применительно к водным объектам - "временно согласованный сброс" (ВСС). Содержание данного понятия ни в одном из указанных нормативных правовых актов не раскрывается, но из контекста употребления этого понятия видно, что временно согласованный сброс устанавливается в случае невозможности соблюдения природопользователем нормативов предельно допустимых сбросов. Следовательно, по содержанию понятия "лимиты на выбросы и сбросы" и "временно согласованные выбросы (сбросы)" совпадают.

Необходимо отметить, что с 01.01.2019 в ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ будет содержаться понятие "временно разрешенный сброс" - объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ в сточных водах, разрешенные для сброса в водные объекты на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или достижения технологических нормативов на период реализации программы повышения экологической эффективности.

Согласно ч. 3 ст. 23 ФЗ "Об охране окружающей среды" при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

На практике организациям ВКХ лимиты могут устанавливаться достаточно часто, так как в силу значительного объема принимаемых в централизованные системы водоотведения сточных вод, изношенности многих очистных сооружений, недостаточности средств на необходимую реконструкцию, фактической невозможности вводить ограничения и влиять на процесс сброса загрязняющих веществ абонентами, наличием жестких требований, предъявляемых к качеству сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, те или иные очистные сооружения многих организаций ВКХ перманентно находятся в стадии ремонта или реконструкции (то есть, говоря языком ФЗ "Об охране окружающей среды", проводятся мероприятия по охране окружающей среды, в том числе по внедрению наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды).

Ч. 2 ст. 26 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" конкретизирует нормы ФЗ "Об охране окружающей среды" и говорит о том, что лимиты на сбросы устанавливаются для объектов централизованных систем водоотведения при наличии у организации, эксплуатирующей указанные объекты, плана снижения сбросов. При этом по ч. 3 данной статьи организация, осуществляющая водоотведение, разрабатывает план снижения сбросов и утверждает такой план по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления поселения, городского округа и территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный экологический надзор <138>.

<138> Постановлением Правительства РФ от 10.04.2013 N 317 утверждено Положение о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади // СЗ РФ. 15.04.2013. N 15. Ст. 1802.

Одна из главных проблем, стоявших в 2009 г. - 2010 г. перед организациями ВКХ и иными природопользователями - это отсутствие органа государственной власти, уполномоченного устанавливать лимиты <139>. Таким образом, в отношении установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду в течение указанного периода имелась нередкая, к сожалению, для российского законодательства ситуация: норма закона не могла быть реализована на практике из-за отсутствия механизма ее реализации. Оставалось непонятным, как организациям ВКХ можно было "вписаться" в установленные строжайшие нормативы, не прибегая к установлению лимитов, если в систему коммунальной канализации (предназначенную для приема только бытовых сточных вод) сбрасываются сточные воды, загрязненные специфическими (не характерными для бытового стока) загрязняющими веществами, а локальная очистка сточных вод абонентами не обеспечивается.

<139> До декабря 2008 года действовала Инструкция об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы, утвержденная Приказом Ростехнадзора от 20.02.2007 N 87 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 14. 02.04.2007. И, несмотря на то что в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 // СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3348) полномочия по установлению лимитов никогда так и не были закреплены, данный орган государственной власти на практике их все-таки устанавливал. Однако Приказом Минприроды России от 31.10.2008 N 288 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 49. 08.12.2008, утверждающим Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, указанная Инструкция была отменена. Это дало право Ростехнадзору в письме от 03.04.2009 N АФ-43/740 "Об установлении лимитов на сбросы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" заявить, что Ростехнадзор не обладает полномочиями по установлению лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты).

Справедливости ради необходимо отметить, что органы государственной власти все-таки не стали окончательно отказываться от предоставления возможности установления лимитов на сбросы: Постановлением Правительства РФ от 08.06.2011 N 448 <140> были внесения изменения в Постановление Правительства РФ от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" <141>, дополняющие данный нормативный правовой акт положением о том, что при невозможности соблюдения нормативов Федеральная служба по надзору в сфере природопользования может устанавливать лимиты на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов и при условии наличия согласованных со Службой планов снижения таких сбросов.

<140> СЗ РФ. 13.06.2011. N 24. Ст. 3500.
<141> СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 4088.

Приказом Росприроднадзора от 01.07.2011 N 507 "О внесении изменений в Приказ Росприроднадзора от 29.09.2010 N 283" <142> полномочия по установлению лимитов на сбросы были закреплены за департаментами Росприроднадзора по федеральным округам, осуществляющим отдельные функции Росприроднадзора на территории соответствующего субъекта РФ, и управлениями Росприроднадзора по соответствующим субъектам РФ. Хочется надеяться, что реализация предусмотренной ФЗ "Об охране окружающей среды" возможности установления лимитов будет предоставляться надлежащим образом <143>.

<142> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". В официальном порядке документ опубликован не был.
<143> Что совершенно неочевидно, так как п. 17 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс", при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды предусматривает использование такого механизма, как замена практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

В юридической литературе вопросам, связанным с установлением лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, было уделено определенное внимание. Многие авторы (к примеру, В.В. Петров, О.А. Романова, А.С. Широбоков) считают установление лимитов на выбросы и (или) сбросы противоправным явлением, по сути, "легализацией загрязнения поверхностных вод", так как они снижают ответственность предприятия за загрязнение окружающей среды и вред здоровью человека <144>. Позиция некоторых (к примеру, Д.Г. Хасанова) не столь жесткая, автор рассматривает установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду уже не как противоправное поведение, а как меру, вынужденную крайней необходимостью и применяемую в исключительных предусмотренных законом случаях с учетом тщательного анализа финансово-технических возможностей субъектов хозяйственной и иной деятельности, а также социальных потребностей в результатах этой деятельности <145>. Более взвешенной представляется позиция Д.Г. Хасанова, в том числе его предложение о целесообразности установления в законодательстве перечня видов деятельности, по которым допускается установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ <146>. В данный перечень (по причинам, изложенным выше) деятельность организаций ВКХ по водоотведению должна быть включена в первую очередь.

<144> См., например: Широбоков А.С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. N 2. С. 47; Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. М.: Проспект, 2012. С. 67.
<145> Хасанов Д.Г. Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий // Экологическое право. 2008. N 3. С. 16.
<146> Там же.

В отношении нормативов допустимых физических воздействий на водный объект необходимо отметить следующее.

Как уже говорилось, фактически в отношении нормативов допустимых физических воздействий на водный объект действует лишь норма ст. 25 ФЗ "Об охране окружающей среды", по которой данные нормативы устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 22 указанного Закона в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются в том числе нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий). Конкретные требования, касающиеся физических воздействий на водный объект, закреплены, к примеру, в СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" (утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 22.06.2000) <147>. В частности, в приложении 1 к СанПиН говорится, что летняя температура воды в результате сброса сточных вод не должна повышаться более чем на 3 °C по сравнению со среднемесячной температурой воды самого жаркого месяца года за последние 10 лет.

<147> Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2001. N 2.

В Перечне рыбохозяйственных нормативов: предельно допустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) вредных веществ для воды водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение (утвержденном Приказом государственного Комитета РФ по рыболовству от 28.04.1999 N 96) <148> также содержались требования к температуре воды в водных объектах, согласно которым температура не должна повышаться по сравнению с естественной температурой водного объекта более чем на 5 °C с общим повышением температуры не более чем до 20 °C летом и 5 °C зимой для водных объектов, где обитают холоднолюбивые рыбы (лососевые и сиговые), и не более чем до 28 °C летом и 8 °C зимой в остальных случаях. В местах нерестилищ налима запрещается повышать температуру воды зимой более чем на 2 °C.

<148> М.: Госкомрыболовство РФ, 1999. Данный документ нормативным правовым актом не являлся, однако в любом случае с 01.01.2007 (даты вступления в силу ВК РФ) он признается недействующим, так как являлся приложением (то есть составной частью) законодательного акта СССР, содержащего нормы, регулирующие водные отношения.

Однако в Нормативах качества 2010 г. требований, касающихся допустимой температуры сточных вод, уже не содержится.

На сегодняшний день при установлении для водопользователей нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (НДС) (в соответствии с Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17.12.2007 N 333 <149>) учитываются следующие требования к температуре воды водного объекта после выпуска в них очищенных сточных вод:

для водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового назначения летняя температура воды в результате сброса сточных вод не должна повышаться более чем на 3 °C по сравнению со среднемесячной температурой воды самого жаркого месяца года за последние 10 лет;

для водных объектов рыбохозяйственного назначения температура воды не должна повышаться по сравнению с естественной температурой водного объекта более чем на 5 °C с общим повышением температуры не более чем до 20 °C летом и 5 °C зимой для водных объектов, где обитают холодноводные рыбы (лососевые и сиговые), и не более чем до 28 °C летом и 8 °C зимой. В местах нерестилищ налима запрещается повышать температуру воды зимой более чем до 2 °C.

<149> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 22. 02.06.2008.

Легко заметить, что требования, закрепленные в указанной Методике, включили в себя требования вышеупомянутых СанПиН 2.1.5.980-00 и Перечня рыбохозяйственных нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) вредных веществ для воды водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение. Таким образом, с принятием вышеуказанной Методики можно говорить о том, что нормативы допустимых физических воздействий на водный объект (по крайней мере, теплового воздействия) имеют закрепленный механизм установления, правда, не в виде самостоятельных нормативов, а в составе нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (НДС). В любом случае хорошо уже то, что вопрос о защите водных объектов от загрязнения теплом не остается без какого-либо решения <150>.

<150> Как уже указывалось выше, к сожалению, в ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ с 01.01.2016 уже не содержится такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

§ 4. Методы экономического регулирования воздействия на природную среду при осуществлении деятельности по водоснабжению, водоотведению, сбросу сточных вод, размещению и обезвреживанию осадка сточных вод

Экологические платежи, уплачиваемые организациями ВКХ при осуществлении водоснабжения

Определение понятия "экологический платеж" в действующем законодательстве РФ не содержится, хотя само это понятие встречается как в некоторых действующих нормативных правовых актах (в том числе принятых в последнее время) <151>, так и в правовой доктрине. Как правило, под экологическими платежами авторы понимают только "платежи за природопользование", отделяя их от платежей за негативное воздействие на окружающую среду <152>. Представляется, что целесообразнее говорить о собирательном понятии "экологические платежи", включающем в себя как платежи за негативное воздействие на окружающую среду, так и иные платежи, уплата которых связана с природопользованием (к примеру, плата по договору водопользования, водный налог, земельный налог и т.д.) <153>.

<151> См., к примеру, Стратегию социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 N 165-р // СЗ РФ. 21.02.2011. N 8. Ст. 1142.
<152> См., к примеру: Аксенова О.В. Правовое регулирование экологических платежей // Законодательство и экономика. 2009. N 11. С. 37 - 40.
<153> От экологических платежей следует отделять возмещение вреда, причиненного природной среде, и административные штрафы, так как в этом случае необходимо наличие факта нарушения законодательства, при этом у возмещения вреда, как и у административных штрафов, отсутствует признак постоянности, систематичности внесения.

Экологические платежи, вносимые организациями ВКХ при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения

В соответствии со ст. 3 ВК РФ водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе платности использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством РФ. Необходимость внесения платы за пользование водным объектом при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения также основывается на том, что водные объекты предоставляются в пользование на основании договора водопользования, который согласно ч. 1 ст. 12 ВК РФ является платным <154>. Ст. 20 ВК РФ ("Плата за пользование водным объектом") прямо говорит о том, что договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.

<154> ВК РФ 1995 г. также предусматривал (ст. 122), что пользование водными объектами является платным.

Что касается экологических платежей, уплачиваемых при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения из подземных водных объектов, а также для водопользователей, осуществляющих использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ, то в данном случае с учетом норм ч. 1 ст. 5 ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <155> водопользователи уплачивают водный налог в соответствии с главой 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации (ФЗ от 05.08.2000 N 117-ФЗ <156>, далее - НК РФ) <157>.

<155> Российская газета. N 121. 08.06.2006.
<156> Парламентская газета. N 151 - 152. 10.08.2000.
<157> На необходимость уплаты при заборе (изъятии) водных ресурсов из подземных водных объектов именно водного налога обращено внимание в письме Минфина России от 12.10.2007 N 03-06-03-02/14 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, на сегодняшний день при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения организации ВКХ уплачивают либо водный налог, либо плату за пользование водным объектом (по договору водопользования) <158>. Правовое регулирование указанных платежей в отношении организаций ВКХ имеет определенные особенности, поэтому данный вопрос целесообразно рассмотреть достаточно подробно.

<158> Что касается предусмотренного ст. 39 Закона о недрах сбора за участие в конкурсе, представляется, что данный сбор не будет являться экологическим платежом, правовая природа которого освещена выше. Сбор за участие в конкурсе является платежом, направленным на допуск к участию в отборе лишь претендентов на недропользование, то есть носит скорее некий организационный, а не природопользовательский характер.

Водный налог

По ч. 1 ст. 333.8 НК РФ налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 333.8 НК РФ не признаются плательщиками водного налога организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие ВК РФ. Специальное и (или) особое водопользование осуществлялось в соответствии с ВК РФ 1995 г., который утратил силу с 01.01.2007 <159>.

<159> Согласно ст. 86 ВК РФ 1995 г. специальным водопользованием признавалось использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств. Виды специального пользования водными объектами были определены Перечнем, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ (Минприроды России) от 23.03.2005 N 70 // Российская газета. N 125. 14.06.2005, утратившим силу 31.12.2006 в связи с введением ВК РФ. Данный Перечень включал в том числе водопользование в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Особым признавалось пользование водными объектами для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд. Особое пользование водными объектами в соответствии с ВК РФ 1995 года (ст. 87) осуществлялось по решению Правительства РФ по отношению к водным объектам, находящимся в федеральной собственности.

Ч. 1 ст. 5 ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ установлено, что водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.

Статья 13 НК РФ относит водный налог к федеральным налогам. Его уплата является обязательной на всей территории РФ. Согласно ч. 1 ст. 333.9 НК РФ объектом налогообложения водным налогом признается в том числе забор воды из водных объектов (кроме случаев забора воды в целях, перечисленных в ч. 2 указанной статьи). Так как забор воды из водных объектов для целей питьевого водоснабжения в ч. 2 ст. 333.9 НК РФ не указан, данный вид забора воды является объектом налогообложения водным налогом (естественно, с учетом вышеупомянутой ч. 2 ст. 333.8 НК РФ) <160>.

<160> Судебная практика по вопросу о том, зависит ли уплата водного налога от фактического использования водного объекта или связана с самим наличием соответствующей лицензии на водопользование, складывается по-разному. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда (далее также - ФАС) Дальневосточного округа от 22.06.2006, 15.06.2006 N Ф03-А59/06-2/1911 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" указано, что обязанность по уплате водного налога возникает в связи с непосредственным пользованием водными объектами, то есть ведением конкретной производственной и иной деятельности, а не с предоставленным правом пользования водными объектами. Таким образом, ФАС Дальневосточного округа связывает возникновение обязанности по уплате водного налога не только с наличием лицензии, но и с фактом использования водного объекта. Следует отметить, что согласно статье 333.8 НК РФ налогоплательщиками являются лица, осуществляющие водопользование, то есть важен именно факт водопользования, а не статус водопользователя (см.: Лермонтов Ю.М. Обзор практики рассмотрения судами споров, связанных с уплатой акцизов, сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, водного налога, государственной пошлины, налога на добычу полезных ископаемых за период с 01.01.2006 по 31.12.2006).

Иной точки зрения придерживается ФАС Северо-Западного округа. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 16.06.2006 по делу N А26-7577/2005-213 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" суд отклонил доводы налогоплательщика, который ссылался на то, что не использовал водные объекты согласно выданным ему лицензиям, следовательно, у него не возникает обязанности по уплате водного налога. Суд указывает, что согласно статье 333.8 НК РФ налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие водопользование. Понятие водопользования непосредственно связано с получением лицензии, и лишь наличие соответствующей лицензии обуславливает обязанность налогоплательщика уплатить водный налог (статьи 1 и 46 ВК РФ 1995 г.). В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 10.09.2007 по делу N А44-564/2007 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" суд проводит различие между понятиями "использование водных объектов" и "водопользование". В первом случае речь идет о фактическом использовании, а во втором - о наличии специального разрешения (лицензии). Таким образом, по мнению ФАС Северо-Западного округа, даже если налогоплательщик фактически не использует водный объект, но имеет лицензию, он обязан уплатить налог исходя из площади предоставленного ему в пользование водного пространства. Аналогичное мнение выражено в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 31.10.2006 по делу N А05-6480/2006-33 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Представляется, что правомерной является позиция, согласно которой обязанность по уплате водного налога возникает в связи с непосредственным пользованием водными объектами, то есть ведением конкретной производственной и иной деятельности, а не с предоставленным правом пользования водными объектами. Впрочем, применительно к забору воды для реализации такой концепции на практике необходимо оснащение водозаборных сооружений системами учета. О недостаточной степени такого оснащения как одном из основных факторов нерационального использования водных ресурсов говорится, к примеру, в Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р // СЗ РФ. 07.09.2009. N 36. Ст. 4362.

Налоговым периодом по водному налогу в соответствии со ст. 333.11 НК РФ признается квартал, по истечении которого налогоплательщик должен определить налоговую базу, исчислить сумму налога и уплатить ее в бюджет. В ст. 333.12 НК РФ закреплены налоговые ставки, устанавливаемые по бассейнам рек, озер, морей и экономическим районам за 1 тыс. куб. м в пределах установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования <161>. При этом согласно ч. 2 ст. 333.12 НК РФ при заборе воды сверх установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок, установленных пунктом 1 указанной статьи. В случае отсутствия у налогоплательщика утвержденных квартальных лимитов квартальные лимиты определяются расчетно как одна четвертая утвержденного годового лимита.

<161> Следует отметить, что исходя из ст. 333.12 НК РФ налоговые ставки установлены в отношении внутренних водных объектов, территориального моря и внутренних морских вод. Таким образом, на исключительную экономическую зону РФ юрисдикция налога, так же как и плата за пользование водными объектами, не распространяется.

Однако в соответствии с ч. 3 указанной статьи ставка водного налога при заборе воды из водных объектов для водоснабжения населения устанавливается фиксированно, в размере 81 рубля за одну тысячу кубических метров воды, забранной из водного объекта (данная ставка действует с 01.01.2015) <162>. Что касается пятикратного размера налоговых ставок, применяемых при превышении установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования, то в отношении забора воды для водоснабжения населения повышенный размер налоговых ставок применяться не должен, так как в ч. 2 ст. 333.12 НК РФ говорится о его применении только в отношении ставок, установленных пунктом 1 этой статьи. Данный вывод подтвержден в письме Федеральной налоговой службы <163> от 11.05.2005 N 21-3-05/32 "О применении ставки водного налога при сверхлимитном водопользовании для населения" <164>, где говорится, что при заборе воды сверх установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования для водоснабжения населения увеличение в пятикратном размере налоговых ставок водного налога главой 25.2 НК не предусмотрено.

<162> С учетом изменений, внесенных в ст. 333.12 НК РФ Федеральным законом от 24.11.2014 N 366-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 01.12.2014. N 48. Ст. 6647, ставка водного налога при заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов для водоснабжения населения с 01.01.2015 будет постепенно фиксированно повышаться вплоть до 31.12.2025. Начиная с 2026 года ставка водного налога при заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов для водоснабжения населения определяется ежегодно путем умножения ставки водного налога для этого вида водопользования, действовавшей в предыдущем году, на коэффициент, учитывающий фактическое изменение (в среднем за год) потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации, определенный федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, в соответствии с данными государственной статистической отчетности для второго по порядку года, предшествующего году налогового периода.

Но в любом случае ставка водного налога при заборе (изъятии) водных ресурсов для водоснабжения населения будет оставаться значительно ниже, чем ставка при заборе (изъятии) водных ресурсов на иные цели.

<163> Следует, однако, отметить статус данного письма и подобных ему писем Федеральной налоговой службы: в соответствии с ч. 1 ст. 34.2 НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах дает Министерство финансов РФ. Таким образом, письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, данные иным органом государственной власти - Федеральной налоговой службой, не являются надлежащими разъяснениями.
<164> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

При определении налоговой базы по забору воды необходимо учитывать, что при заборе и транспортировке воды происходят большие потери водных ресурсов <165>. В НК РФ не содержится положений об уменьшении налоговой базы по водному налогу на объем потерь воды при ее заборе и (или) последующем распределении. В целях уплаты водного налога учитываются объемы забранной, а не полученной абонентами воды. Таким образом, взимание платы производится за весь объем забранной воды, включая ее потери при заборе и транспортировке (данный вывод относится и к плате по договору водопользования).

<165> Согласно Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р // СЗ РФ. 07.09.2009. N 36. Ст. 4362, высокий уровень потерь воды при транспортировке является одним из основных факторов нерационального использования водных ресурсов. Объем потерь воды при транспортировке в Российской Федерации составляет до 8 куб. км в год. Причем около 3 куб. км в год, или более 20 процентов общего объема поданной в водопроводную сеть воды, теряется в системах централизованного водоснабжения из-за их неудовлетворительного технического состояния.

Плата по договору водопользования

По вопросу о плате за пользование водным объектом при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения в соответствии с ВК РФ необходимо отметить следующее.

Согласно ч. 3 ст. 20 ВК РФ ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления <166>.

<166> Таким образом, формально за один и тот же вид водопользования указанными выше органами могут устанавливаться разные ставки, а также порядок исчисления и уплаты, в зависимости от того, в чьей собственности находится водный объект. Однако, как уже говорилось выше, в настоящее время в Российской Федерации большинство источников питьевого водоснабжения является федеральной собственностью.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 876 <167>. Указанные ставки установлены за 1 тыс. куб. м водных ресурсов в зависимости от речного бассейна или моря <168>. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 N 764 <169> утверждены Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

<167> Российская газета. N 4. 12.01.2007.

Следует отметить, что в отличие от водного налога, ставки которого могут быть установлены только в законодательном порядке, ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утверждаются Постановлением Правительства РФ.

<168> Ставки платы за забор (изъятие) водных ресурсов по договору водопользования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 876 // Российская газета. N 4. 12.01.2007, совпадают с соответствующими ставками водного налога.
<169> Российская газета. N 286. 20.12.2006.

Ставки платы за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов или их частей для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения установлены Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1509 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и внесении изменений в раздел I ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <170>, с 01.01.2016 размер данной ставки составляет 93 рубля за 1 тыс. куб. м водных ресурсов, забранных (изъятых) из водного объекта <171>. Данная ставка значительно ниже ставок за забор водных ресурсов в иных целях.

<170> СЗ РФ. 05.01.2015. N 1 (часть II). Ст. 294.
<171> Кроме того, ставка данной платы (по аналогии со ставкой водного налога) с 01.01.2015 будет постепенно фиксированно повышаться вплоть до 31.12.2025. Начиная с 2026 года ставка платы за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения определяется ежегодно путем умножения ставки платы для этого вида водопользования, действовавшей в предыдущем году, на коэффициент, учитывающий фактическое изменение (в среднем за год) потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации, определенный Минэкономразвития России в соответствии с данными государственной статистической отчетности для второго по порядку года, предшествующего году платежного периода.

Подобный вариативный подход (имеющий место и применительно к водному налогу) представляется оправданным, так как размер ставки платы за водопользование (как и водного налога) за забор воды призван быть экономическим стимулом для рационального использования водных ресурсов. В то же время организации ВКХ осуществляют забор воды в первую очередь для удовлетворения потребности населения в питьевой воде, а не для целей извлечения прибыли или удовлетворения своих потребностей. Кроме того, для придания забранной воде качества питьевой организация ВКХ вынуждена осуществлять значительную очистку, неся при этом существенные затраты. Одновременно установление ставок платы за забор (изъятие) водных ресурсов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения на уровне обычных ставок привело бы к значительному росту тарифов на водоснабжение и их значительному различию в разных субъектах РФ.

При этом следует обратить внимание, что указанная пониженная ставка (в том числе водного налога) распространяется только на объем воды, забранный для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения. Ставка платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей водоснабжения иных абонентов организаций ВКХ не является пониженной и определяется в общем порядке.

Интересным представляется вопрос о том, что следует понимать под "водоснабжением населения". В разъяснениях Министерства финансов РФ (письмо от 20.12.2005 N 03-07-03-02/64) <172> говорилось, что к данной категории относится водоснабжение объектов жилищного фонда, а также организаций, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится жилищный фонд, организации, уполномоченные оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилом фонде, товарищества и другие объединения собственников, которым передано право управления жилищным фондом. В письме Министерства финансов РФ от 30.12.2010 N 03-06-05-02/17 (приложение к письму Федеральной налоговой службы от 21.01.2011 N КЕ-4-3/636@ "О водном налоге") <173> было высказано уже несколько иное мнение о том, что под термином "водоснабжение населения" следует понимать водоснабжение жилых и иных помещений, предназначенных для постоянного или преимущественного проживания граждан, зарегистрированных по месту жительства в установленном порядке. Применение ставки водного налога в размере 70 рублей (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) при заборе воды для обеспечения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд учреждений, предприятий и организаций неправомерно.

<172> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<173> Там же.

Данный вывод Министерством сделан исходя из толкования в словаре русского языка С.И. Ожегова и Большого Энциклопедического словаря понятия "население" - совокупность людей, проживающих на территории мира, континента, страны или ее части, отдельного региона и населенного пункта. При этом термин "проживать", говорится в письме, означает жить, пребывать, то есть быть где-то постоянно, всегда.

С выводами, изложенными в вышеуказанном письме, нельзя согласиться. Во-первых, толкование какого-либо понятия в словаре не означает аналогичное нормативное закрепление такого же толкования. Во-вторых, выводы, указанные в письме, являются всего лишь мнением Министерства <174>. В-третьих, определение понятия "населения" в иных толковых словарях является другим и признак "проживания" далеко не всегда присутствует. К примеру, под термином "население" понимается совокупность людей, живущих на Земле в целом или в пределах какой-либо ее части, конкретной территории, при этом термин "жить" означает "существовать, находиться в процессе жизни" <175>.

<174> Согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 // СЗ РФ. 18.08.1997. N 33. Ст. 3895) нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Таким образом, письма (в том числе рассматриваемое письмо Министерства финансов РФ) не содержат правовых норм (общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение), не носят нормативно-правовой характер, не подлежат обязательному официальному опубликованию и государственной регистрации (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 27.05.1996. N 22. Ст. 2663, Разъяснения Министерства юстиции Российской Федерации о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Приложение к Приказу Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 N 88 // Российская газета. N 108. 24.05.2007)). Фактически разъяснения, представленные в виде писем, являются выражением мнения Министерства.

Разъяснения будут носить нормативно-правовой (то есть общеобязательный, рассчитанный на многократное применение) характер только в том случае, если они утверждаются нормативным правовым актом (например, приказом), который подлежит обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и обязательному официальному опубликованию (в качестве примера надлежащего оформления разъяснений можно привести вышеуказанные разъяснения Министерства юстиции РФ).

<175> См., например, Толковый словарь русского языка под ред. Д.Н. Ушакова, Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля (http://slovari.yandex.ru).

В Конституции РФ в отношении народов, человека и гражданина наряду с формулировкой "проживающие" также используется и слово "жительство", а также "пребывание".

Учитывая вышеизложенное, под термином "водоснабжение населения" следует понимать не только водоснабжение жилых и иных помещений, предназначенных для постоянного или преимущественного проживания граждан, зарегистрированных по месту жительства, но и водоснабжение иных мест, предназначенных для нахождения (существования, пребывания) людей - ясли, детские сады, школы, высшие учебные заведения, детские дома, воинские части, места лишения свободы, пансионаты и т.д. <176>. Как справедливо пояснила И.К. Золотарева, имеется в виду, что в жилых домах потребитель - это население, в больницах - больные, в санаториях, пансионатах, домах отдыха и других оздоровительных комплексах - отдыхающие, в школах, ПТУ - учащиеся, в институтах - студенты, в гостиницах - временно проживающие и т.д. <177>.

<176> Судебная практика также придерживается аналогичного мнения. Так, в Постановлении ФАС Уральского округа от 27.11.2008 N Ф09-8843/08-С3 по делу N А60-10394/08 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" говорится, что глава 25.2 НК РФ не содержит прямого указания о применении налоговой ставки 70 руб. (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) только при условии забора воды из водных объектов для снабжения населения по месту постоянного проживания. Из оснований налогообложения и порядка исчисления водного налога, предусмотренных ст. 333.8 - 333.13 НК РФ, не следует, что применение указанной налоговой ставки при заборе воды для водоснабжения населения ограничивается водоснабжением жилищного фонда. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). Учитывая отсутствие определения такого понятия, как водоснабжение населения, в налоговом и водном законодательстве, а также в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования централизованными системами водоснабжения населенных пунктов, и исходя из положений п. 6, п. 7 ст. 3 НК РФ нельзя признать обоснованным вывод апелляционного суда о том, что спорная ставка водного налога, установленная при заборе воды для водоснабжения населения, подлежит применению только в отношении объемов воды, забранной из водных объектов для водоснабжения жилищного фонда.
<177> Золотарева И.К. Водный налог: комментарий к главе 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. С. 26.

Кроме того, достаточно неоднозначным представляется вопрос, касающийся водоснабжения нежилых помещений в многоквартирном доме. С одной стороны, это нежилые помещения и согласно письму Министерства финансов РФ от 30.12.2010 N 03-06-05-02/17 <178> водоснабжение данных помещений нельзя отнести к водоснабжению населения. С другой стороны, собственники нежилых помещений в многоквартирном доме далеко не всегда являются абонентами организаций ВКХ и, соответственно, могут получать воду через товарищество собственников жилья, водоснабжение которого (согласно письму Министерства финансов РФ от 20.12.2005 N 03-07-03-02/64 <179>) относится к водоснабжению населения. Представляется все же, что водоснабжение нежилых помещений в многоквартирном доме нельзя отнести к водоснабжению населения (кроме случаев, когда в таких помещениях расположены места, предназначенные для нахождения (существования, пребывания) людей, о которых говорилось выше).

<178> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<179> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 18 ВК РФ за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф за такое превышение в размере пятикратной платы за пользование водным объектом. Как справедливо отметил В.В. Петрунин, основная разница между рассматриваемой нормой ВК РФ и ст. 333.12 НК РФ состоит в том, что согласно НК РФ при превышении лимита водопользования уплачивается по увеличенным в 5 раз ставкам налог, а по ВК РФ - штраф <180>.

<180> Петрунин В.В. Налоги, сборы и другие платежи за пользование водными ресурсами в 2007 году // Все о налогах. 2007. N 1. С. 23.

Следует согласиться с точкой зрения С.А. Боголюбова и Д.О. Сивакова о том, что указанные в ст. 18 ВК РФ пеня и штраф не являются мерой юридической ответственности, а согласно статьям 330 - 333 ГК РФ входят в понятие неустойки - одного из способов обеспечения обязательств. Неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения <181>. Что касается нормы ч. 2 ст. 333.12 НК РФ, согласно которой при заборе воды сверх установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере, то в данном случае следует говорить не об ответственности и даже не о способе обеспечения обязательств, а просто об уплате налога в повышенном размере как некоем стимулирующем способе воздействия на водопользователей <182>.

<181> Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Законодательство и экономика. 2007. N 5. С. 42 - 46.
<182> Аналогичной точки зрения придерживается В.В. Петрунин (см.: Петрунин В.В. Налоги, сборы и другие платежи за пользование водными ресурсами в 2007 году // Все о налогах. 2007. N 1. С. 23).

Остается открытым вопрос, уплачивается ли данный штраф за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, в случае забора (изъятия) водных ресурсов для целей водоснабжения населения. Представляется, что в данном случае позиция должна быть аналогична позиции, изложенной в вышеуказанном письме Федеральной налоговой службы от 11.05.2005 N 21-3-05/32 <183>: за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, в случае забора (изъятия) водных ресурсов для целей водоснабжения населения штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование водным объектом уплачиваться не должен.

<183> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Неоднозначной является ситуация, когда происходят потери водных ресурсов при заборе и транспортировке воды различным категориям абонентов, в частности, если организациями ВКХ одновременно осуществляется водоснабжение и населения, и иных абонентов (в большинстве случаев именно так и происходит на практике). Следует согласиться с мнением, что если вода предназначена одновременно для водоснабжения населения и для собственных нужд, то для расчета водного налога (платы за водопользование) общие фактические потери при заборе распределяются исходя из процентного соотношения между этими двумя видами использования воды <184>. Таким образом, и в отношении потерь при заборе воды в целях водоснабжения населения также должна применяться соответствующая пониженная ставка <185>.

<184> См., например, Феоктистов И.А., Филина Ф.Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2007. С. 117.
<185> См., например: Елгина Д.А. Водный налог: спорные моменты // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2006. N 10. С. 11.

Тем не менее не все является таким однозначным в следующем вопросе: плата по договору или водный налог в пониженном размере должны распространяться только на реализованную воду для населения (то есть без учета фактических потерь на стадии транспортировки и очистки) или на фактически забранную из поверхностных водных объектов или их частей воду для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения? Согласно разъяснениям Министерства финансов РФ, изложенным в письме от 14.09.2006 N 03-07-03-04/34 <186>, в случае использования воды из водного объекта для водоснабжения населения и для собственных нужд водопользователя при расчете водного налога налоговая ставка в размере 70 руб. (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) за одну тысячу кубических метров воды должна применяться только на реализованную воду для населения.

<186> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Однако представляется, что мнение, изложенное в указанном письме, является неправильным (вопрос о статусе подобных писем рассматривался выше). Объектом налогообложения водным налогом, в соответствии с ч. 1 статьи 333.9 НК РФ, признается в том числе забор воды из водных объектов. При заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период (ч. 2 ст. 333.10 НК РФ). Согласно ч. 3 ст. 333.12 НК РФ пониженная ставка водного налога при заборе воды из водных объектов для водоснабжения населения устанавливается за одну тысячу кубических метров воды, забранной из водного объекта. В соответствии с ч. 2 ст. 333.10 НК РФ при заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период. Таким образом, пониженная ставка должна применяться при расчете водного налога ко всему объему воды, забранной в целях водоснабжения населения.

Судебные органы высказывают по данному вопросу аналогичную точку зрения. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 13.12.2007 по делу N А13-522/2007 <187> указано, что налоговая база по водному налогу определяется и налоговая ставка устанавливается исходя из объема забранной из водного объекта воды, а не доставленной потребителям, то есть с учетом потерь воды, имеющих место при ее заборе, очистке и доставке. В Постановлениях ФАС Волго-Вятского округа от 10.04.2007 по делу N А17-2376/5-2006 <188> и от 12.02.2007 по делу N А79-5015/2006 <189> суды также признают правомерным применение к объему потерь воды, предназначенной для водоснабжения населения, ставки 70 рублей (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) за тысячу кубических метров (пониженной ставки).

<187> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<188> Там же.
<189> Там же.

Аналогичная точка зрения прослеживается в Определении Высшего Арбитражного Суда (далее также - ВАС) РФ от 18.01.2008 N 17972/07 по делу N А14-4175/2007/179/24 <190>, которым суд отказал инспекции ФНС России по Советскому району города Воронежа в удовлетворении требования о начислении водного налога. Инспекция указывала, что при исчислении суммы водного налога предприятие необоснованно применило льготную ставку 70 рублей (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) за одну тысячу кубических метров воды для водоснабжения населения к объему фактических потерь при доставке воды до потребителя, полагая, что льготная ставка может быть применена только к объему воды, непосредственно потребленной населением. Судебная коллегия ВАС РФ определила, что льготная ставка применяется ко всему объему воды, забранной из водного объекта для водоснабжения населения.

<190> Там же.

Представляется, что с учетом того, что Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 876 <191> утверждены (в числе прочих) ставки платы именно за забор (изъятие) водных ресурсов, применительно к плате по договору водопользования подход должен быть аналогичен вышеизложенному.

<191> Российская газета. N 4. 12.01.2007.

Факт забора воды в целях водоснабжения населения, а также условия водопользования отражаются в лицензии, выдаваемой в установленном порядке, либо в договоре водопользования. Спорен вопрос, по какой ставке подлежит уплата водного налога (платы по договору водопользования) в случаях, когда в лицензии (договоре) не указано соответствующее целевое использование воды. С позиции Министерства финансов РФ, если в лицензии не указано соответствующее целевое использование воды или водопользование в указанных целях осуществляется без лицензии, то налоговые ставки в размере 70 рублей (с 01.01.2016 93 рубля - авт.) за одну тысячу кубических метров не применяются и налогообложение производится по ставкам, установленным пунктом 1 статьи 333.12 НК РФ <192>. Аналогичная точка зрения высказана И.А. Феоктистовым, И.К. Золотаревой и рядом иных исследователей <193>.

<192> Письмо Министерства финансов РФ от 20.12.2005 N 03-07-03-02/64 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<193> См., напр.: Феоктистов И.А., Филина Ф.Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2007. С. 117 - 118; Золотарева И.К. Водный налог: комментарий к главе 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. С. 26.

По вопросу об отсутствии лицензии судебная практика пошла по другому пути. Так, в соответствии с Определением ВАС РФ от 27.11.2007 N 15536/07 по делу N А41-К2-3094/07 <194> суд отклонил довод инспекции о том, что в проверяемый период у общества отсутствовала лицензия на право пользования водными объектами, поскольку, считает суд, статья 333.12 НК РФ не связывает применение налоговой ставки по водному налогу с наличием или отсутствием указанной лицензии. Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2007 по делу N А21-1460/2007 <195> суд отклонил довод налоговой инспекции о неправомерном применении предприятием, осуществляющим забор воды для водоснабжения населения, льготной ставки по водному налогу при отсутствии лицензии на водопользование, поскольку за осуществление названной деятельности без лицензии предусмотрена административная ответственность, а не повышение ставки обложения водным налогом. Указанная позиция отражена также в Постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 13.09.2007 N А21-1459/2007 <196>, от 13.09.2007 N А21-1458/2007 <197>, от 20.11.2006 N А66-4312/2006 <198> и иных судебных актах. Таким образом, суд не связывает применение налоговой ставки по водному налогу с наличием или отсутствием лицензии, а исходит из фактического водозабора в соответствующих целях. Данная позиция суда представляется верной и по аналогии должна применяться в аналогичных правоотношениях, возникающих из договоров водопользования.

<194> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<195> Там же.
<196> Там же.
<197> Там же.
<198> Там же.

Следует отметить, что на сегодняшний день согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ <199> (далее - Бюджетный кодекс РФ) водный налог является налоговым доходом федерального бюджета и зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов. Плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, является неналоговым доходом федерального бюджета и также зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов.

<199> СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Отдельно необходимо заметить, что организации, получающие воду через систему жилищно-коммунального хозяйства, в настоящее время плательщиками водного налога (платы по договору водопользования) не являются. Указанные лица не являются ни "организациями и физическими лицами, осуществляющими специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации" (ч. 1 ст. 333.8 НК РФ), ни "физическими или юридическими лицами, которым предоставлено право пользования водным объектом" (водопользователями) (ст. 1 ВК РФ).

Экологические платежи, вносимые организациями ВКХ при водоподготовке и транспортировке воды <200>

<200> Часть рассмотренных в настоящем разделе требований применима и для транспортировки сточных вод (об этом будет при необходимости указываться дополнительно).

Определение того, какой экологический платеж должен быть уплачен организацией ВКХ при воздействии на окружающую среду в процессе водоподготовки и транспортировки воды, зависит как от конкретного вида деятельности организации ВКХ, так и от того, на какой компонент природной среды оказывается воздействие. Так, при размещении отходов, образующихся в процессе очистки забранной воды, организация ВКХ вносит плату за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", Порядком N 632 и Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" (далее - Постановление N 344) <201>.

<201> СЗ РФ. 23.06.2003. N 25. Ст. 2528.

В процессе осуществления водоподготовки и транспортировки воды организации ВКХ, как правило, недропользование не осуществляют и, следовательно, платежи при пользовании недрами (предусмотренные ст. 39 Закона о недрах) не уплачивают. Однако в случае если организация ВКХ все-таки осуществляет недропользование (к примеру, при строительстве и эксплуатации сетей, коллекторов глубокого заложения <202>), то она обязана получить лицензию на пользование недрами <203> и вносить соответствующие платежи при пользовании недрами, предусмотренные ст. 39 Закона о недрах <204>.

<202> Глубина их заложения может достигать нескольких десятков метров.
<203> Предусмотренный ст. 39 Закона о недрах сбор за участие в конкурсе не будет являться экологическим платежом, правовая природа которого освещена выше. Сбор за участие в конкурсе является платежом, направленным на допуск к участию в отборе лишь претендентов на недропользование, то есть носит скорее некий организационный, а не природопользовательский характер.
<204> Эти же условия необходимо соблюсти, если организация ВКХ осуществляет недропользование в процессе транспортировки сточных вод.

Следует, однако, отметить, что согласно ст. 2.3 Закона о недрах участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых (объекты водоснабжения и водоотведения как раз и являются такими сооружениями) относятся к участкам недр местного значения, установление порядка пользования которыми в соответствии со ст. 4 Закона о недрах относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, в субъектах РФ может быть установлен свой, особый порядок использования недр в целях строительства и эксплуатации подземных объектов водоснабжения и водоотведения (к примеру, без обязательного получения лицензии и внесения соответствующих платежей).

Воздействие организаций ВКХ на недра и почвы может проявляться в виде загрязнения недр, почв (в том числе и без осуществления недро- и землепользования) (к примеру, при попадании химических реагентов, сточных вод в почву и недра и т.д.). Однако на сегодняшний день, несмотря на то что загрязнение недр, почв является одним из видов негативного воздействия на окружающую среду, порядок взимания платы за негативное воздействие на них не установлен <205>. Фактически единственный платеж, который может быть уплачен при негативном воздействии на недра и почвы, - это компенсация вреда по соответствующим методикам (при наличии соответствующих оснований) <206>.

<205> Более того, ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ с 01.01.2016 уже не будет содержать такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как загрязнение недр, почв.
<206> Но, как говорилось выше, возмещение вреда, причиненного природной среде, экологическим платежом не является.

В случае если организация ВКХ в процессе осуществления очистки забранной воды, подачи питьевой воды и отвода сточных вод на очистные сооружения осуществляет использование земли, то согласно ст. 65 ЗК РФ она уплачивает либо земельный налог, либо арендную плату.

Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду

Интересным является вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду <207>. Подробное рассмотрение данного вопроса может стать целью отдельной работы, так как требует значительного внимания и детального рассмотрения <208>. Поэтому целесообразно остановиться на указанном вопросе лишь вкратце.

<207> В Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости СНД и ВС РФ. 05.03.1992. N 10. Ст. 457 (далее - Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды") и принятых в целях его реализации нормативных правовых актах (к примеру, Порядке N 632) вместо понятия "плата за негативное воздействие на окружающую среду" использовалось (а в действующих актах и используется) понятие "плата за загрязнение окружающей среды", а вместо "негативное воздействие" - "вредное воздействие". Впрочем, по своему смыслу рассматриваемые понятия следует считать идентичными.
<208> Некоторые авторы считают вопрос о природе и формах платы за негативное воздействие на окружающую среду "одним из самых неясных с правовой точки зрения" (см., к примеру: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. С. 54).

В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Плата за негативное воздействие на окружающую среду введена на основе принципа, устанавливающего, что любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде (ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды"). В развитие данного принципа в статье 16 указанного Закона содержится правовое предписание, устанавливающее, что любое негативное воздействие на окружающую среду является платным.

Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду подробно освещен в Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О <209>, согласно которому платежи за негативное воздействие на окружающую среду представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение. Таким образом, говорится в Определении, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.

<209> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". Следует отметить, что в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Российская газета. N 138 - 139. 23.07.1994 решения Конституционного Суда РФ (в т.ч. принятые в форме определений) обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

В связи с данным выводом Конституционного Суда РФ возникает очевидный вопрос (на который уже неоднократно обращалось внимание многими исследователями): каким образом соотносится возмещение вреда окружающей среде и плата за негативное воздействие на окружающую среду (учитывая, что плата вносится, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба окружающей среде и затрат на ее охрану и восстановление). Представляется, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, а для возмещения вреда окружающей среде необходимо (по общему правилу) обязательное превышение установленных нормативов (то есть факт нарушения природоохранного законодательства).

Данный вывод следует в первую очередь из ч. 1 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды", где говорится, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством, из ч. 1 ст. 78 этого же Закона, по которому компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Аналогичным образом регулировался данный вопрос в ст. 86 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (что свидетельствует о традиционности и преемственности в подходах), где говорилось, что предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, практически все действующие сегодня методики (таксы) расчета вреда окружающей среде распространяются только на случаи, когда нарушено законодательство в области охраны окружающей среды <210>.

<210> В этой связи заслуживает внимания позиция Минэкономразвития России, сформулированная в Заключении от 23.04.2013 "По экспертизе Приказа Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". В данном Заключении делается оправданный в целом вывод о том, что "ФЗ "Об охране окружающей среды" не содержит единообразного толкования определения вреда окружающей среде и не позволяет сделать однозначный вывод о том, какие конкретно факторы свидетельствуют о причинении вреда окружающей среде. Таким образом, считает Минэкономразвития России, "понятия "негативное воздействие на окружающую среду" и "вред окружающей среде" различны, поэтому представляется целесообразным разграничить указанные понятия в рамках нормативного акта".

Озабоченность Минэкономразвития России в целом можно поддержать, однако следует отметить, что в ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" понятия "негативное воздействие на окружающую среду" и "вред окружающей среде" все-таки разделяются, другое дело, что необходимо их более четкое и понятное разграничение.

Но не во всех случаях наличие факта нарушения законодательства в области охраны окружающей среды является обязательным для возмещения вреда.

По общему правилу если природопользователь не нарушает требований природоохранного законодательства (в частности, соблюдает установленные нормативы), то возмещение ущерба (вреда), причиненного им окружающей среде, уже содержится в составе платы за негативное воздействие (исходя из правового смысла этой платы, разъясненного Конституционным Судом). Если же природопользователь нарушает требования природоохранного законодательства (в частности, превышает установленные ему нормативы), то он должен не только внести плату за негативное воздействие, но и возместить вред окружающей среде в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ч. 3 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Из указанного правила имеется исключение, о котором говорит, в частности, п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" (в редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 N 7) <211>. В абзаце первом указанного пункта говорится, что вред, причиненный нарушением экологического законодательства, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ и ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды" подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности (но в любом случае при наличии той или иной формы вины - авт.). Исключение составляют случаи, продолжает Пленум, когда вред причинен организациями, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды (ст. 1079 ГК РФ, ст. 79 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). В указанном случае ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего <212>.

<211> Российская газета. N 223. 24.11.1998.
<212> На практике условие относительно умысла к природной среде, разумеется, неприменимо.

Безусловно, стоит согласиться с утверждением, что, говоря о причинении вреда окружающей среде, не всякое воздействие на нее является основанием для возмещения вреда. Негативное воздействие, осуществляемое с соблюдением установленных экологических требований (допустимый вред), не влечет за собой ответственность, так как в противном случае необходимо было бы запретить все виды промышленного производства <213>. Говорить о причинении вреда, подлежащего возмещению, можно в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды. Однако исследователи справедливо уточняют, что правомерные действия освобождают субъектов от гражданско-правовой ответственности, за исключением случаев, установленных законом. При этом интерес представляет разграничение повышенной (особой) и обычной экологической опасности. Практическая значимость разграничения указанных понятий заключается в том, что при причинении вреда особо опасным объектом вред возмещается вне зависимости от вины его причинителя (ст. 1079 ГК РФ) <214>. До сих пор понятие "источника повышенной опасности", отмечается авторами комментария, толкуется неоднозначно, отсутствует его легитимная характеристика, что, естественно, оказывает негативное влияние на правоприменительную деятельность и в сфере возмещения вреда окружающей среде. В статье 1079 ГК РФ содержится всего лишь открытый перечень видов деятельности, связанной с повышенной опасностью для окружающих, к которой относятся и экологически опасные виды деятельности, например использование атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и др. Некоторые объекты прямо признаны источниками повышенной опасности федеральными законами (к примеру, ядерно опасные и радиационно опасные объекты). Стоит поддержать позицию авторов комментария о том, что именно подобными федеральными законами необходимо руководствоваться в правоприменительной деятельности судов. В противном случае можно со всей серьезностью обсуждать вопрос, является ли источником повышенной экологической опасности канистра с бензином, бытовой газовый баллон, пакетик с ядохимикатом, находящийся в свободной реализации, и т.п. Они, как справедливо считают исследователи, не могут являться таковыми, поскольку достаточно подконтрольны человеку и не могут причинить значимый вред окружающей среде <215>.

<213> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) (Абанина Е.Н., Анисимов А.П., Кодолова А.В. и др.; под ред. А.П. Анисимова). Деловой двор. 2010. С. 210 - 213.

Ряд авторов справедливо разделяют плату за негативное воздействие на окружающую среду на плату за "правомерное загрязнение" окружающей среды (при условии выполнения плательщиком всех необходимых мероприятий в сфере платы за негативное воздействие) и плату за "противоправное загрязнение" окружающей среды (взимаемую либо при превышении установленных нормативов, либо при отсутствии разрешения на осуществление экологически вредной хозяйственной деятельности) (см., к примеру: Ялбулганов А.А. Право на благоприятную окружающую среду: экономико-правовой механизм обеспечения // Известия вузов. Правоведение. 2009. N 5. С. 41 - 42). Данное разделение имеет и практическое значение. Так, согласно п. 7 Порядка N 632 платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.

<214> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) (Абанина Е.Н., Анисимов А.П., Кодолова А.В. и др.; под ред. А.П. Анисимова). Деловой двор. 2010. С. 210 - 213.
<215> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) (Абанина Е.Н., Анисимов А.П., Кодолова А.В. и др.; под ред. А.П. Анисимова). Деловой двор. 2010. С. 210 - 213.

В любом случае представляется необходимым установить более четкие критерии отнесения той или иной деятельности к деятельности, связанной с повышенной опасностью для окружающих (к примеру, только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами). При этом следует обратить внимание на формулировку ч. 1 ст. 1079 ГК РФ о том, что обязанность возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, возникает у лиц, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (то есть речь идет не о единичном случае, а о постоянных, систематических действиях).

Что касается разграничения между платой за негативное воздействие и платежами за природопользование, то Д.Г. Хасанов, к примеру, считает, что главное, что характеризует плату за использование природных ресурсов в отличие от платы за негативное воздействие, - это возможность получения собственником (государством) некоего дохода (фиска) от принадлежащего ему (иным лицам) имущества (природных ресурсов). Плата за негативное воздействие на окружающую среду предназначена для компенсации объема негативного воздействия на окружающую среду и в строгом смысле не составляет ни доход государства, ни тем более доход граждан и организаций <216>.

<216> См., например: Хасанов Д.Г. Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий // Экологическое право. 2008. N 3. С. 17.

Однако действующее бюджетное законодательство исходит из иной позиции. На сегодняшний день согласно Бюджетному кодексу РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым доходом бюджетов и с 01.01.2016 в соответствии с ФЗ от 03.12.2012 N 244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <217> распределяется следующим образом: в федеральный бюджет - 5 процентов, в бюджет субъекта РФ - 40 процентов, в бюджет муниципального района или городского округа - 55 процентов.

<217> СЗ РФ. 10.12.2012. N 50. Ст. 6967.

В соответствии с ФЗ от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <218> главным администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Аналогичная норма содержится и в ФЗ от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <219>.

<218> СЗ РФ. 20.12.2010. N 51. Ст. 6809.
<219> СЗ РФ. 08.12.2014. N 49. Ст. 6893.

В вышеуказанном Определении Конституционного Суда РФ также говорится, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле... в соответствии с которым налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены непосредственно федеральным законом. Конституционный Суд также указал на то, что в соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в указанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Как указывают С.А. Боголюбов и Н.И. Хлуденева, по мнению многих экспертов, такая позиция Конституционного Суда РФ в значительной степени расходится с положениями российской доктрины в отношении определения подходов к пониманию природы сборов вообще и не способствует устранению разногласий в правоприменительной практике. Однако следует согласиться с позицией указанных авторов о том, что для субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, данный вид платежей тем не менее является обязательным публично-правовым платежом за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий такой деятельности <220>.

<220> Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. С. 54.

Также следует отметить, что нормативы платы (а соответственно и сама плата), закрепленные в Постановлении N 344, ежегодно повышаются за счет установления специальных повышающих коэффициентов (в соответствующих федеральных законах о федеральном бюджете). Так, к примеру, в 2014 году нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные в 2003 году, применялись с коэффициентом 2,33, а нормативы, установленные в 2005 году, - с коэффициентом 1,89 (ФЗ от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <221>).

<221> Российская газета. N 276. 06.12.2013.

При этом, несмотря на то что согласно Бюджетному кодексу РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду распределяется между всеми уровнями бюджетов (как уже указывалось выше), причем в федеральный бюджет поступает меньшая часть, администрирование данной платы осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а именно Росприроднадзором (согласно Постановлению Правительства РФ от 29.12.2007 N 995 (ред. от 17.12.2010) "О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" <222>). Таким образом, суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду подлежат зачислению в полном объеме единым платежом на счета территориальных органов Федерального казначейства с последующим распределением между уровнями бюджетной системы РФ в установленном порядке (письмо Министерства финансов РФ от 24.07.2008 N 03-06-06-04/1 <223>).

<222> СЗ РФ. 14.01.2008. N 2. Ст. 116.
<223> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Экологические платежи, уплачиваемые организациями ВКХ при сбросе сточных вод в водные объекты

Как уже говорилось выше, согласно ст. 3 ВК РФ водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе платности использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством РФ. Однако, в отличие от забора (изъятия) водных ресурсов, осуществляемого на основании платного (возмездного) договора водопользования, в законодательстве РФ нет четкого ответа на вопрос, является ли платным предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.

По мнению А.В. Мазурова, ст. 22 ВК РФ допускает установление в решении условий водопользования, одним из которых является плата. Уполномоченный орган по своему усмотрению может принять решение и о предоставлении водного объекта в бесплатное водопользование <224>. Таким образом, если согласиться с мнением А.В. Мазурова и представить, что уполномоченный орган взял плату с организации ВКХ за предоставление водного объекта в пользование на основании решения, то данная плата будет одним из экологических платежей, уплачиваемых организациями ВКХ при сбросе сточных вод в водные объекты <225>. Однако представляется, что указанное решение по общему правилу (по крайней мере в отношении сброса сточных вод) все-таки должно быть бесплатным, так как:

<224> Мазуров А.В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Частное право. 2006. С. 51.
<225> Представляется, что плата за предоставление водного объекта в пользование на основании решения отличается от платы за выдачу разрешений на сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду (являющейся государственной пошлиной) и будет именно платежом за природопользование, то есть одним из видов экологических платежей.

Сброс сточных вод в водные объекты в ст. 333.9 НК РФ в качестве одного из объектов налогообложения водным налогом не указан, следовательно, на данной стадии своей деятельности организации ВКХ водный налог не уплачивают. В случае если организация ВКХ осуществляет сброс сточных вод в подземный водный объект, то она обязана получить в установленном порядке лицензию на пользование недрами и вносить соответствующие платежи при пользовании недрами, предусмотренные ст. 39 Закона о недрах.

Основным экологическим платежом, уплачиваемым организациями ВКХ при сбросе сточных вод в водные объекты (как поверхностные, так и подземные), является, безусловно, плата за негативное воздействие на окружающую среду (за сброс загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади). Ч. 1 ст. 28 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" были установлены некоторые особенности исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду применительно к организациям ВКХ: при исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду (сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади) не учитываются объем и масса веществ и микроорганизмов, которые поступили в централизованную систему водоотведения от абонентов и учтены в составе платы абонентов за негативное воздействие на окружающую среду.

Введение данной нормы являлось абсолютно оправданным и справедливым, однако было не совсем понятно, насколько способной к применению на практике окажется данная новая система расчета платы. Согласно ч. 1 ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" Постановлением Правительства РФ от 18.03.2013 N 230 "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" <226> к абонентам, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (и которые, соответственно, должны будут вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду), относятся юридические лица, которые заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения, осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, и которым принадлежат на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения. При этом среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам в одну централизованную систему водоотведения.

<226> СЗ РФ. 25.03.2013. N 12. Ст. 1332.

Однако с 01.01.2016 статья 28 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" изложена в новой редакции, не предусматривающей наличие каких-либо особенностей исчисления платы для организаций ВКХ: "Плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <227>.

<227> В соответствии с ФЗ от 29.12.2015 N 404-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 297. 31.12.2015.

Организации ВКХ в соответствующих случаях должны также вносить плату за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий. Однако если в отношении порядка взимания такой платы можно сказать, что Порядок N 632 распространяется на данный вид негативного воздействия (как "другой вид вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.)"), то ни Постановление N 344, ни какой-либо иной нормативный правовой акт на сегодняшний день не устанавливают нормативы платы за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, что делает в настоящее время взимание указанной платы невозможным <228>.

<228> На это уже обращалось внимание в юридической литературе (см., к примеру: Ялбулганов А.А. Правовое регулирование природоресурсных платежей: Учебное пособие / под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Юстицинформ, 2007. С 133). К сожалению, ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции ФЗ N 219-ФЗ с 01.01.2016 уже не будет содержать такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Вопрос о правовой природе и некоторых иных аспектах платы за негативное воздействие на окружающую среду был подробно рассмотрен выше. Порядок взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду при сбросе загрязняющих веществ в водные объекты закреплен в Порядке N 632 и предусматривает установление двух видов базовых нормативов платы:

а) за сбросы загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов;

б) за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).

Основные положения Порядка N 632 заключаются в следующем:

Нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты утверждены Постановлением N 344 за сброс 1 тонны загрязняющих веществ. Понимание механизма взимания платы за негативное воздействие на водные объекты было бы неполным без обращения к Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утвержденным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 26.01.1993) <229>. Основное внимание следует обратить по крайней мере на два важных момента из данных указаний:

а) согласно пп. 4.2 размер платежей природопользователей определяется как сумма платежей за загрязнение:

б) в соответствии с пп. 5.1 масса выбросов (сбросов) загрязняющих веществ подразделяется на следующие категории:

<229> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<230> Безусловно, данное положение Указаний создает определенную путаницу при работе по расчету платы (особенно для лиц, впервые сталкивающихся с данным вопросом). Порядок N 632 нормативы и лимиты разделяет, но при этом не содержит упоминания о том, как считать сумму платежа при "сверхнормативном сбросе". Указания также не выделяют "сверхнормативный сброс", говоря, по сути, что при нарушении нормативов (любых) осуществляется сверхлимитный сброс. Может быть, подобный подход и имеет какие-то благие цели, но с точки зрения понимания механизма взимания платы он является не совсем удобным и, хочется надеяться, будет изменен в процессе совершенствования нормативно-правовой базы о взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Следует отметить, что и при размещении (хранении, захоронении) осадка сточных вод, и при его сжигании организации ВКХ вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с Порядком N 632 и Постановлением N 344 соответственно за размещение отходов производства и потребления или за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ.

Основные особенности и правовые проблемы, связанные с экологическими платежами организаций ВКХ при сбросе сточных вод в водные объекты, размещении и обезвреживании осадка сточных вод

а) Как уже было сказано выше, на сегодняшний день согласно Бюджетному кодексу РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым доходом бюджетов, то есть данная плата "растворяется" в бюджетах и может быть использована на любые цели, в том числе не имеющие никакого отношения к охране природной среды <231>.

<231> Согласно ст. 35 Бюджетного кодекса РФ принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете.

Как это ни странно звучит, на сегодняшний день получается, что для бюджета тем лучше, чем хуже в стране экологическая ситуация, поскольку это обеспечивает для бюджета дополнительное поступление финансовых средств.

Однако такая ситуация была далеко не всегда. С 1992 по 2001 год в Российской Федерации действовал Федеральный экологический фонд, осуществлявший целевое распределение денежных средств, полученных в качестве платы за негативное воздействие на водные объекты <232>. К сожалению, Постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 N 721 <233> Федеральный экологический фонд был ликвидирован.

<232> Первоначально создание внебюджетного экологического фонда было предусмотрено Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.03.1988 N 93 "О коренной перестройке дела охраны природы в РСФСР" // СЗ РСФСР. Т. 4. С. 6 - 1. 1988. В его исполнение в 1990 г. был основан Экологический фонд при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" среди источников финансирования экологических программ и мероприятий выделял в том числе экологические фонды. Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992 N 442 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" было утверждено Положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации.
<233> СЗ РФ. 22.10.2001. N 43. Ст. 4116.

Безусловно, в деятельности Фонда были как положительные, так и негативные моменты. К последним принято относить злоупотребления и нецелевое расходование средств Фонда. Однако указанные негативные проявления возможны и при прямом расходовании денежных средств непосредственно из бюджета. Для решения этой проблемы необходимо было не ликвидировать Фонд, а более эффективно применять все возможные меры ответственности, в том числе в рамках действующего уголовного законодательства. Председатель Комитета по экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) А.Н. Грешневиков в 2004 году в одном из интервью согласился с тем, что Федеральный экологический фонд был ликвидирован необдуманно и его необходимо возродить, так как Фонд выполнял свою роль - финансирование природоохранных мероприятий и программ, а его ликвидация подорвала экономический механизм государственного регулирования природопользования, при этом из-за ликвидации Фонда под угрозой оказалось и выполнение международных обязательств России по охране окружающей среды, поскольку резко сократилось финансирование экологических программ <234>.

<234> http://www.bellona.ru/russian_import_area/international/russia/envirorights/32772.

Сама идея создания и деятельности фондов как самостоятельных организаций себя не дискредитировала. В настоящее время в России предусмотрена деятельность, к примеру, государственных внебюджетных фондов (в соответствии с Бюджетным и Налоговым кодексами РФ) - Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и иных фондов. Этим государство признает, что прямое расходование денежных средств непосредственно из бюджета не всегда является эффективным. Оптимальным является сочетание двух механизмов - выделения субсидий и распределения средств через специально созданный фонд.

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым обеспечить механизм защиты отчисляемых в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей среде, денежных средств от "растворения" их в федеральном и региональных бюджетах, целевого использования этих средств на финансирование мероприятий по охране окружающей (в первую очередь природной) среды. Для этого следует восстановить деятельность Федерального экологического фонда (или создать специализированные фонды по каждому компоненту природной среды), позволяющего целевым образом использовать денежные средства, полученные в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей среде. При этом деятельность данного Фонда (фондов) необходимо сделать максимально открытой и прозрачной, в том числе при помощи разработки действенных механизмов контроля за деятельностью Фонда (фондов).

б) Длительное время на практике существовали значительные трудности (а подчас и невозможность) для реализации природопользователями (в том числе организациями ВКХ) своего права на зачет сумм, затраченных на выполнение природоохранных мероприятий, в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренного пп. "а" п. 4 Постановления N 632, по причине отсутствия четкого порядка и надлежащим образом уполномоченного органа государственной власти <235>.

<235> На проблему недостаточной эффективности реализации экономического механизма охраны окружающей среды уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Н.В. Кичигин одной из причин указанной проблемы справедливо считает то, что в законодательстве элементы экономического механизма охраны окружающей среды только декларируются (см.: Кичигин Н.В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 46).

01.01.2013 вступила в силу норма ч. 2 ст. 28 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" о том, что в случае проведения организацией, осуществляющей водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий, в том числе по строительству, реконструкции и модернизации очистных сооружений, плата за негативное воздействие на окружающую среду (сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади) уменьшается на величину фактически произведенных затрат на реализацию таких мероприятий в порядке, установленном Правительством РФ. Затратами на реализацию природоохранных мероприятий признаются документально подтвержденные в отчетном периоде затраты организации, осуществляющей водоотведение, абонента такой организации на реализацию мероприятий, включенных в план снижения сбросов.

Введение данной нормы, безусловно, является абсолютно оправданным и справедливым. Конкретный механизм ее реализации закреплен в Правилах уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.04.2013 N 347) <236>.

<236> СЗ РФ. 22.04.2013. N 16. Ст. 1974.

Необходимость установления четкого механизма зачета (уменьшения) платы для организаций ВКХ была особенно актуальной, так как они, не являясь истинными загрязнителями водных объектов, в большинстве своем тратят значительные суммы на выполнение природоохранных мероприятий (строительство и реконструкция канализационных очистных сооружений, коллекторов, производственные затраты на очистку сточных вод и т.д.), но при этом длительное время не всегда могли на практике осуществить их зачет в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду или уменьшить данную плату на величину фактически произведенных затрат.

в) До 01.01.2010 действовала норма пп. "б" п. 4 Постановления N 632 о том, что органы исполнительной власти субъектов РФ с участием территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, могут понижать размер платы за загрязнение окружающей среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ. Субъекты РФ данным правом пользовались и льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду устанавливали (в том числе и организациям ВКХ) <237>.

<237> В Санкт-Петербурге, к примеру, п. 7 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 21.10.1996 N 316-р "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации Санкт-Петербурга" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. N 11/96 был установлен предельный размер платы ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга", Ленинградского областного государственного унитарного предприятия "Леноблжилкомхоз" за сброс загрязняющих веществ в водные объекты сверх предельно допустимых нормативов и размещение осадков сточных вод в размере 7 процентов от прибыли по основной деятельности за услуги канализации, остающейся в распоряжении предприятия.

Однако Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" <238> положение пп. "б" п. 4 Постановления N 632 было признано не соответствующим Конституции РФ (ее статьям 10, 19 (часть 1), 58 и 115 (часть 1) и утратило силу с 01.01.2010. Как указал Конституционный Суд РФ, ФЗ "Об охране окружающей среды" каких-либо связанных с возможностью освобождения от платы за загрязнение окружающей среды полномочий органов государственной власти субъектов РФ не предусматривает, как не предусматривает он и право Правительства РФ освобождать от этой платы отдельные организации. Наделив органы исполнительной власти субъектов РФ полномочием, Правительство РФ вышло за пределы своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законодательством РФ в области охраны окружающей среды. Кроме того, осуществленное Правительством РФ регулирование - при отсутствии предусмотренных непосредственно федеральным законом оснований освобождения от платы за загрязнение окружающей среды, которые были бы объективно обусловлены конституционно значимыми целями, - противоречит принципу всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду и, соответственно, порождает неравенство между субъектами экологических правоотношений. Согласно позиции Конституционного Суда РФ в силу конституционно значимого принципа платности природопользования и конституционного принципа разделения властей правовое регулирование порядка освобождения от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено только федеральным законодателем либо по его прямому указанию. Соответственно, основания (критерии) исключений из принципа платности природопользования - как имеющих своим следствием сужение объема публичных средств, которые предназначены для поддержания надлежащего состояния окружающей среды и защиты экологических прав граждан, и предполагающих возможность изъятий из принципа всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду - могут быть предусмотрены не иначе, как в федеральном законе и должны отвечать требованиям правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов и во всяком случае не вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования.

<238> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Соглашаясь с выводами Конституционного Суда РФ по существу, следует отметить, что норма пп. "б" п. 4 Постановления N 632 длительное время была одной из немногих норм, которая давала возможность учесть особую, природоохранную направленность деятельности организаций ВКХ и то, что они, не являясь истинными загрязнителями водных объектов, должны иметь право на соответствующие льготные условия природопользования. Естественно, что после того, как норма пп. "б" п. 4 Постановления N 632 была признана утратившей силу, плата организаций ВКХ (имевших льготу) увеличилась в разы, а истинные загрязнители водных объектов - абоненты организаций ВКХ, возможно, даже так и не узнали о существовании Постановления Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 N 8-П <239>.

<239> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". Для того чтобы истинные загрязнители водных объектов - абоненты организаций ВКХ "почувствовали на себе" факт вступления в силу Постановления Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 N 8-П, органы исполнительной власти субъектов РФ должны были бы соответствующим образом увеличить плату за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов (согласно праву, предоставленному им по Постановлению Правительства РФ от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" // СЗ РФ. 08.01.1996. N 2. Ст. 135). Но, учитывая традиционно сильное лобби промышленных предприятий, нежелание вызвать возможный всплеск недовольства абонентов организаций ВКХ, указанного адекватного повышения платы не произошло.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание выводы Конституционного Суда, необходимо законодательное (в ФЗ "Об охране окружающей среды") закрепление норм о частичном освобождении от платы (или снижении платы) за загрязнение окружающей среды в отношении организаций ВКХ, как природопользователей, осуществляющих природоохранную деятельность по очистке сточных вод и одновременно не способных повлиять на объем сбрасываемых в централизованную систему канализации загрязняющих веществ. Представляется, что такое закрепление будет отвечать требованиям правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов и не вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования <240>.

<240> В случае четкого разграничения ответственности за загрязнение водных объектов между организациями ВКХ и их абонентами (что предлагается в третьей главе) данное предложение перестает быть актуальным.

§ 5. Особенности охраны источников питьевого водоснабжения

Ответственность собственника источника питьевого водоснабжения за качество воды в источнике питьевого водоснабжения. Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения

Как уже говорилось выше, практически все источники питьевого водоснабжения в РФ в настоящее время находятся в федеральной собственности. Следует отметить, что в соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Однако в нормальном состоянии источников питьевого водоснабжения не в меньшей степени заинтересованы и субъекты РФ, и муниципальные образования <241>. Как справедливо отмечает Д.О. Сиваков, у многих российских водотоков и водоемов нет бережливого хозяина, так как до полноценной охраны у формальных собственников не доходят руки. Городские органы ограничиваются в основном лишь очисткой реки от нефтяных пятен и некоторыми другими работами. Поэтому городские и пригородные водные объекты зачастую практически бесхозны и находятся в плачевном состоянии <242>.

<241> Тем более что согласно ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 08.10.2003 организация водоснабжения относится к вопросам местного значения.
<242> Сиваков Д.О. Водное право: Учебно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2007. С. 121.

Несовершенной называют специалисты и информационную базу для управления в области охраны и использования водных объектов - государственный водный кадастр, который в настоящее время переименован в государственный водный реестр <243>. Следует отметить, что федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (пп. 5.1.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 <244>). Указанные действия осуществляются на сегодняшний день в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (утвержден Приказом Минприроды России от 26.08.2008 N 192 <245>) в отношении объектов, Перечень которых утвержден Приказом Минприроды России от 18.12.2006 N 288 <246>.

<243> Там же.
<244> СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347.
<245> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 45. 10.11.2008.
<246> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 5. 29.01.2007. Следует отметить, что в данном документе также содержится не перечень конкретных водных объектов, а фактически те же критерии.

Критерием отнесения водных объектов к объектам, подлежащим региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (п. 2 Критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 N 640 <247>)). Кроме того, в настоящее время действуют Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (утверждены Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 N 53 <248>) и Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (утвержден Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 <249>).

<247> СЗ РФ. 06.11.2006. N 45. Ст. 4713.
<248> СЗ РФ. 02.02.2009. N 5. Ст. 625.
<249> СЗ РФ. 06.04.2009. N 14. Ст. 1668.

В настоящее время качество воды в водных объектах зачастую не соответствует предъявляемым к нему требованиям. Данная проблема особенно актуальна для водных объектов, используемых в целях питьевого водоснабжения. Правовые нормы, регулирующие вопрос об охране поверхностных источников питьевого водоснабжения и качества воды в них, содержатся в первую очередь в ВК РФ и ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <250> (далее - ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 36 ВК РФ одной из задач государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

<250> СЗ РФ. 05.04.1999. N 14. Ст. 1650.

Согласно ч. 1 ст. 43 ВК РФ для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. По сути, охрана источников питьевого водоснабжения ВК РФ обеспечивается двумя основными способами:

  1. Установлением запрета сброса сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 3 ст. 44 ВК РФ) <251>. Очевидно, что исходя из формулировки ч. 3 ст. 44 ВК РФ указанный запрет распространяется и непосредственно на сами источники питьевого водоснабжения. Однако представляется, что в ст. 44 ВК РФ было бы целесообразно прямо указать об этом.
  2. Установлением зон санитарной охраны для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 2 ст. 43 ВК РФ). Данные зоны устанавливаются в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
<251> Данный запрет, однако, на практике соблюдается далеко не всегда. Так, к примеру, в Санкт-Петербурге часть сточных вод сбрасывается в реку Нева, которая одновременно является основным источником питьевого водоснабжения Санкт-Петербурга.

Ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает достаточно серьезные требования к источникам питьевого водоснабжения, к примеру:

<252> Формально в данном случае возникает противоречие между нормами ч. 3 ст. 44 ВК РФ и ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Норма ВК РФ по смыслу содержит принципиальный запрет на сброс сточных вод в источники питьевого водоснабжения, однако норма ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" допускает возможность такого сброса при установлении нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативов предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты. Представляется, что указанное противоречие должно разрешаться в пользу нормативного правового акта, принятого позднее, - ВК РФ.

Достаточно спорным представляется нормативно-правовое регулирование данного вопроса, при котором, с одной стороны, собственником большинства источников питьевого водоснабжения является Российская Федерация, однако при этом обязанность по установлению проектов, границ и режима зон санитарной охраны указанных водных объектов, принятию мер по ограничению, приостановлению или запрещению их использования возложена на субъекты РФ. При этом остается непонятным, кто именно и в какой части должен нести ответственность за надлежащее качество воды в источниках питьевого водоснабжения - Российская Федерация или субъекты РФ. В результате, как уже говорилось выше, качество воды в водных объектах, в том числе источниках питьевого водоснабжения, не соответствует предъявляемым к нему требованиям очень часто. Это уже сейчас предопределяет необходимость совершенствования технологии очистки и подготовки питьевой воды, что в свою очередь влечет для организаций ВКХ дополнительные и очень существенные затраты, а зачастую и невозможность очистки забранной воды до установленных нормативов.

Что касается подземных источников питьевого водоснабжения, то согласно ч. 3 ст. 43 ВК РФ порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах. В соответствии с ч. 4 указанной статьи на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.

Охране подземных водных объектов посвящена также ст. 59 ВК РФ, где, в частности, говорится следующее:

В соответствии со ст. 23 Закона о недрах основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются в том числе предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Следует также отметить, что неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, в том числе в источники питьевого водоснабжения, является одним из значительных источников загрязнения водных объектов, ухудшения качества воды в них. За указанный сброс предусмотрено взимание платы (по своей природе эта плата также является платой за негативное воздействие на окружающую среду).

В развитие Постановления N 632 29.12.1998 Председателем Государственного комитета РФ по охране окружающей среды утверждены Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты <253>.

<253> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". Согласно письму Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) от 04.09.2006 N 04-09/626 "Расчет платы за загрязнение при неорганизованном сбросе сточных вод" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" (данный документ не носит нормативный характер и является разъяснением по конкретному запросу):

Согласно указанным Методическим указаниям:

а) под неорганизованным сбросом загрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территории водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклону местности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иные водные объекты либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций) <254>;

б) Методические указания содержат порядок расчета платы за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, а также приравненный к ним сброс на рельеф местности, поля фильтрации и земледельческие поля орошения, специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы), в составе сточных дождевых, талых и поливочных вод с площади территории природопользователей в зависимости от функционального ее использования.

<254> Таким образом, данные Методические указания не могут быть применены, к примеру, в отношении физических лиц, а также правообладателей жилых помещений (при неорганизованном сбросе сточных вод, содержащих загрязняющие вещества (от бань, при стирке, мытье автомобилей и т.д.)). Взимание платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты по Методическим указаниям - один из способов создать для указанных лиц экономический стимул к снижению загрязнения водных объектов. Поэтому в Методические указания необходимо внести изменения, предусматривающие соответствующие расчеты и распространение действия документа в том числе на физических лиц, а также на правообладателей жилых помещений (или по крайней мере домовладений).

Основные правовые проблемы в сфере охраны источников питьевого водоснабжения и предлагаемые способы их решения

а) Как уже говорилось выше, согласно ч. 2 ст. 12 ВК РФ к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора водопользования. Согласно ст. 612 ГК РФ арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках. При обнаружении таких недостатков арендатор вправе по своему выбору:

потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков имущества, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков имущества;

непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя;

потребовать досрочного расторжения договора.

Представляется, что все указанные условия применимы и к отношениям по договору водопользования: арендодатель (собственник водного объекта) отвечает за недостатки сданного в аренду имущества (водного объекта). Таким образом, при осуществлении забора (изъятия) водных ресурсов по договору водопользования организация ВКХ должна иметь право по своему выбору, к примеру, потребовать от собственника водного объекта либо безвозмездного устранения недостатков водного объекта, либо соразмерного уменьшения платы за пользование водным объектом, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков воды, забираемой из водного объекта, либо право непосредственно удержать сумму понесенных ею расходов на устранение данных недостатков из платы за пользование водным объектом, предварительно уведомив об этом собственника водного объекта.

Однако недостаточно жесткое и четкое правовое регулирование в области охраны и использования источников питьевого водоснабжения приводит к увеличению антропогенной нагрузки и, как следствие, ухудшению качества воды в источниках питьевого водоснабжения. Ненадлежащее качество воды в источниках питьевого водоснабжения предопределяет необходимость совершенствования технологии очистки и подготовки питьевой воды, что в свою очередь влечет для организаций ВКХ дополнительные и очень существенные затраты: ведь вода населению должна быть подана надлежащего качества, а требования к качеству питьевой воды предъявляются очень жесткие. Изменения качества воды в источнике питьевого водоснабжения до ее несоответствия нормативным требованиям влекут необходимость дополнительных существенных затрат по очистке воды, которые не всегда могут быть заложены в тарифы (в том числе потому, что зачастую являются непрогнозируемыми) и, как следствие, целиком и полностью ложатся на организации ВКХ. При этом организации ВКХ, не обладая соответствующими полномочиями, не могут принимать какие-либо жесткие меры к лицам, загрязняющим водные объекты, и, соответственно, не могут способствовать поддержанию качества воды в водных объектах, используемых в целях питьевого водоснабжения, нормативным требованиям. Это является функцией органов государственной власти.

В то же время собственник водного объекта не является экономически заинтересованным в том, чтобы повышать (или хотя бы поддерживать) качество воды в водном объекте, так как плата за забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения от качества (состояния) воды в конкретном водном объекте в определенное время на сегодняшний день не зависит.

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым установление зависимости платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения от качества (состояния) воды в водном объекте. К примеру, организациям ВКХ должна выплачиваться компенсация затрат на водоподготовку, вызванных несоответствием качества воды в источниках питьевого водоснабжения установленным требованиям, либо соразмерно уменьшаться плата за забор (изъятие) водных ресурсов <255>.

<255> Обязанность по такой компенсации (корректировке) должна быть возложена на собственника водного объекта - источника питьевого водоснабжения. С учетом того, что подавляющее большинство водных объектов - источников питьевого водоснабжения на сегодняшний день находятся в федеральной собственности, обязанность по компенсации (корректировке) возникает у Российской Федерации, с выделением соответствующих средств из федерального бюджета или корректировкой его доходной части.

Без наличия закрепленной четкой нормы о компенсации организациям ВКХ затрат на водоподготовку, вызванных несоответствием качества воды в источниках питьевого водоснабжения установленным требованиям, организациям ВКХ придется каждый раз (как правило, через суд) на основании ст. 612 ГК РФ требовать выплаты (уменьшения выплаты) денежных средств, доказывать причинно-следственную связь между несоответствием качества и дополнительными затратами и т.д.

Компенсация может выплачиваться организациям ВКХ как напрямую из федерального бюджета (с учетом того, что подавляющее большинство водных объектов - источников питьевого водоснабжения на сегодняшний день находится в федеральной собственности) в виде субсидий, так и с использованием механизма Федерального экологического фонда, о необходимости воссоздания деятельности которого говорилось выше. Для реализации данного предложения необходимо внести соответствующие изменения в НК РФ (в части водного налога), в ВК РФ и в Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 N 764 <256> (в части платы по договору водопользования).

<256> Российская газета. N 286. 20.12.2006.

б) Серьезным проблемным вопросом является использование источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов, которое на сегодняшний день не только не запрещено, но даже не признается негативным воздействием на водные объекты. Согласно ч. 3 ст. 11 ВК РФ в случае, если водный объект используется для судоходства, плавания маломерных судов, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, владельцы судов, использующих для плавания водные объекты - источники питьевого водоснабжения, платят только транспортный налог, который, естественно, никак не связан с воздействием на природную среду и не носит по отношению к ней компенсационного характера. В то же время негативное воздействие оказывается априорно (сброс нефтепродуктов, бытового мусора, шумовое и механическое воздействие и т.д.) <257>. При этом существенно нарушаются именно потребительские свойства воды.

<257> По информации Санкт-Петербургского информационного портала Горзаказ (www.gorzakaz.org/news/view/19085.html) маломерные суда сливают в Неву до 4 - 5 тыс. тонн топлива за период навигации. Об этом 15.04.2010 на круглом столе "Вопросы законодательного регулирования, обеспечения жителей Петербурга чистой питьевой водой" в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга заявил начальник Отдела координации аварийных работ Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Игорь Березин. Он сообщил, что в Санкт-Петербурге зарегистрировано 43 тыс. маломерных судов. Они потребляют около 10 тыс. тонн топлива. При этом заправляются "абы как". По его словам, ежегодно в Неву попадает около 1,5% заправляемого топлива. Кроме того, не контролируются сливы топлива, что составляет еще 4 - 5 тыс. тонн. В прошлом (2009 - авт.) году через Неву прошло 1294 судна. Было зарегистрировано 100 случаев разлива нефтепродуктов. И эти показатели с каждым годом увеличиваются, добавил Березин.

Использование водных объектов - источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов необходимо признать негативным воздействием на окружающую среду. Для реализации данного предложения необходимо ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 1 Порядка N 632 дополнить абзацем следующего содержания: "использование водных объектов - источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов".

При этом необходимо исключить такой вид деятельности, как "судоходство (в том числе морское судоходство), плавание маломерных судов" из ч. 3 ст. 11 ВК РФ, поместив данный вид деятельности в ч. 2 ст. 11 ВК РФ - в перечень видов пользования водными объектами, для осуществления которых требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование. Следует отметить, что реализация предложений по п. "а" и п. "б" будет эффективно способствовать охране природной среды только при условии целевого использования средств, полученных в качестве платы за негативное воздействие на водные объекты, на мероприятия по охране водных объектов (о чем уже говорилось выше).

в) Еще одной проблемой является то, что плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, в том числе источники питьевого водоснабжения (как плата за негативное воздействие на окружающую среду), не взимается с физических лиц - граждан РФ, что приводит к отсутствию у них экономического стимула для снижения негативного воздействия на окружающую среду.

В соответствии с п. 1 Порядка N 632 Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием (в дальнейшем именуются природопользователи <258>), и предусматривает взимание платы в том числе за такой вид вредного воздействия на окружающую природную среду, как сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты.

<258> Легальное определение понятия "природопользователь", "природопользование" на сегодняшний день отсутствует. Представляется, что под природопользованием должно пониматься приобретенное в установленном порядке право использования того или иного природного ресурса (ресурсов).

Исходя из формулировки п. 1 Порядка N 632, данный Порядок на физических лиц - граждан РФ не распространяется. Несмотря на то что в письме Ростехнадзора от 09.06.2007 N 04-09/694 "О взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду" <259> говорится, что обязанность по внесению платы распространяется в том числе на индивидуальных предпринимателей, данное письмо (по сути, мнение Ростехнадзора) не может отменить действие существующей редакции п. 1 Порядка N 632 и его нераспространение на физических лиц - граждан РФ. Таким образом, в настоящее время граждане РФ (в том числе индивидуальные предприниматели) формально не обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, так как на них порядок взимания платы не распространяется. При этом физические лица (в том числе не являющиеся индивидуальными предпринимателями) на практике могут оказывать такое же негативное воздействие на окружающую среду, как и юридические лица <260>.

<259> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<260> Применительно к водным объектам, к примеру, не взимается плата с правообладателей жилых домов, находящихся на водосборных площадях водных объектов. Но фактически сброс в водные объекты загрязняющих веществ (как организованный, так и неорганизованный) может производиться и ими (например, сброс загрязняющих веществ от бань, при стирке белья, мойке автомобилей и т.д.). Физические лица - индивидуальные предприниматели могут осуществлять промышленное производство, быть владельцами химчисток, саун, моек автомобилей и т.д.

Представляется, что невзимание с физических лиц платы за негативное воздействие на окружающую среду не только несправедливо и не способствует снижению загрязнения природной среды, но также и противоречит ФЗ "Об охране окружающей среды" <261>, так как согласно его нормам:

<261> Норма п. 1 Порядка N 632 противоречит также и иным федеральным законам в сфере природопользования, устанавливающим, что плату за негативное воздействие (загрязнение) должны вносить и физические лица - индивидуальные предприниматели (к примеру, ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым абзац первый п. 1 Порядка N 632 изложить в следующей редакции: "1. Настоящий Порядок распространяется на физических <262> и юридических лиц (в том числе иностранных), осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием (в дальнейшем именуются природопользователи), и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую среду".

<262> Естественно, что при установлении конкретных механизмов взимания платы определенные льготные режимы для физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, должны быть предусмотрены (к примеру, в виде пониженных ставок платы).

§ 6. Правовой режим санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения

В исследовании правового регулирования воздействия на природную среду при эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения также являются актуальными вопросы, связанные с установлением санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения, так как указанные зоны призваны обеспечивать минимизацию воздействия на природную среду.

Отношения, связанные с правовым статусом санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения, регулируются в первую очередь Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ <263> (далее - ГсК РФ), ЗК РФ, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и иными нормативными правовыми актами, в том числе санитарными нормами и правилами. В соответствии со ст. 35 ГсК РФ производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены в том числе для размещения объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов. Проблема заключается в том, что в настоящее время реформа технического регулирования идет очень медленно, принято лишь несколько технических регламентов. Технические регламенты, регулирующие сферу водоснабжения и водоотведения, на сегодняшний день отсутствуют. Следовательно, вопросы установления санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения урегулированы лишь в санитарных или строительных нормах и правилах. Однако это не означает, что указанные зоны не могут быть включены в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур и, следовательно, не должны определяться в результате градостроительного зонирования.

<263> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Согласно ч. 1 ст. 46 ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <264> со дня вступления в силу данного Закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

<264> СЗ РФ. 30.12.2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Безусловно, санитарные или строительные нормы и правила, решающие вопросы установления санитарно-защитных зон объектов водоснабжения и водоотведения, подлежат обязательному исполнению до вступления в силу соответствующих технических регламентов, так как они направлены на достижение фактически всех указанных целей. Таким образом, несмотря на то, что в ст. 35 ГсК РФ говорится об установлении санитарно-защитных зон <265> объектов в соответствии с требованиями технических регламентов, представляется, что санитарно-защитные зоны объектов водоснабжения и водоотведения, установленные в соответствии с действующими санитарными или строительными нормами и правилами, должны включаться в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур.

<265> Также несмотря на то что в ст. 35 ГсК РФ говорится только о санитарно-защитных зонах, представляется, что по аналогии норма ст. 35 ГсК РФ должна распространяться также и на охранные зоны, в том числе зоны санитарной охраны. На основе анализа действующих и уже отмененных нормативных правовых актов можно сделать вывод, что "охранная зона" - понятие родовое, общее, включающее в себя охранные зоны различных объектов: зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, водопроводов питьевого назначения, водоохранные зоны водных объектов, зоны охраны объектов культурного наследия и другие зоны охраны, определяемые в соответствии с федеральным законодательством.

В соответствии с Санитарными правилами и нормами "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 26.02.2002 <266>) основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. СанПиН 2.1.4.1110-02 определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарная охрана водоводов согласно данным СанПиН обеспечивается санитарно-защитной полосой. В пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Однако учитывая, что вопросы, связанные с зонами санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, были рассмотрены выше, при этом водопроводные сооружения являются не компонентами природной среды, а антропогенными объектами, изучение правового регулирования зон санитарной охраны (применительно к водопроводным сооружениям) и санитарно-защитных полос не является предметом рассмотрения настоящей статьи.

<266> Российская газета. N 81. 08.05.2002.

Что касается санитарно-защитных зон, то в отличие от охранных зон, которые призваны охранять объект от негативного внешнего воздействия, санитарно-защитные зоны, наоборот, призваны охранять окружающую (в том числе природную) среду от негативного воздействия объекта, они создают барьер между жилой застройкой, окружающей средой и объектами, которые могут являться источниками вредного воздействия на природную среду.

В настоящее время в отношении объектов коммунального назначения действуют Санитарные правила и нормы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 <267> (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Несмотря на то что СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 разработаны на основании ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и в первую очередь направлены на охрану среды обитания и здоровья человека, они также учитывают нормы ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ЗК РФ и призваны способствовать охране природной среды, в частности атмосферного воздуха. Так, согласно пп. 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического). По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

<267> Российская газета. N 28. 09.02.2008. Кроме данных СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 на сегодняшний день также действуют Строительные нормы и правила "Канализация. Наружные сети и сооружения. СНиП 2.04.03-85" (утверждены Постановлением Госстроя СССР от 21.05.1985 N 71 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс") в актуализированной версии СП 32.13330.2012, введенной в действие с 01.01.2013 Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/11 // М.: Минрегион России, 2011. Однако данный документ нормативным правовым актом не является и при этом изложенные проблемы также не решает.

Согласно пп. 2.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

К сожалению, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не ставят охрану природной среды в качестве одной из главных целей и лишь в определенной степени регулируют вопрос охраны только одного из компонентов природной среды - атмосферного воздуха. При этом предприятия, сооружения и иные объекты (в том числе объекты водоснабжения и водоотведения) могут оказывать влияние не только на атмосферный воздух, но и на другие компоненты природной среды - землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир. Санитарно-защитная полоса, установленная в целях охраны атмосферного воздуха, не всегда гарантирует охрану иных компонентов природной среды. Таким образом, представляется, что предмет регулирования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ограничен необоснованно.

Кроме того, согласно как СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, так и СНиП 2.04.03-85 (СП 32.13330.2012) санитарно-защитные зоны устанавливаются только в отношении канализационных очистных сооружений, насосных станций, биологических прудов и т.д. Объекты водоснабжения и канализационные сети не названы в числе объектов, для которых необходимо установление санитарно-защитных зон. Однако установление санитарно-защитных зон в отношении объектов водоснабжения (по крайней мере, в отношении водопроводных станций и магистральных водоводов), а также канализационных сетей также необходимо: вероятность оказания негативного воздействия данных объектов на природную среду очень высока, в первую очередь в случае аварий на них <268>.

<268> Что касается объектов водоснабжения, то авария на водопроводных станциях или магистральных водоводах может привести, например, к значительному размыванию почвы.

Данный вопрос решается отчасти в некоторых иных строительных нормах и правилах, но по своему статусу они нормативными правовыми актами не являются, следовательно, не содержат правовых норм (общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение) <269>. Таким образом, на сегодняшний день установление санитарно-защитных зон в отношении объектов водоснабжения и канализационных сетей формально обязательным не является, что препятствует предотвращению оказания ими негативного воздействия на природную среду <270>.

<269> В отличие от СанПиН 2.1.4.1110-02 и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, которые были соответственно введены в действие и утверждены постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ, а постановления - зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. Следует отметить, что, как правило, сами по себе СНиПы и СанПиНы нормативными правовыми актами не являются. Нормативным актом является акт государственного органа, вводящий в действие СНиП или СанПиН и делающий его обязательным для исполнения.
<270> Еще одной актуальной проблемой является обеспечение беспрепятственного доступа работников организаций ВКХ к объектам водоснабжения и водоотведения для их оперативного ремонта и надлежащей эксплуатации, что является необходимым для обеспечения охраны природной среды (в первую очередь это касается объектов водоотведения). В настоящее время работники организаций ВКХ не всегда имеют возможность беспрепятственного доступа к объектам водоснабжения и водоотведения, если такой доступ будет связан с ограничением права пользования земельными участками их собственников (владельцев).

Представляется, что в случае отсутствия иных законных оснований для доступа организаций ВКХ к принадлежащим им объектам водоснабжения и водоотведения наиболее целесообразным является установление в отношении земельных участков, на которых расположены указанные объекты, постоянного публичного сервитута, поскольку именно он позволяет учесть одновременно публичные и частные интересы, в том числе обеспечивать охрану природной среды (в отличие от частного сервитута, который устанавливается по соглашению сторон для обеспечения частных интересов и по общему правилу является платным).

На практике проблема заключается в том, что в некоторых субъектах РФ как не определен орган государственной власти, уполномоченный устанавливать публичный сервитут, так и не закреплен конкретный порядок установления публичных сервитутов. Это не позволяет обеспечить организациям ВКХ необходимый, постоянный доступ к объектам в целях их эксплуатации и ремонта и обеспечить надлежащую охрану природной среды. Кроме того, для установления публичного сервитута согласно ст. 23 ЗК РФ обязательно проведение общественных слушаний, которые, как правило, являются длительной, сложноорганизуемой процедурой.

Для решения указанных проблем необходимо во всех субъектах РФ утвердить порядок установления публичных сервитутов. Кроме того, следует внести изменения в ч. 2 ст. 23 ЗК РФ, исключающие обязательный учет общественных слушаний при установлении публичного сервитута в целях ремонта объектов водоснабжения и водоотведения, а также закрепляющие возможность установления публичного сервитута не только для ремонта, но и для строительства, реконструкции, эксплуатации указанных объектов.

С учетом изложенного необходимо внести изменения в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, предусматривающие установление санитарно-защитных зон в том числе в отношении объектов водоснабжения (по крайней мере, в отношении водопроводных станций и магистральных водоводов), а также канализационных сетей и распространение действия СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 на охрану всех компонентов природной среды (просчитав степень возможного воздействия на каждый отдельный компонент и необходимый размер санитарно-защитных зон).

Глава третья. Тенденции и пути совершенствования системы правового регулирования сброса сточных вод через централизованные системы водоотведения § 1. Дефекты традиционной системы правового регулирования водоотведения

Как уже говорилось выше, в соответствии с ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" одним из видов негативного воздействия на окружающую среду признавался сброс загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади. С 01.01.2016 формулировка данного вида негативного воздействия звучит как "сбросы загрязняющих веществ в водные объекты".

Ни Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ни ФЗ "Об охране окружающей среды", как и проект ФЗ "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" <271> не относили к видам негативного воздействия на окружающую среду сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения <272>. Такой же позиции придерживается и судебная практика. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 14.07.2004 N 78-Г04-22 <273> говорится, что ФЗ "Об охране окружающей среды" "сброс загрязняющих веществ в канализационные системы населенных пунктов не отнесен к видам негативного воздействия на окружающую среду", "система коммунальной канализации и канализационные сети не могут быть отнесены к поверхностным или подземным водным объектам". Что касается российской правовой доктрины, то вопрос о сбросе загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения предметом подробного исследования еще не был <274>.

<271> Данный проект ФЗ N 216152-3 "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" // http://www.duma.gov.ru долгое время (с 18.06.2002 по 14.11.2008) находился на рассмотрении Государственной Думы, однако Постановлением Государственной Думы от 14.11.2008 N 1268-5 ГД // СЗ РФ. 24.11.2008. N 47. Ст. 5416 указанный законопроект был отклонен.
<272> Что можно было бы сделать хотя бы по аналогии со сбросом на водосборные площади, так как фактически проследить путь сброшенных на них сточных вод, определить степень негативного воздействия на сам водный объект нисколько не легче, чем в случае со сбросом загрязняющих веществ в водные объекты через централизованную систему водоотведения.
<273> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<274> Не считая кратких упоминаний, к примеру, о том, что из-за износа очистных сооружений водоканалов на 60 - 70% эти ключевые для водного хозяйства организации "принимают", но до конца не могут очистить сточные воды, платят штрафы, но не имеют финансовых возможностей модернизировать свое оборудование (см.: Сиваков Д.О. Состояние и перспективы обновления водного законодательства // Экологическое право. 2010. N 1. С. 15 - 19). Однако главной причиной невозможности организаций ВКХ очистить промышленные сточные воды на самом деле является не износ очистных сооружений, а их принципиальная неприспособленность для очистки загрязненных специфическими загрязняющими веществами промышленных сточных вод. Также данная проблема была затронута в статье Д. Дронова "Хранителей чистой воды уравняли с ее загрязнителями...", где автор, правда, лишь воспроизводит слова "представителей водоканалов" о том, что "водоканалы не являются загрязнителями воды. Скорее наоборот: они по сути своей природоохранные предприятия. Они принимают как бытовые, так и промышленные стоки и после этого очищают воду", а также о том, что "имея в своем балансе до трети неочищенных стоков промпредприятий, водоканалы добиваются того, что население городов и поселков получает воду приемлемого качества. Если эта логика не принимается, возникает вопрос: почему водоканалы несут ответственность за промпредприятия, повлиять на которые они не в состоянии? Напротив, признание этого факта, по мнению представителей водоканалов, должно сподвигнуть правительство на принятие льготного режима ответственности водоканалов за качество воды" (Российская газета. 2008. N 4789. С. 4).

Однако по схожим вопросам позиция ученых была аналогична вышеизложенной. Так, к примеру, С.А. Боголюбов указывал, что "до тех пор пока... природные ресурсы и объекты не потеряли своей связи с природой, не извлечены из природной среды, они регулируются... экологическим законодательством и правом. Только потеряв свое место в окружающей среде, став объектами гражданско-правовых... и иных внеэкологических, неэкологических отношений, они подвергаются правотворчеству иной направленности, регулированию методами иных отраслей права..." <275>.

<275> Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. С. 67.

Соответственно, отношения по водоотведению <276> в сферу действия норм экологического законодательства традиционно не включались. Однако такой подход к формированию законодательства и вышеуказанная позиция правовой доктрины не в полной мере соответствуют существующим реалиям.

<276> В понимании ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и Правил N 167.

Если невнимание экологического права к питьевой воде объяснимо (т.к. объектом ее воздействия в большинстве случаев является человек, а не природная среда), то, что касается сточных вод, они оказывают самое непосредственное воздействие на природную среду, в первую очередь на водные объекты. При этом источник загрязнения водных объектов формируется еще задолго до непосредственного сброса сточных вод в водные объекты.

И, если экологическому (природоохранному) законодательству обращать внимание на отношения по сбросу сточных вод в водные объекты только начиная с момента их непосредственного попадания в водный объект, это значительно снижает возможность применения эффективных мер по охране водных объектов. При таком подходе возможна лишь констатация факта загрязнения водного объекта и реализация принципа "загрязнитель платит" (и то не в отношении истинного загрязнителя), но не принципа "предупреждение загрязнения" (подробнее о данных принципах говорится ниже). Сточные воды должны начать интересовать экологическое законодательство еще на момент их нахождения в централизованной системе канализации.

Загрязнение водных объектов, как правило, происходит в результате взаимодействия нескольких хозяйствующих субъектов (промышленных предприятий - источников загрязняющих веществ, и организаций ВКХ - конечных водопользователей). Однако привлекаются к ответственности за загрязнение водных объектов только организации ВКХ как водопользователи. И только на них (но не на абонентов) распространяется действие эколого-правовых норм. Организации ВКХ традиционно ассоциируются с главными виновниками, основными загрязнителями водных объектов, в то время как на самом деле они по своей сути являются природоохранными предприятиями, снижающими во много раз степень негативного воздействия абонентов на водные объекты <277>.

<277> Нельзя не отметить тот положительный факт, что ч. 16 ст. 65 ВК РФ (в редакции ФЗ от 21.10.2013 N 282-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 28.10.2013. N 43. Ст. 5452, вступившей в силу в силу с 01.11.2013) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения, сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (по сути, канализационные сети абонентов - авт.), локальные очистные сооружения для очистки сточных вод прямо признаны сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод.

Подход, при котором сброс в централизованные системы водоотведения загрязняющих веществ не считается негативным воздействием на окружающую среду и, соответственно, не регулируется экологическим законодательством, предполагает, что эти вещества теряются в системах канализации или очищаются организациями ВКХ и не попадают в водные объекты, либо загрязнителями являются сами организации ВКХ. Поэтому органы государственной власти не контролируют сброс абонентами организаций ВКХ загрязняющих веществ в централизованные системы водоотведения, а за негативное воздействие на водные объекты вместо абонентов платят организации ВКХ и уже их (а не абонентов) контролируют и наказывают уполномоченные органы.

В действительности такой ситуации быть не должно. Специфические загрязняющие вещества <278>, сбрасываемые абонентами в централизованные системы водоотведения, не очищаются и не могут очищаться организациями ВКХ, так как их очистные сооружения предназначены для очистки только бытовых стоков. К примеру, п. 7 Правил N 167 содержал норму о том, что "централизованные системы коммунальной канализации... предназначены для приема от населения сточных вод и их очистки. Сброс абонентами в систему коммунальной канализации производственных сточных вод может быть разрешен при наличии технической возможности этой системы и установлении для абонентов нормативов сброса сточных вод" <279>. На очистных сооружениях организаций ВКХ специфические загрязняющие вещества могут задерживаться лишь отчасти (в зависимости от вида вещества и типа систем канализации (очистных сооружений)) <280>. Для удаления загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах промышленных предприятий, на самих предприятиях должна быть предусмотрена локальная очистка <281> с удалением загрязнений, характерных для данного производства. Данная позиция подтверждается решением Верховного Суда РФ от 25.06.2001 N ГКПИ00-1448 <282>, где говорится, что сооружения по очистке сточных вод, эксплуатируемые организациями ВКХ, предназначены для приема бытовых сточных вод и не предназначены для приема загрязненных промышленными отходами сточных вод, а также о необходимости локальной очистки сточных вод с удалением загрязнений, характерных для данного производства.

<278> Все загрязняющие вещества, кроме загрязняющих веществ (характеристик), типичных для бытового стока: общего азота и общего фосфора, взвешенных веществ, БПК (биологического потребления кислорода/биологической потребности в кислороде), ХПК (химического потребления кислорода/химической потребности в кислороде) и микроорганизмов.
<279> При этом в соответствии с п. 61 Правил N 167 нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту в том числе с учетом следующих условий:
<280> Так, Порядок взимания платы за прием (сброс) сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации Санкт-Петербурга, утвержденный Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 N 1677 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. N 11. 26.11.2004, содержит показатели эффективности очистки (задержания) загрязняющих веществ на канализационных очистных сооружениях. Для сооружений биологической очистки эти показатели варьируются от 14 до 95 процентов в зависимости от вида загрязняющего вещества. Следовательно, остальные 5 - 86 процентов попадают в водные объекты и приводят к негативным изменениям качества воды в них. При этом очистные сооружения ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" являются одними из лучших в стране, показатели эффективности очистки (задержания) загрязняющих веществ на очистных сооружениях иных организаций ВКХ могут быть намного ниже.
<281> На сегодняшний день в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" не содержится нормы об обязательном осуществлении локальной очистки сточных вод всеми абонентами. К примеру, в соответствии с ч. 6 ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (в редакции ФЗ от 29.12.2015 N 404-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 297. 31.12.2015) в целях соблюдения установленных нормативов допустимых сбросов абонентов абоненты обеспечивают очистку сточных вод до их отведения (сброса) в централизованную систему водоотведения (слова "с использованием принадлежащих абонентам сооружений и устройств, предназначенных для этих целей (локальные очистные сооружения)" указанным Законом были исключены). Кроме того, обязанность по обеспечению предварительной очистки сточных вод закрепляется в отношении только абонентов, которым установлены нормативы допустимых сбросов абонентов, при этом, как уже говорилось, Правительством РФ в данный перечень включены только самые крупные абоненты.

Следует отметить, что Правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 644 // СЗ РФ. 12.08.2013. N 32. Ст. 4306, предусмотрен достаточно широкий перечень абонентов, обязанных осуществлять локальную очистку сточных вод, однако данная обязанность направлена на обеспечение требований, установленных в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованных систем водоотведения, а не в целях охраны водных объектов.

<282> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Однако на практике большинство абонентов организаций ВКХ локальных очистных сооружений не имеют, прогрессивные, экологичные технологии не внедряют и, следовательно, установленные им нормативы водоотведения не соблюдают. Соответственно, сверхнормативный сброс абонентами в централизованную систему водоотведения специфических загрязняющих веществ приводит к загрязнению водного объекта. Таким образом, истинными, настоящими виновниками загрязнения водных объектов специфическими загрязняющими веществами являются абоненты организаций ВКХ, в первую очередь промышленные предприятия. Следовательно, какие бы жесткие санкции не применялись к организациям ВКХ (вплоть до приостановления их деятельности и уголовной ответственности их работников), способствовать в должной мере эффективной охране водных объектов это не будет <283>.

<283> На это обращено также и внимание Л.И. Брославского (правда, применительно к законодательству и фактическим реалиям США). Автор справедливо отмечает, что в отличие от промышленных предприятий очистные станции - пассивный получатель сточных вод, содержащих загрязняющие вещества. Главное предназначение этих станций - сбор, очистка и сброс сточных вод, поступающих из жилых домов, а также зданий, в которых расположены различного рода предприятия, учреждения и организации. Многие промышленные предприятия, продолжает Л.И. Брославский, предпочитают избавляться от отходов через муниципальные водостоки, осуществляя тем самым непрямой, окольный сброс в воды загрязняющих веществ (indirect discharge). Объясняется это тем, что при сбрасывании сточных вод непосредственно в водотоки и водоемы (direct discharge) предприятия должны руководствоваться более строгими требованиями распространяющихся на них технологических стандартов, регламентирующих сброс загрязняющих веществ как отходов производства. В этих же случаях в соответствии с Законом они обязаны произвести лишь предварительную обработку (очистку) сточных вод (pretreatment requirements) (см.: Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 166).

При этом если степень вины абонентов в загрязнении водных объектов значительна, то степень их ответственности ничтожна. Заплатив плату за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ в централизованную систему водоотведения, абонент может чувствовать себя спокойно, зная, что основные санкции за загрязнение водного объекта будут применены к водопользователю - организации ВКХ. Нельзя не отметить, что на сегодняшний день плату за сброс загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации устанавливает не сама организация ВКХ, а органы власти субъектов РФ <284>, которые могут вообще освободить (и на практике освобождают) какие-либо категории абонентов от внесения платы <285>.

<284> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" // СЗ РФ. 08.01.1996. N 2. Ст. 135.
<285> Вопрос о правовой природе данной платы был подробно рассмотрен в решении Верховного Суда РФ от 25.06.2001 N ГКПИ00-1448 (Справочно-правовая система "КонсультантПлюс"), где говорится, что повышенная плата за превышение нормативного сброса сточных вод и загрязняющих веществ не является штрафной санкцией, а представляет собой дифференцированный подход к определению размера тарифа за услуги по приему и обезвреживанию вредных веществ, а также меру экономического стимулирования абонентов на строительство своих локальных очистных сооружений и выполнение требований по охране природы и оздоровлению окружающей природной среды.

Никаких серьезных мер к абонентам-загрязнителям организация ВКХ применить не может. Ее отношения с абонентами юридически являются отношениями двух равноправных хозяйствующих субъектов, хотя организации ВКХ фактически вынуждены выполнять часть функций государственного природоохранного органа, не обладая при этом соответствующими полномочиями и ресурсами. Организации ВКХ (не будучи органами власти) не могут применять к абоненту меры административного воздействия (возбуждать административное производство, налагать штраф, выносить обязательные предписания и т.д.). Работников организаций ВКХ могут даже не допустить на территорию абонента-загрязнителя. К абонентам не могут быть применены такие меры эколого-правовой ответственности, как ограничение, приостановление или прекращение деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, возможные в отношении водопользователей. Так как сброс в системы коммунальной канализации загрязняющих веществ со сточными водами традиционно не считался ни водопользованием, ни негативным воздействием на водные объекты, уполномоченные органы государственной власти не осуществляли контроль за качеством сточных вод абонентов, сбрасываемых в системы коммунальной канализации <286>, а гражданско-правовые методы воздействия организаций ВКХ на абонентов являлись малоэффективными.

<286> Ч. 6 ст. 30 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" говорит о том, что информация организации ВКХ о нарушении абонентом нормативов допустимых сбросов абонентов или лимитов на сбросы является для территориального органа Росприроднадзора основанием для проведения внеплановой проверки абонента. Однако в соответствии с пп. 5.1.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 // СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347 Росприроднадзор осуществляет государственный надзор в области использования и охраны водных объектов. С учетом того, что абоненты организаций ВКХ водопользователями являться все-таки не будут (даже с учетом новелл ФЗ "О водоснабжении и водоотведении"), реализация ч. 6 ст. 30 Закона на практике представляется затруднительной.

Ради справедливости следует отметить, что ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" все же расширил перечень оснований для временного прекращения или ограничения водоснабжения, водоотведения абонентов. Так, с 01.01.2013 применение таких мер возможно в том числе при превышении абонентом в три раза и более нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов или лимитов на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, совершенного два раза и более в течение одного года с момента первого превышения (неоднократное грубое нарушение нормативов допустимых сбросов или лимитов на сбросы), а также при отсутствии у абонента плана снижения сбросов в случаях, предусмотренных указанным Законом, либо при неисполнении абонентом плана снижения сбросов (ч. 3 ст. 21 Закона) <287>. Более того, согласно ч. 7 ст. 21 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" организация, осуществляющая водоотведение, вправе отказаться от исполнения договора водоотведения в одностороннем порядке в случае неоднократного грубого нарушения абонентом нормативов допустимых сбросов и (или) лимитов на сбросы <288>.

<287> Правила N 167 содержали более узкий перечень оснований для прекращения (ограничения) приема сточных вод. В частности, по п. 82 Правил N 167 организация ВКХ могла прекратить (ограничить) прием сточных вод, в том числе в случае, если абонент сбросил запрещенные вещества и этот сброс привел к аварии.
<288> Однако при всем относительном многообразии возможных оснований для временного прекращения или ограничения водоснабжения, водоотведения абонентов, предусмотренных ч. 3 ст. 21 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", к сожалению, данные основания будут применимы только к абонентам, которым устанавливаются нормативы допустимых сбросов (т.е. самым крупным абонентам).

Однако основная ответственность за сброс в водные объекты загрязняющих веществ по-прежнему лежит на организациях ВКХ, так как именно им принадлежат очистные сооружения, выпуски в водный объект и именно они являются водопользователями. Государство же применяет к организациям ВКХ все имеющиеся у него карательные механизмы: взимает с организаций ВКХ плату за негативное воздействие на водные объекты, привлекает их к административной ответственности, требует возмещения вреда, причиненного водным объектам. С учетом того, что:

<289> В Федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 N 1092 // СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603) говорится, что тарифы на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в России приблизительно в 3 раза ниже, чем в странах Западной Европы.

Кроме своей неадекватности и несоответствия фактическим реалиям, сложившееся правовое регулирование по вопросу сброса сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения не соответствует и международным нормативным правовым актам. В соответствии с п. 6 Приложения N 3 к Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года <290> (Хельсинки, 9 апреля 1992 года) (далее - Хельсинкская конвенция) <291> промышленные предприятия и другие точечные источники, подключенные к муниципальным очистным сооружениям, должны использовать наилучшую имеющуюся технологию для удаления вредных веществ, которые не могут быть обезврежены на муниципальных очистных сооружениях или которые могут нарушить технологические процессы на таких сооружениях <292>. Следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 3 Хельсинкской конвенции Стороны договорились, что они индивидуально или совместно принимают все надлежащие законодательные, административные или другие соответствующие меры для предотвращения и ликвидации загрязнения в целях содействия обеспечения экологического возрождения района Балтийского моря и сохранения его экологического баланса. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы <293>. Таким образом, представляется необходимым практическая реализация норм, содержащихся в Хельсинкской конвенции, и их раскрытие в соответствующих нормативных правовых актах РФ <294>.

<290> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<291> Россия одобрила Конвенцию (Постановление Правительства РФ от 15.10.1998 N 1202 // СЗ РФ. 19.10.1998. N 42. Ст. 5164). Конвенция вступила в силу для России 17.01.2000.
<292> Сборник рекомендаций Хельсинкской комиссии. СПб., 2008. С. 43.
<293> Следует отметить, что норма данной статьи о том, что "если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" к Хельсинкской конвенции, к сожалению, неприменима, так как с учетом положений ФЗ от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 17.07.1995. N 29. Ст. 2757 приоритетом в отношении федеральных законов обладают межгосударственные официально опубликованные договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Данный вопрос достаточно подробно исследован в российской правовой доктрине (см., к примеру: Марочкин С.Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: Монография. М.: Норма; Инфра-М, 2011).
<294> Тем более что в п. 22 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс", предусмотрены такие механизмы, как "внедрение международных экологических стандартов, систем подтверждения соответствия экологическим требованиям, приведение их в соответствие с международными системами" и "гармонизация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды с международным экологическим правом".

В ст. 3 Хельсинкской конвенции закреплены в числе прочих следующие основополагающие принципы:

О принципах "загрязнитель платит" и "предупреждение загрязнения" говорится и в некоторых внутренних нормативных документах РФ. Так, Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р) <295> в качестве одного из механизмов закрепляет реализацию в полной мере принципа "загрязнитель платит"; обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения. При этом в Экологической доктрине Российской Федерации также говорится о необходимости разработки средств и методов предупреждения и ликвидации загрязнений. В письме Комитета РФ по муниципальному хозяйству (Роскоммунхоза) от 21.07.1993 N К-08-838/901 "О взимании платы с предприятий за превышение нормативов сброса производственных сточных вод в систему коммунальной канализации" <296> сказано, что в настоящее время в развитых странах повсеместно на смену принципу "загрязнитель платит" приходит принцип "предупреждения загрязнения".

<295> СЗ РФ. 09.09.2002. N 36. Ст. 3510.
<296> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Представляется, что целесообразно говорить не о смене одного принципа другим, а об одновременном существовании и последовательном применении двух указанных принципов. Безусловно, в первую очередь необходимо принимать меры, направленные на предупреждение загрязнения. Однако если загрязнение все же произошло, вступает в действие принцип "загрязнитель платит": необходимо, во-первых, выявить истинного загрязнителя водного объекта (в результате деятельности которого произошел сброс загрязняющих веществ в водный объект), во-вторых, осуществить взимание с указанного лица соответствующей платы. Следует отметить, что ни в ФЗ "Об охране окружающей среды", ни в ВК РФ указанные принципы четко не закреплены, однако в ст. 3 ВК РФ указано, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются как на принципе платности использования водных объектов, так и на принципе экономического стимулирования охраны водных объектов.

§ 2. Оценка состояния современной системы правового регулирования в сфере водоотведения

С принятием ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" был сделан первый шаг к практической реализации принципов "загрязнитель платит" и "предупреждение загрязнения". Очень важно, что правовому регулированию охраны водных объектов в Законе посвящена отдельная глава 5 "Обеспечение охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения". ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" - единственный отраслевой Федеральный закон <297>, где вопросам охраны природной среды отведена не просто какая-то отдельная норма, но целая специальная глава. Это, безусловно, является оправданным и еще раз подтверждает особую, природоохранную направленность деятельности по водоотведению.

<297> Не считая, естественно, специализированных природоохранных федеральных законов.

Как уже говорилось выше, Закон предусмотрел определенные особенности нормирования и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (сбросы загрязняющих веществ в водные объекты) в отношении организаций ВКХ, а также фактически распространил действие некоторых норм природоохранного законодательства в отношении определенных абонентов организаций ВКХ, категории которых определены Правительством РФ. Так, в отношении указанных категорий абонентов:

Кроме того, в ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в отношении указанных категорий абонентов также говорится о том, что:

Согласно ч. 4 ст. 30 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в целях обеспечения контроля состава и свойств сточных вод абоненты, для объектов которых установлены нормативы допустимых сбросов абонентов, подают в организацию, осуществляющую водоотведение, декларацию о составе и свойствах сточных вод, в которой, в частности, указываются нормативы допустимых сбросов абонентов, лимиты на сбросы. В случае если абонентом допущено нарушение декларации о составе и свойствах сточных вод, абонент обязан незамедлительно проинформировать об этом организацию ВКХ.

ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" в ФЗ "Об охране окружающей среды" введена ст. 43.1 ("Требования в области охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения"), согласно которой:

а) при эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и системы водоотведения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды;

б) мероприятия по охране окружающей среды осуществляются в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и другими федеральными законами <298>.

<298> Остается непонятным, почему впоследствии (ст. 8 ФЗ от 30.12.2012 N 291-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" // СЗ РФ. 31.12.2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7616) было отменено справедливое дополнение части 2 ст. 35 ВК РФ нормой следующего содержания: "Нормативы допустимого воздействия на водные объекты для организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении".

Во исполнение норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" были приняты крайне важные и необходимые подзаконные акты, устанавливающие механизм реализации соответствующих норм Закона: Положение о плане снижения сбросов, загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади (утверждено Постановлением Правительства РФ от 10.04.2013 N 317) <299>, Правила уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду в случае проведения организациями, осуществляющими водоотведение, абонентами таких организаций природоохранных мероприятий (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.04.2013 N 347) <300>, Правила установления для абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты через централизованные системы водоотведения и лимитов на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 N 393) <301> и Правила осуществления контроля состава и свойств сточных вод (утверждены Постановлением Правительства РФ от 21.06.2013 N 525) <302>.

<299> СЗ РФ. 15.04.2013. N 15. Ст. 1802.
<300> СЗ РФ. 22.04.2013. N 16. Ст. 1974.
<301> СЗ РФ. 20.05.2013. N 20. Ст. 2489.
<302> СЗ РФ. 01.07.2013. N 26. Ст. 3347.

Таким образом, можно говорить о начале процесса экологизации законодательства <303> в сфере ВКХ, т.е. о включении в него некоторых эколого-правовых норм <304>. Однако представляется, что ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" пока еще не в полной мере решил проблему некорректного правового регулирования сброса сточных вод в водные объекты через централизованные системы водоотведения <305>.

<303> Вопросы о правовой природе и иных аспектах экологизации законодательства подробно исследовались в работах М.М. Бринчука, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Н.И. Хлуденевой и иных.
<304> Некоторые нормы, которые так или иначе опосредованно способствовали охране водных объектов, имелись в законодательстве в сфере ВКХ и ранее, но, пожалуй, только с принятием ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" можно говорить о начале реальной экологизации законодательства в сфере ВКХ.
<305> К сожалению, приходится констатировать наличие в данном Законе и признаков т.н. "мнимой экологизации", о которой И.А. Игнатьева справедливо сказала как об "осуществляемой лишь по форме, без формулирования реально применимых, действенных правовых норм, подлинно направленных на повышение эффективности правового регулирования экологических отношений для достижения целей, поставленных экологическим законодательством" (Игнатьева И.А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. N 1. С. 8).

Применительно к рассматриваемой ситуации представляется возможным говорить о частичной экологизации (осуществляемой лишь в отношении узкого перечня лиц).

Основным недостатком сформированной ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" новой системы правоотношений в сфере водоотведения является то, что действие в целом прогрессивных и справедливых природоохранных норм Закона, направленных на повышение эффективности охраны водных объектов, будет распространяться (как уже говорилось выше) только на узкий круг абонентов организаций ВКХ - на юридические лица, которые заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения, осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, и которым принадлежат на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения. При этом среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам в одну централизованную систему водоотведения (Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2013 N 230 "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" <306>).

<306> СЗ РФ. 25.03.2013. N 12. Ст. 1332. К примеру, в отношении объектов абонентов, включенных в Категории, будут устанавливаться нормативы допустимых сбросов (по аналогии с водопользователями), данные абоненты будут подлежать государственному экологическому надзору, вносить в бюджет плату за негативное воздействие на окружающую среду.

В то же время в отношении остальных абонентов будут продолжать действовать нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, установленные в соответствии с п. 61 Правил N 167, плата за превышение которых устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Постановлением N 1310.

Следует отметить, что одновременно в отношении всех абонентов (кроме жилищного фонда) действуют требования, установленные в целях предотвращения негативного воздействия сточных вод на работу централизованной системы водоотведения Правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 644 // СЗ РФ. 12.08.2013. N 32. Ст. 4306.

К сожалению, при таких определенных Правительством РФ критериях в категории попадают только самые крупные предприятия, при этом в средних и малых городах абонентов с объемом сбрасываемых сточных вод более 200 куб. м в сутки вообще может не оказаться. Кроме того, дополнительной трудностью станет определение такого критерия, как "осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции".

Таким способом, сама идея ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" о последствиях воздействия промышленных абонентов на водные объекты дискредитируется, так как в сферу прямого регулирования природоохранных норм Закона попадает только незначительное число промышленных абонентов, оказывающих негативное воздействие на водные объекты. Фактически подавляющее большинство абонентов по-прежнему так и не будут нести эколого-правовую ответственность за загрязнение водных объектов.

При этом истинными, фактическими загрязнителями водных объектов являются не только крупные промышленные предприятия, но и многие другие субъекты предпринимательской деятельности (владельцы химчисток, прачечных, моек автомобилей и т.д.), а также в определенных случаях и физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями (сброс загрязняющих веществ от бань, при стирке белья, мойке автомобилей и т.д.).

Во-вторых, в Законе четко не закреплена обязанность абонентов по внесению ими платы за негативное воздействие на окружающую среду (водные объекты). Кроме того, остается непонятным, как с абонентов можно будет взимать плату за негативное воздействие на окружающую среду, если сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованную систему водоотведения в ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" негативным воздействием на окружающую среду по-прежнему не признается.

В-третьих, совершенно неоправданной с точки зрения необходимости охраны природной среды следует считать норму ч. 7 ст. 26 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", согласно которой "нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и лимиты на сбросы для объектов централизованных систем водоотведения устанавливаются с учетом нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и лимитов на сбросы, установленных в отношении объектов абонентов, подключенных к таким системам".

На самом деле все должно быть с точностью до наоборот: в целях предотвращения загрязнения водных объектов нормативы для абонентов должны устанавливаться исходя из необходимости соблюдения нормативов допустимых сбросов, установленных для объектов централизованных систем водоотведения (т.е. для организаций ВКХ при сбросе сточных вод в водные объекты).

В-четвертых, неоправданной с точки зрения необходимости эффективной охраны водных объектов является норма ч. 5 ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", согласно которой нормативы допустимых сбросов абонентов не должны превышать нормативы допустимых сбросов, установленные для объектов централизованных систем водоотведения, за исключением случаев, если проектной документацией очистных сооружений организации, осуществляющей очистку сточных вод, предусмотрено удаление загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов из сточных вод, принимаемых от абонентов.

Дело в том, что многие очистные сооружения организаций ВКХ проектировались и создавались еще в 60-е и 70-е годы прошлого века, поэтому фактическое состояние и способность очистки этих сооружений могут очень сильно отличаться от проектной документации (в основном, конечно, не в лучшую сторону). Следовательно, для повышения эффективности охраны водных объектов нормативы допустимых сбросов абонентов должны ставиться в зависимость от фактических возможностей очистных сооружений по очистке специфических загрязняющих веществ и, соответственно, от нормативов, установленных для организаций ВКХ на выпусках в водные объекты.

В-пятых, предлагаемый законом механизм контроля состава и свойств сточных вод, отводимых абонентами в централизованную систему водоотведения, нельзя назвать эффективным. Данный контроль по-прежнему осуществляет организация ВКХ, не имеющая полномочий органа государственной власти. Кроме того, согласно ч. 6 ст. 30 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" информация организации ВКХ о нарушении абонентом нормативов допустимых сбросов абонентов или лимитов на сбросы является для территориального органа Росприроднадзора основанием не для начисления такому абоненты платы за негативное воздействие на окружающую среду в повышенном размере и предъявления требований о возмещении вреда, а всего лишь основанием для проведения внеплановой проверки абонента. При этом (с учетом сроков проведения анализов проб сточных вод, предоставления информации, подготовки к проведению внеплановой проверки, т.д.) качество сточных вод абонента на момент внеплановой проверки уже может измениться (в том числе даже временно прийти в норму), и основания для начисления ему платы за негативное воздействие на окружающую среду в повышенном размере и предъявления требований о возмещении вреда водным объектам могут отсутствовать.

Помимо указанных содержательных недостатков ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" возникла еще одна очень серьезная проблема: отложение сроков вступления в силу ключевых природоохранных норм Закона. Даже несмотря на все недостатки, вступление в силу в полном объеме главы 5 Закона стало бы важнейшим шагом на пути практической реализации справедливого разграничения ответственности между организациями ВКХ и их абонентами.

В первоначальной редакции Закона было установлено, что все природоохранные нормы Закона вступают в силу с 01.01.2013. Однако ФЗ от 30.12.2012 N 291-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения" <307> вступление в силу п. 4 ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 26, ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 29 было отложено на 01.01.2014. Данные нормы являются одними из основополагающих природоохранных норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", поэтому без них реализация остальных природоохранных норм Закона в полной мере невозможна.

<307> СЗ РФ. 31.12.2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7616.

Указанную отсрочку можно было оправдать тем, что по состоянию на 01.01.2013 не было принято еще ни одного подзаконного нормативного акта в целях реализации ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", все они были утверждены уже в течение 2013 г. Соответственно, реальные механизмы практического применения Закона действительно появились только в 2013 г.

Однако вступление в силу природоохранных норм закона в полной мере не произошло и по настоящее время.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 28.12.2013 N 411-ФЗ "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <308> вступление в силу ряда важнейших природоохранных норм Закона (ч. 7 ст. 26, ч. 6 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 29) снова было отложено еще на один год - до 01.01.2015.

<308> Российская газета. N 295. 30.12.2013.

В пояснительной записке к законопроекту необходимость очередной отсрочки обосновывалась тем, что вступление в силу главы 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в полном объеме с 01.01.2014 привело бы "к серьезным негативным последствиям для тысяч промышленных предприятий в России и в результате - к серьезным негативным последствиям для экономики Российской Федерации в целом", а "распространение прямого нормирования на тысячи промпредприятий неограниченного круга отраслей нецелесообразно, сопряжено с высокими операционными, финансовыми и экономическими рисками, имеет значительный коррупциогенный потенциал" <309>.

<309> http://www.duma.gov.ru.

Дополнительное время (как утверждалось в пояснительной записке) было необходимо на доработку, принятие и вступление в силу изменений в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", ВК РФ и ряд других федеральных законов в части "четкого разграничения ответственности по очистке сбросов загрязняющих веществ со сточными водами между централизованными сетями водоотведения и абонентами таких сетей", "установления реально достижимых нормативов по сбросам загрязняющих веществ в водные объекты и централизованные сети водоотведения с учетом опыта стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)" <310>, иные полезные мероприятия.

<310> Там же.

Представляется, однако, что отсрочка вступления в силу природоохранных норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" была вызвана в первую очередь нежеланием промышленных предприятий нести дополнительные (возможно, даже действительно существенные) финансовые расходы на мероприятия, связанные с охраной водных объектов. Все обозначенные в пояснительной записке мероприятия можно и нужно было бы осуществлять параллельно с практической реализацией природоохранных норм Закона, заодно на практике выявляя "слабые места" Закона и при необходимости осуществляя его корректировку. К сожалению, практика показывает, что исполнение правовых норм, тем более связанных с необходимостью выполнения каких-либо затратных мероприятий, реально начинается только уже после вступления данных норм в силу и возникновения угрозы применения санкций за их неисполнение.

Следует отметить, что единственным, но действительно важным мероприятием, осуществленным в 2014 году в целях обеспечения вступления в силу главы 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в полном объеме, стало внесение изменений в Методику разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденную Приказом Минприроды России от 17.12.2007 N 333 <311>, устанавливающих порядок разработки величин нормативов допустимых сбросов абонентов организаций, осуществляющих водоотведение <312>.

<311> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 22. 02.06.2008.
<312> Данные изменения были внесены Приказом Минприроды России от 29.07.2014 N 339 "О внесении изменений в Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" // Российская газета. N 229. 08.10.2014.

Казалось бы, что с принятием указанного порядка исчезло последнее формальное препятствие к вступлению главы 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" в силу в полном объеме, однако в соответствии со статьей 18 ФЗ от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" <313> вступление в силу ч. 7 ст. 26, ч. 6 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 29 Закона снова было отложено, на этот раз на полгода - до 01.07.2015.

<313> Российская газета. N 299. 31.12.2014.

Хотелось надеяться, что эта отсрочка станет действительно последней, но, продействовав всего 13 дней, действие указанных норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" было приостановлено до 01.01.2019 (ст. 14 ФЗ от 13.07.2015 N 221-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <314>).

<314> СЗ РФ. 20.07.2015. N 29 (часть I). Ст. 4347.

Учитывая вышеизложенное, международно-правовые принципы "загрязнитель платит" и "предупреждение загрязнения" в сфере ВКХ на сегодняшний день должным образом не реализуются, водные объекты при этом продолжают загрязняться, конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) по-прежнему нарушается. Принятие ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" следует считать положительным, но само по себе недостаточным сдвигом в решении рассматриваемых проблем. Проблему усугубляет существующая неопределенность с вступлением в силу всех природоохранных норм главы 5 Закона <315>.

<315> Вопрос также заключается в том, в какой редакции вступит (если вступит) в силу глава 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", так как в настоящее время в Государственной Думе к принятию во втором чтении готовится проект Федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (принят Государственной Думой в первом чтении 14.11.2014) // http://www.duma.gov.ru, вносящий существенные изменения в том числе в главу 5 Закона (подробнее о данных изменениях говорится ниже).

Предложения по решению данных проблем (дополнительно к уже изложенным выше) сформулированы в § 3 настоящей главы.

§ 3. Направления совершенствования правового регулирования сброса сточных вод через централизованные системы водоотведения

Рассматриваемые в данном параграфе предложения целесообразно разделить на 3 группы:

  1. реализация которых не потребует значительных, "революционных" изменений действующего законодательства ("эволюционная модель");
  2. реализация которых потребует значительных, "революционных" изменений действующего законодательства, меняющих традиционную систему отношений между органами государственной власти, организациями ВКХ и абонентами ("революционная модель").

При этом "эволюционная" и "революционная" модели исключают друг друга (то есть может быть реализована либо одна, либо другая модель). Реализация одновременно обеих моделей создаст "перекос" законодательства в сторону чрезмерного благоприятствования организациям ВКХ, что не только повлечет ущемление законных интересов как государства, так и абонентов организаций ВКХ, но и не будет способствовать стимулированию совершенствования природоохранной деятельности самих организаций ВКХ;

  1. реализация которых необходима как при "эволюционной", так и при "революционной" моделях.

Предложения, реализация которых не потребует значительных, "революционных" изменений действующего законодательства ("эволюционная модель")

Реализация предложений этой модели не позволит четко разграничить ответственность между организациями ВКХ и их абонентами за сброс загрязняющих веществ, но в определенной степени сможет учесть особую, природоохранную направленность деятельности организаций ВКХ.

а) Необходимо законодательное (в ФЗ "Об охране окружающей среды") закрепление норм о частичном освобождении от платы (или снижении платы) за загрязнение окружающей среды в отношении организаций ВКХ как природопользователей, осуществляющих природоохранную деятельность по очистке сточных вод и одновременно не способных повлиять на объем и качество сбрасываемых в централизованную систему канализации загрязняющих веществ (что уже закреплялось ранее (в 1992 - 2009 гг.), но на уровне Постановления Правительства РФ (пп. "б" п. 4 Постановления N 632) и о чем уже говорилось в § 4 второй главы).

В качестве альтернативного варианта можно назвать установление для организаций ВКХ специальных, более мягких нормативов качества сбрасываемых ими в водные объекты сточных вод <316>.

<316> В качестве примера можно привести существующую в странах Европейского Союза и США практику, когда, как, например, в США, для очистных станций утверждаются отдельные стандарты, закрепляющие допускаемое количество загрязняющих веществ, содержащихся в сбрасываемых ими сточных водах. При этом учитывается уровень существующей технологии и применяемого водоочистными станциями оборудования. Требования этих стандартов менее строгие, чем требования технологических стандартов, регламентирующих сброс сточных вод как результат промышленного производства. Другими словами, для очистных станций установлены нормативы сброса загрязняющих веществ ниже (т.е. допускается количество больше), чем для промышленных предприятий (см.: Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 167).

б) Необходимо внесение изменений в Постановление Правительства РФ от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" <317>, либо принятие нового Порядка взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, предусматривающих:

<317> СЗ РФ. 08.01.1996. N 2. Ст. 135.
<318> Тем более что до настоящего времени на федеральном уровне существуют (хотя фактически и не применяются) Правила приема производственных сточных вод в системы канализации населенных пунктов, утвержденные Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 02.03.1984 N 107 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<319> Закрепление данной нормы очень актуально, так как субъекты РФ охотно освобождают от платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов определенные категории абонентов организаций ВКХ. Так, к примеру, согласно Порядку взимания платы за прием (сброс) сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации Санкт-Петербурга, утвержденному Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 N 1677 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. N 11. 26.11.2004, с 15.02.2010 от взимания платы за прием (сброс) сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации Санкт-Петербурга сверх установленных нормативов водоотведения освобождены не только организации, являющиеся получателями средств бюджета Санкт-Петербурга, жилищные кооперативы, товарищества собственников жилья и иные объединения собственников жилья (которые, кстати, тоже не безгрешны в деле сброса загрязняющих веществ), но и все государственные унитарные предприятия Санкт-Петербурга, осуществляющие регулируемые виды деятельности по оказанию услуг населению (среди которых имеются крупнейшие производители загрязняющих веществ).

При этом механизм компенсации недополученных от взимания платы денежных средств для ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" не предусмотрен.

в) Необходимо также решение проблемы, состоящей в том, что на сегодняшний день нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод на федеральном уровне нормативно не закреплены. В п. 61 Правил N 167 содержатся лишь достаточно общие требования о том, что нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией ВКХ с учетом соблюдения норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций ВКХ природоохранными органами, обеспечения проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации, технической и технологической возможности очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ.

Более подробная регламентация установления нормативов абонентам предусматривалась Методическими рекомендациями по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденными Приказом Госстроя России от 06.04.2001 N 75 <320>. Однако они не были зарегистрированы в Минюсте России <321> и не имели статуса нормативного правового акта. Более того, решением ВАС РФ от 27.03.2013 N ВАС-1059/13 <322> указанный Приказ Госстроя России вообще был признан не соответствующим федеральным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в части необходимости опубликования и регистрации) и недействующим, а Приказом Минстроя России от 10.06.2014 N 288/пр <323> он был отменен.

<320> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<321> Минюстом России отказано в регистрации данного документа (письмо Минюста России от 16.08.2002 N 07/7789-ЮД // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс").
<322> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<323> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, в целях обеспечения единой федеральной методологической базы для установления нормативов качества сбрасываемых абонентами сточных вод, предотвращения произвольного и различного в разных субъектах РФ установления данных нормативов необходимо наличие обязательной для исполнения методики (порядка) расчета вышеуказанных нормативов.

Реализация всех вышеуказанных предложений будет актуальна для тех абонентов организаций ВКХ, которые не попали под действие ст. 27 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (т.е. которым не будут устанавливаться нормативы допустимых сбросов абонентов и которые не будут вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду).

Предложения, реализация которых потребует значительных, "революционных" изменений действующего законодательства, меняющих сложившуюся традиционную систему отношений между органами государственной власти, организациями ВКХ и абонентами ("революционная модель")

а) Для эффективной реализации международно-правовых принципов "загрязнитель платит" и "предупреждения загрязнения" необходимо существующую ситуацию изменить следующим образом:

Следовательно, по своему статусу абоненты организаций ВКХ фактически должны стать водопользователями, но с учетом определенных особенностей, обусловленных объективными причинами: к примеру, абонентам не придется получать решение о предоставлении водного объекта в пользование. Соответственно, контроль за сбросом загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения должен стать функцией федерального органа исполнительной власти (Росприроднадзора).

Данные изменения должны привести не только к экологизации (не мнимой и не частичной) отношений в сфере ВКХ (введению в законодательство в данной сфере некоторых эколого-правовых норм), но и в дальнейшем к включению законодательства о водоотведении в состав экологического законодательства, к примеру, в качестве подотрасли водного законодательства - "законодательства о водоотведении". Представляется, что такое включение вполне возможно и допустимо в том числе с точки зрения существа экологического и природоресурсного права, которое, по словам М.М. Бринчука, образует "забота об обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды или отдельного природного объекта, оформляемая конкретными правовыми мерами" <324>.

<324> Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5 - 6. С. 19.

Можно предположить, что в том числе такую возможность и имел в виду С.А. Боголюбов, говоря, что "правотворчеству в области экологии не могут быть безразличными способы извлечения, транспортировки, последующего использования добытых минеральных ресурсов, поскольку они могут повлечь негативное воздействие на окружающую среду. Правотворчество в области экологии не должно игнорировать и может иметь в виду дальнейшее использование после извлечения из природной среды энергоресурсов, но не подчиняться целям, далеким от охраны природы" <325>.

<325> Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. С. 67 - 68.

Предлагаемые выше изменения как раз и ориентированы на обеспечение рационального водопользования и предотвращение загрязнения природной среды (водных объектов).

Для реализации указанных предложений необходимо в первую очередь внести изменения в ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", дополняющие абзац третий части 2 словами "в том числе через централизованные системы водоотведения (канализации)" <326>. При реализации данного предложения Росприроднадзор становится органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль в том числе за сбросом загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения <327>. Любое повышение платы за негативное воздействие, административных штрафов и т.д. будет касаться в том числе "истинных загрязнителей" - абонентов. Это будет более эффективно стимулировать абонентов организаций ВКХ к соблюдению нормативов водоотведения, так как к абонентам можно будет применять такие серьезные санкции, как, к примеру, административную ответственность (в том числе административное приостановление деятельности), уголовную ответственность работников, возмещение вреда водным объектам по жесткой Методике N 87, ограничение, приостановление или прекращение деятельности в рамках ФЗ "Об охране окружающей среды".

<326> Не может не радовать тот факт, что в нормативных правовых актах постепенно начинает использоваться правовая конструкция "сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы канализации". Так, в Федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 N 1092 // СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603) закреплен отдельный раздел "Совершенствование механизмов регулирования сброса сточных вод в централизованные системы коммунального водоотведения и в водные объекты через централизованные системы коммунального водоотведения". В данном разделе говорится, в частности, следующее: "В действующей системе регулирования плата за негативное воздействие на водные объекты, осуществляемое с использованием централизованных систем коммунального водоотведения, лежит на организациях (очевидно, пропущены слова "водопроводно-канализационного хозяйства" - авт.). Такой подход не стимулирует иные организации, осуществляющие сброс стоков в сети водоотведения, к сокращению сброса загрязняющих веществ. В связи с этим требуется внедрение механизма, стимулирующего производителей загрязнений к переходу на более экологически чистые способы производства товаров и оказания услуг".
<327> Также можно обозначить предложение о заключении между организацией ВКХ и абонентами агентских договоров на прием и очистку сточных вод (от имени и за счет принципала (абонента)). В этом случае все права и обязанности (в том числе обязанность по надлежащей очистке сточных вод) возникают непосредственно у абонента.

Соответствующие изменения уже были внесены и в абзац третий пункта 1 Порядка N 632, а также Постановление N 344, где словосочетания "сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты" были дополнены словами "через централизованные системы водоотведения" (на основании Постановления Правительства РФ от 30.04.2013 N 393 <328>).

<328> СЗ РФ. 20.05.2013. N 20. Ст. 2489.

Однако, во-первых, сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения должен быть признан негативным воздействием на водные объекты в первую очередь на уровне закона - в ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" (в целях исключения неоднозначного толкования и возможных коллизий).

Во-вторых, согласно формулировкам Порядка N 632 и Постановления N 344 в редакции указанного Постановления Правительства РФ ("сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты через централизованные системы водоотведения") получалось, что формально негативным (вредным) воздействием на окружающую среду становился сброс загрязняющих веществ только через централизованные системы водоотведения, а "прямой" сброс загрязняющих веществ в водные объекты (не через централизованную систему водоотведения) прекращал быть негативным воздействием. Это, безусловно, являлось явной нормотворческой ошибкой <329> и подлежало максимально оперативному исправлению добавлением слов "в том числе" перед фразой "через централизованные системы водоотведения". Следует отдать должное, Постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 N 1273 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <330> вышеуказанные необходимые изменения в Порядок N 632 и Постановление N 344 были внесены.

<329> На что было обращено внимание, к примеру, В. Алымовой (Водоотведение 2014: трудности ориентирования // ЭкоПраво. 05(26). 2013. С. 18). При этом автор пыталась найти определенную логику у субъекта нормотворчества, предполагая, что, возможно, имеет место "принципиально новое видение" ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".
<330> СЗ РФ. 20.05.2013. N 20. Ст. 2489.

Также непременным условием эффективного обеспечения рационального водопользования и предотвращения загрязнения водных объектов является включение в категории абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (т.е. в категории абонентов, на которые в полной мере будет распространяться действие природоохранных норм ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") всех абонентов, осуществляющих производственную деятельность и являющихся фактическими загрязнителями водных объектов (то есть, по сути, всех абонентов, за исключением жилья, социально-значимых категорий абонентов (школ, детских садов, библиотек, больниц и т.д.), а также непроизводственных объектов (офисов)). Такое категорирование будет справедливым и учтет не количественные показатели (объемы сточных вод), а качественные (степень негативного воздействия на водные объекты). Абсолютно очевидно, что сброшенные, к примеру, 10 куб. м сточных вод с высокой концентрацией загрязняющих веществ окажут более значительное негативное воздействие на водный объект, чем 200 куб. м установленного качества.

Следует отметить, что проекты ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" <331> на момент их обсуждения в Государственной Думе (как на момент внесения, так и (но уже в меньшей степени) на момент принятия в первом чтении) были гораздо более последовательны и прогрессивны в деле реализации принципов "загрязнитель платит" и "предупреждение загрязнения", чем данные Законы, принятые в окончательной редакции.

<331> http://www.duma.gov.ru.

В частности, законопроекты предполагали четкое и справедливое разграничение ответственности между организациями ВКХ и их абонентами за сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы водоотведения, прямое признание сброса загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы канализации негативным воздействием на водные объекты, распространение на абонентов обязанности компенсации вреда, причиненного водным объектам (в части сброса загрязняющих веществ, которые не могут быть очищены организациями ВКХ), закрепление четкой нормы о том, что организации ВКХ нормируются, вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду и несут ответственность за сброс только тех загрязняющих веществ, которые могут быть очищены на их очистных сооружениях, совершенствование системы контроля за составом сточных вод (к примеру, информация организации ВКХ о нарушении абонентом нормативов допустимых сбросов абонентов являлась для территориального органа Росприроднадзора основанием для начисления абоненту платы за негативное воздействие на окружающую среду в повышенном размере и предъявления требований о возмещении вреда), а также иные значимые новеллы <332>.

<332> К сожалению, подобные "революционные" положения законопроектов не нашли поддержки у Минприроды России. В замечаниях Министерства по законопроектам (письмо от 31.01.2011 N 03-14-32/1263 // http://www.duma.gov.ru) говорилось следующее: "Нормы законопроекта, касающиеся регулирования сбросов сточных вод в водные объекты, не учитывают сформированную законодательством Российской Федерации систему нормирования негативного воздействия на водные объекты, согласно которой нормативы допустимых сбросов в водные объекты утверждаются в установленном порядке для водопользователей, непосредственно сбрасывающих сточные воды в водные объекты, по перечню загрязняющих веществ, присутствующих в составе сточных вод. В этой связи положения законопроекта, предусматривающие нормирование организаций водопроводно-канализационного хозяйства исключительно в отношении загрязнений, для очистки которых приспособлены коммунальные очистные сооружения, и возложение на них ответственности за очистку исключительно хозяйственно-бытовых стоков, с переносом ответственности за очистку остальных загрязняющих веществ на абонентов, не могут быть поддержаны".

В любом случае, несмотря на наличие в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" определенных недостатков (о которых подробно говорилось в § 2 настоящей главы), принятие законов можно расценивать как первый шаг на пути реализации изложенных в настоящей главе предложений. Хочется надеяться, что природоохранные нормы главы 5 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" все-таки вступят в силу в полном объеме, но до этого будет произведена их предлагаемая в настоящей статье корректировка.

Следует отметить, что многие из сформулированных выше предложений нашли отражение в проекте Федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (по крайней мере в редакции, принятой Государственной Думой в первом чтении 14.11.2014) <333>, который, хочется надеяться, будет принят в ближайшее время.

<333> http://www.duma.gov.ru.

Также представляется необходимым внесение изменений в ВК РФ с корректировкой определения понятия "водопользователь" (ст. 1), которое необходимо изложить в следующей редакции: "Водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом (непосредственный водопользователь) или лицо, осуществляющее забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения или сброс сточных вод через соответственно централизованные системы питьевого водоснабжения или централизованные системы водоотведения (опосредованный водопользователь) <334>".

<334> Представляется, что термин "опосредованный водопользователь" в данном случае более корректен и точен, чем используемый некоторыми авторами и уже упоминавшийся в статье термин "вторичный водопользователь" (см., напр.: Сиваков Д.О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 45; Петрунин В.В. Консультация эксперта, Аппарат Правительства РФ // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 24.08.2004).

Реализацию изложенных в настоящем подпункте предложений следует проводить параллельно с реализацией предложений, сформулированных в § 2 первой главы, о новом, специальном регулировании договорных отношений между организациями ВКХ и их абонентами (водопотребителями или водозагрязнителями) об использовании полезных свойств воды.

б) ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" содержит также еще один серьезный пробел и не отвечает на вопрос о том, кто же будет нести ответственность за загрязнение водного объекта при возникновении ситуации, в которой получение платы, компенсация вреда или взимание штрафа с истинного загрязнителя будут невозможны, к примеру:

<335> Данный недостаток был и в проекте ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

При этом получается, что на водный объект оказано негативное воздействие или ему причинен вред, а внести плату или компенсировать ущерб некому. Риск этого несет Российская Федерация как собственник большинства водных объектов, что является недопустимым. Для решения указанных вопросов и ликвидации пробелов необходимо законодательно (в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" или отдельном законе) <336> закрепить механизм обязательного страхования водных объектов, используемых для целей сброса сточных вод, со следующими элементами <337>: страхователь - организация ВКХ, использующая данный объект для целей сброса сточных вод; страховщик - субъект, получивший в установленном законодательством РФ порядке лицензию на осуществление страховой деятельности (страховая компания); выгодоприобретатель - собственник водного объекта в лице исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о предоставлении водного объекта в пользование для целей сброса сточных вод.

<336> С учетом того, что в соответствии со ст. 935 ГК РФ законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу, а также того, что согласно ч. 4 ст. 3 Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" // Российская газета. N 6. 12.01.1993 условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования.
<337> По своей правовой природе это будет договор имущественного страхования, по которому застраховывается риск утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества (водного объекта) (ст. 930 ГК РФ). При этом обязательное страхование водных объектов будет также одним из видов экологического страхования, предусмотренного ст. 18 ФЗ "Об охране окружающей среды". До 01.01.2012 существовал один вид обязательного экологического страхования - обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Но, во-первых, не все объекты абонентов, фактически загрязняющие водные объекты, являются при этом опасными производственными объектами. Кроме того, действие ФЗ от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" // СЗ РФ. 02.08.2010. N 31. Ст. 4194 (вступившего в силу с 01.01.2012) на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде, уже не распространяется (ст. 1 Закона).

Объект страхования - интересы собственника водного объекта, используемого для целей сброса сточных вод, в сохранении потребительских свойств водных ресурсов, содержащихся в соответствующем водном объекте. Страховая сумма - денежная сумма, соответствующая возможным затратам на восстановление водного объекта, рассчитываемая с учетом хозяйственной деятельности абонентов страхователя (используемые вещества, осуществляемые производственные процессы и т.д.). Данной суммой ограничивается ответственность страхователя. Для лиц, осуществляющих сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы канализации (за исключением жилищного фонда) должна устанавливаться специальная надбавка к тарифу на водоотведение (за счет нее организация ВКХ страхует водный объект). Денежные средства, полученные выгодоприобретателем (как правило, Российской Федерацией) по договорам страхования, могут быть использованы исключительно для целей восстановления пострадавшего водного объекта. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод при отсутствии страховой защиты данных объектов не должно допускаться.

Предложения, реализация которых необходима как при "эволюционной", так и при "революционной" моделях

К предложениям, реализация которых необходима как при "эволюционной", так и при "революционной" моделях следует отнести, к примеру, сформулированные выше предложения о восстановлении деятельности Федерального экологического фонда (создания специализированных фондов по каждому компоненту природной среды), позволяющего использовать целевым образом денежные средства, полученные в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду и в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей среде, о признании негативным воздействием на водные объекты судоходства, плавания маломерных судов и иные предложения <338>.

<338> Кроме того (хотя это предложение связано не только с деятельностью организаций ВКХ), следует поддержать предложение о необходимости принятия отдельного Федерального закона "Об охране Ладожского озера". Данное предложение неоднократно выдвигается в течение уже длительного времени, в том числе Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (см.: Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 25.06.2008 N 451 "О законодательной инициативе о принятии Федерального закона "Об охране Ладожского озера" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. N 26. 14.07.2008). Как отмечал В.А. Тюльпанов (на тот момент председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга), Ладожское озеро - уникальный природный объект и самое большое пресноводное озеро в Европе. Цель данного законопроекта - установить государственные защитные меры, направленные на сохранение уникальной экосистемы Ладожского озера. Ужесточение природоохранных требований позволит повысить уровень защиты водозабора Санкт-Петербурга и благоприятно отразится на экологической обстановке в Балтийском регионе в целом (Алексеева М. Закон о Ладоге // Российская газета. 19.08.2008. N 174(4731). http://www.rg.ru).

Также независимо от "эволюционной" или "революционной" модели необходима реализация следующих предложений.

а) В кратчайшие сроки необходимо решение изложенной в § 3 второй главы проблемы, связанной с некорректной системой нормирования качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты <339>. В качестве основного предложения для системного решения рассматриваемой проблемы следует назвать переход на нормирование качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, на основе наилучших доступных технологий (то есть по технологическим нормативам, предусмотренным ФЗ "Об охране окружающей среды") <340>.

<339> Как альтернативу можно указать на реализацию уже действующих норм о разработке и утверждении наконец-то нормативов ДВВ. Однако, как уже говорилось выше, разработка нормативов ДВВ в отношении всех водных объектов также является достаточно сложным и длительным процессом, да и сами нормативы ДВВ разрабатываются на основании ПДК, что является еще одним минусом нормативов ДВВ, не позволяющим считать их разработку панацеей решения проблемы.
<340> Отрадно, что в последнее время о необходимости решения данной проблемы стало говориться все чаще и чаще, в том числе на самом высоком уровне. Так, к примеру, по итогам совещания у Заместителя Председателя Правительства РФ Д.Н. Козака 10.06.2013 (протокол N ДК-П9-128-пр) ряду министерств (в первую очередь Минприроды России) было дано поручение "представить предложения в части исключения возможности необоснованного применения нормативов качества воды для условий рыбохозяйственного водопользования и перехода к нормированию по аналогии с требованиями, установленными в странах Европейского Союза" (http://www.mnr.gov.ru).

По итогам XXVII заседания Консультативного совета по иностранным инвестициям в России 21.10.2013 с участием Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева ряду министерств (в том числе Минприроды России) было поручено "проработать совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также предпринимательским сообществом и представить в установленном порядке в Правительство РФ согласованные предложения по внесению изменений в законодательство, обеспечивающих четкое разграничение ответственности по очистке промышленных сбросов между централизованными сетями водоотведения и абонентами таких сетей, а также установление реально достижимых нормативов по сбросам загрязняющих веществ в водные объекты и централизованные сети водоотведения с учетом опыта стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (поручение ДМ-П13-7687 от 26.10.2013) (http://government.ru/news/7646).

Согласно ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции ФЗ N 219-ФЗ):

технологические нормативы - нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей;

технологические показатели - показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги;

наилучшая доступная технология - технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения <341>.

<341> ФЗ N 219-ФЗ также предусматривается ведение информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям, применяемым в отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий видах хозяйственной и (или) иной деятельности, содержащим в том числе описание наилучшей доступной технологии для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в том числе перечень основного технологического оборудования.

Как уже указывалось выше, Хельсинкская конвенция предусматривает использование наилучшей природоохранной практики и наилучшей имеющейся технологии. Правило 3 Приложения II к Конвенции раскрывает понятие "наилучшая имеющаяся технология", говоря о том, что оно характеризует последнюю стадию развития процессов, оборудования или методов деятельности, которая отражает практическую пригодность данной меры для ограничения сбросов. Несмотря на то, что существует различие в названиях "наилучшая доступная технология", "наилучшая существующая технология" и "наилучшая имеющаяся технология", исходя из определения данных понятий следует вывод об их основе на последних достижениях науки и техники (последней стадии развития процессов, оборудования или методов деятельности) <342>.

<342> В данном случае, однако, следует согласиться с позицией Т.В. Петровой, которая отмечает, что категория "наилучшая существующая технология" была практически невостребованной в общем механизме охраны окружающей среды, поскольку она не соответствует реальному положению вещей в сфере технологий. Кроме того, ФЗ "Об охране окружающей среды" не был предусмотрен правовой механизм отнесения технологий к числу наилучших существующих. Наилучшая существующая (в мире или в России?) технология может оказаться недоступной в силу ряда причин - невозможности ее получения, чрезмерной дороговизны и т.п. Более реалистичной и возможной к применению является такая категория, как "наилучшая доступная технология" (используемая, в частности, в странах ЕЭС), которая также имеет целью снижение или исключение негативного воздействия на окружающую среду, но должна быть фактически и экономически доступной для субъектов, заинтересованных в ее внедрении (Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. N 1. С. 81).

Переход на нормирование на основе наилучших доступных технологий будет осуществляться с 01.01.2019, однако в соответствии с ФЗ N 219-ФЗ особенности установления нормативов допустимых сбросов, особенности установления технологических нормативов для организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов устанавливаются законодательством Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

Таким образом, в сфере водоотведения переход на нормирование качества сточных вод на основе наилучших доступных технологий возможен ранее 01.01.2019 при условии закрепления соответствующих положений в ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Проектом Федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в редакции, принятой Государственной Думой в первом чтении 14.11.2014) <343> предусматривается установление технологических нормативов для следующих технологических схем очистки хозяйственно-бытовых сточных вод: биологической очистки сточных вод, глубокой биологической очистки сточных вод, биологической очистки сточных вод с удалением азота и фосфора, доочистки сточных вод.

<343> http://www.duma.gov.ru.

Указанным законопроектом установление технологических нормативов предусматривается в отношении азота, фосфора, БПК, ХПК, взвешенных веществ и микроорганизмов (показателей качества очистки хозяйственно-бытовых сточных вод). Нормативы допустимого сброса для иных показателей, не относящихся к показателям качества очистки хозяйственно-бытовых сточных вод, устанавливаются на основе предельно допустимых концентраций химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования (что по большинству показателей на порядок мягче, чем требования "рыбохозяйственных" нормативов).

Принятие ФЗ N 219-ФЗ, безусловно, является положительным фактом, так как Закон позволит перейти на адекватную, справедливую систему нормирования, стимулирующую природопользователей не к попыткам избежать ответственности любым способом, а к реальному практическому внедрению наилучшей доступной технологии (что уже много лет применяется в европейских странах и США) <344>.

<344> Правда, критерий "доступности" не всегда может способствовать надлежащей охране водных объектов. К примеру, для организации ВКХ небольшого населенного пункта (с учетом регулируемых тарифов) реально доступной может оказаться только самая примитивная технология очистки. Данную проблему призвано решить создание предусмотренных ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции ФЗ N 219-ФЗ) информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям, которые должны формироваться с учетом как признака "наилучшая", так и признака "доступная".

Однако параллельно с реализацией ФЗ N 219-ФЗ следует использовать механизм, закрепленный ранее в ст. 140 ВК РФ 1995 г., когда перечень водных объектов рыбохозяйственного значения определяется уполномоченным органом (к примеру, Правительством РФ). Представляется, что в указанный перечень должны включаться только водные объекты (или их участки), являющиеся местами нереста ценных пород рыб или которые используются или могут быть использованы для промышленного рыболовства и рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Для реализации указанных предложений необходимо в первую очередь внести соответствующие изменения в ВК РФ и ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <345>.

<345> Еще одним вариантом решения проблемы (правда, весьма затратным и труднореализуемым) можно было бы назвать переработку (перерасчет) самих "рыбохозяйственных" ПДК, но очевидно, что для водных объектов, имеющих по-настоящему рыбохозяйственное и (или) рыбоохранное значение, нормативы должны быть установлены действительно жесткие.

б) ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" включил в состав водоотведения такой очень важный и необходимый элемент, как очистку сточных вод, что, безусловно, будет способствовать повышению эффективности защиты водных объектов от загрязнения <346>. Однако термин "водоотведение" (и в понимании ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", и тем более в понимании Правил N 167) подразумевает под собой определенные действия (прием, транспортировка и (или) очистка) только в отношении сточных вод (собственно, и сама структура слова "водоотведение" означает "отведение вод"). При этом в функции организаций ВКХ не включается обязательное обеспечение надлежащего обращения с осадком сточных вод. Следовательно, водоотведение в сегодняшнем понимании не обеспечивает и не может обеспечить надлежащую защиту природной среды. Необходимо законодательно закрепить в качестве одной из основных целей деятельности организаций ВКХ термин "канализование" <347>. Разница в данном случае должна быть не только в терминах, но и в сути подхода к работе со сточными водами. У понятия "канализования" должен быть иной смысл, гораздо более широкий. Канализование должно подразумевать под собой полный цикл работы со сточными водами - с обеспечением их очистки на современном уровне, с размещением, обезвреживанием или утилизацией образующегося в процессе очистки осадка, в том числе с его возможным использованием в качестве возобновляемого источника электрической и тепловой энергии. Таким образом, в результате канализования негативное (да собственно и в целом антропогенное) воздействие сточных вод на природную среду должно быть сведено к минимуму <348>.

<346> Следует, однако, отметить, что с учетом такой редакции определения понятия "водоотведение" ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" формально не будет распространяться на случаи, когда организации ВКХ осуществляют только прием и транспортировку сточных вод абонента (к примеру, на т.н. "прямые" выпуски, то есть без очистки). Такие случаи на практике достаточно часты; при этом отвод сточных вод на очистные сооружения в некоторых случаях технически невозможен или нецелесообразен (к примеру, при незначительных объемах сточных вод, большом расстоянии до ближайших очистных сооружений и т.д.). Учитывая вышеизложенное, получается, что в указанных случаях организация ВКХ не будет осуществлять водоотведение по смыслу ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и Закон не может быть применен. Следовательно, данные правоотношения останутся неурегулированными (т.е. не могут быть применены тарифы на водоотведение, у абонентов не будет обязанности по локальной очистке сточных вод и т.д.). Учитывая вышеизложенное, целесообразно включить в ст. 1 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" следующую норму: "Положения настоящего Федерального закона распространяются также на правоотношения, возникающие в случае, когда организация водопроводно-канализационного хозяйства осуществляет только прием и транспортировку сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения".

С другой стороны, по ч. 1 ст. 14 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" по договору водоотведения организация ВКХ обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку и сброс в водный объект. Таким образом, формально согласно данной норме организации ВКХ не обязаны по договору водоотведения осуществлять очистку сточных вод, что, безусловно, противоречит определению понятия "водоотведение", закрепленному в ст. 2 Закона. Учитывая вышеизложенное, указанное положение ч. 1 ст. 14 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" необходимо изложить в следующей редакции: "По договору водоотведения организация, осуществляющая водоотведение, обязуется осуществлять прием сточных вод абонента в централизованную систему водоотведения и обеспечивать их транспортировку, очистку и сброс в водный объект".

<347> На стадии обсуждения в Государственной Думе (в том числе в редакции, принятой в первом чтении 29.06.2011) проект отраслевого Федерального закона имел название "О водоснабжении и канализовании" и содержал определение понятия "канализование": сброс сточных вод в водный объект с использованием централизованной системы канализования, в ходе которого осуществляется прием, транспортировка, очистка сточных вод, обращение с осадком сточных вод. К сожалению, при окончательном принятии Закона термин "канализование" был заменен на "водоотведение" с соответствующим узким содержанием.
<348> В будущем с совершенствованием технологий очистки сточных вод цели канализования могут быть расширены вплоть до придания сточным водам лучшего качества, чем вода в водном объекте, а также структурирования сточных вод (см.: Масару Эмото. Энергия воды. М.: София, 2007).

в) В соответствии со ст. 14, ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <349> организация в границах поселения и городского округа водоснабжения населения и водоотведения относится к вопросам местного значения. Однако практика реализации органами местного самоуправления данных функций показала, что муниципальные образования, как правило, не обладают достаточным финансовыми и кадровыми ресурсами для решения данных задач. Более того, невозможность финансирования капиталоемких проектов, связанных со строительством объектов водоснабжения и водоотведения, может привести к полному уничтожению централизованных систем водоснабжения и канализации в небольших населенных пунктах.

<349> Российская газета. N 202. 08.10.2003.

Если вопросы электро-, тепло-, газоснабжения еще могут так или иначе решаться при поддержке вертикально интегрированных структур федерального и регионального уровней (к примеру, ОАО "Газпром", федеральные энергетические организации), то вопросы водоснабжения и водоотведения (а тем более канализования) в муниципальных образованиях не имеют перспективы разрешения ни за счет населения, ни за счет муниципального бюджета, ни за счет инвесторов (тем более что инвестиционная привлекательность сферы водоснабжения и водоотведения (канализования) традиционно невелика) <350>.

<350> См.: Вестник Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения (РАВВ). N 2. 2010. С. 12.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что отнесение организации в границах поселения и городского округа водоснабжения населения и водоотведения к вопросам местного значения поселения (городского округа) не способствует модернизации сферы ВКХ, улучшению качества очистки сточных вод и, соответственно, не решает проблемы защиты водных объектов от загрязнения.

В целях решения данной проблемы необходимо передать полномочия (и, следовательно, ответственность) по организации водоснабжения и канализования на уровень субъектов РФ, наделив их правом по согласованию с органами местного самоуправления передавать некоторые (но не все) функции (но не ответственность в целом) по организации водоснабжения и канализования на уровень местного самоуправления. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <351> (ст. 14 и ст. 16) и ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <352> (ст. 26.3, 26.11), а также в ст. 5 и ст. 6 ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <353>.

<351> Российская газета. N 202. 08.10.2003.
<352> Российская газета. N 206. 19.10.1999.
<353> Следует отметить, что в настоящее время с учетом норм действующего законодательства РФ от муниципальных образований субъектам РФ возможна передача лишь объектов водоснабжения и водоотведения (как имущества, но не как полномочий) и при этом в добровольном порядке (на основании ч. 2 ст. 51 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 08.10.2003).

г) На сегодняшний день перечень случаев применения Методики N 87 является неоправданно широким и, по сути, открытым, о чем свидетельствует содержащаяся в п. 2 Методики N 87 фраза "в том числе".

Представляется, что указанный перечень должен быть закрытым, четко определенным, без возможности его произвольного расширения. Кроме того, применение Методики N 87 в отношении водопользователей, получивших в установленном порядке разрешение на сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду, вносящих плату за негативное воздействие на окружающую среду при сбросе загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, должно быть возможным исключительно при аварийном сбросе сточных вод.

Методика N 87 не должна распространяться на случаи сверхнормативного сброса загрязняющих веществ, происходящего в результате нормальной, безаварийной, разрешенной работы того или иного объекта. Денежная компенсация данного сверхнормативного сброса уже осуществляется в рамках платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусматривающей в том числе повышенные ставки платы при превышении установленных нормативов и лимитов (соответственно пятикратные и двадцатипятикратные).

Данный вывод основывается в том числе на упомянутом выше Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О <354>, где говорится о том, что плата за негативное воздействие на окружающую среду определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление <355>.

<354> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<355> На существенные недостатки Методики N 87 справедливо обращалось внимание и в уже упомянутом Заключении Минэкономразвития России от 23.04.2013 "По экспертизе Приказа Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". В данном Заключении говорится о множестве недостатков Методики N 87, основными из которых можно назвать отсутствие разграничения понятий "негативное воздействие на водный объект" и "вред". Методика не предусматривает обоснования причинения вреда, а основана исключительно на факте превышения нормативов допустимого воздействия, квалифицируемого в качестве нарушения природоохранного законодательства. Методика определяет в качестве вреда сам факт оказания любого воздействия на водный объект вне рамок разрешения либо без разрешения. В соответствии с Методикой вред - это любой сброс загрязняющего вещества сверх установленного норматива, а если норматив не установлен, то вообще содержание любого количества вещества в сбросе. Если норматив не установлен, то вся масса сброшенного вещества, даже при ничтожно малой его концентрации в сбросе (ниже допустимых нормативов), будет считаться загрязнением с причинением вреда водному объекту. Методикой не предусматривается представление обоснования факта причинения вреда водному объекту, не устанавливаются критерии загрязнения водного объекта, критерии его деградации, которые должны служить основанием для квалификации действий природопользователя в качестве причинения вреда водному объекту, и для установления меры вины природопользователя с последующим предъявлением требования о возмещении причиненного вреда.

д) В соответствии со ст. 5 ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <356> членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства данных субъектов в саморегулируемых организациях (СРО). Таким образом, федеральным законом (к примеру, ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") целесообразно установить, что членство организаций ВКХ в саморегулируемой организации в сфере водоснабжения и водоотведения является обязательным. Это позволит:

<356> СЗ РФ. 03.12.2007. N 49. Ст. 6076.

Кроме того, обязательное членство организаций ВКХ в СРО позволит ограничить доступ на рынок водоснабжения и водоотведения лицам, формально являющимся "организацией ВКХ" (владельцы части централизованной системы водоснабжения и (или) водоотведения), но фактически не выполняющим одну из главных целей организаций ВКХ - защиту природной среды. Эта мера будет способствовать передаче объектов водоснабжения и водоотведения добросовестным организациям ВКХ - членам СРО, стимулировать органы государственной власти субъектов РФ к выбору и привлечению организаций ВКХ (их специалистов) только из числа участников СРО.

е) Еще одной проблемой, актуальной не только для организаций ВКХ, но и для всех природопользователей, является необходимость совершенствования судебных процедур по делам, связанным с охраной природной среды.

Для проведения справедливого судебного разбирательства, правильного и своевременного рассмотрения и разрешения указанных дел, вынесения законного и обоснованного решения суда судьям необходимо внимательное и подробное изучение не только фактических обстоятельств дела, но и действующих нормативных правовых актов по вопросам охраны природной среды и природопользования, а также по многим смежным вопросам.

Внимательному и подробному изучению подлежат не только нормативные правовые акты, непосредственно касающиеся охраны природной среды (ФЗ "Об охране окружающей среды" и принятые в соответствии с ним подзаконные акты), но и водное, земельное, лесное законодательство, законодательство РФ о недрах, об отходах производства и потребления, об охране атмосферного воздуха, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, законодательство в сфере водоснабжения и водоотведения, многие иные нормативные правовые акты.

В то же время большинство судебных дел судов общей юрисдикции (и конкретного судьи) традиционно составляют дела по вопросам гражданского, жилищного, семейного, трудового законодательств, законодательства РФ об административных правонарушениях, то есть по совершенно иным вопросам, чем охрана природной среды. Судьям, как правило, достаточно нелегко "переключиться" с рассмотрения данных дел на рассмотрение дел, касающихся вопросов охраны природной среды.

В конечном итоге из-за отсутствия возможности (а иногда и нежелания) внимательного и подробного изучения судьями необходимых нормативных правовых актов (с которыми до этого им никогда не приходилось работать) справедливость судебного разбирательства, правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дел, законность и обоснованность решения суда могут быть поставлены под угрозу.

Учитывая вышеизложенное, необходимо рассмотреть вопрос о создании в Российской Федерации специализированного федерального суда по рассмотрению дел, связанных с охраной природной среды.

В соответствии со ст. 26 Федерального конституционного закона (ФКЗ) от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <357> специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, подсудных судам общей юрисдикции, а также экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон. Полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

<357> СЗ РФ. 06.01.1997. N 1. Ст. 1.

Таким образом, законодатель сознательно предусмотрел, что судебное рассмотрение некоторых вопросов (требующих специальных познаний, имеющих специфический предмет спора и т.д.) должно осуществляться специализированными федеральными судами. Предложения о создании специализированных судов (к примеру, по трудовым спорам, ювенальных судов) на протяжении длительного времени обсуждались в правовой доктрине.

Во исполнение ФКЗ от 06.12.2011 N 4-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам" <358> с 03.07.2013 в Российской Федерации действует первый специализированный суд - Суд по интеллектуальным правам.

<358> СЗ РФ. 12.12.2011. N 50. Ст. 7334.

Представляется, что вопросы, связанные с охраной природной среды, являются не менее важными и значимыми вопросами, чем вопросы, связанные с защитой интеллектуальных прав, поэтому создание специализированного федерального суда (Экологического суда или Суда по вопросам охраны природной среды) - необходимое условие правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дел, законности и обоснованности судебных решений по делам, связанным с охраной природной среды.

Для реализации указанного предложения необходимо в первую очередь внесение изменений в ФКЗ от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <359> с введением в данный Закон отдельной статьи (по аналогии с нормами о Суде по интеллектуальным правам), а также принятие соответствующего отдельного федерального конституционного закона, закрепляющего полномочия, порядок образования и деятельности Экологического суда (Суда по вопросам охраны природной среды).

<359> СЗ РФ. 06.01.1997. N 1. Ст. 1.

В данном суде может быть осуществлена специализация судебных составов по различным отраслям экологического законодательства: водному, земельному, лесному законодательствам, законодательству РФ о недрах, об отходах производства и потребления, об охране атмосферного воздуха, законодательству в сфере водоснабжения и водоотведения и т.д.

В полномочия Экологического суда (Суда по вопросам охраны природной среды) необходимо включить рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды; по требованиям об ограничении, приостановлении и (или) запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; по искам о возмещении вреда окружающей среде; об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду; о принудительном прекращении права пользования водным объектом и тому подобных дел.

Заключение

В настоящей статье были исследованы вопросы правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, выработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ в сфере ВКХ.

В результате исследования были сделаны следующие выводы:

  1. Природопользование, осуществляемое организациями ВКХ в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению, имеет отличительные особенности и в большинстве случаев носит природоохранный характер, обусловленный в первую очередь направленностью деятельности организаций ВКХ на снижение негативного воздействия на природную среду загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах, принимаемых от абонентов. Данный природоохранный характер проявляется в первую очередь на стадии водоотведения, когда организации ВКХ принимают в централизованную систему водоотведения сточные воды и очищают их перед сбросом в водный объект. Указанные обстоятельства предопределяют необходимость особого правового регулирования природопользования организаций ВКХ в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению.

Определенные особенности правового регулирования деятельности организаций ВКХ существуют при заборе (изъятии) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения. В частности, предусмотрена пониженная ставка платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей водоснабжения населения (это касается как водного налога, так и платы по договору водопользования). Кроме того, при заборе водных ресурсов в указанных целях отсутствуют финансовые санкции за сверхлимитный забор воды.

Что касается природопользования организаций ВКХ при осуществлении водоотведения, то определенные особенности его правового регулирования существовали до конца 2009 г., когда, к примеру, имелась возможность устанавливать для организаций ВКХ льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду. С 01.01.2010 при сбросе сточных вод в водные объекты организации ВКХ по своему правовому статусу перестали отличаться от остальных природопользователей.

Ситуацию значительно изменило принятие ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", содержащего главу 5 Обеспечение охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения". В данной главе закрепляются определенные особенности нормирования, взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади) и возмещения вреда водным объектам в отношении организаций ВКХ. Однако в полной мере нормы главы 5 до настоящего времени в силу так и не вступили.

  1. Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению на сегодняшний день является достаточно полным, но не во всех случаях абсолютно корректным (особенно это касается правового регулирования при воздействии организаций ВКХ на водные объекты).

Основным недостатком существующего и существовавшего ранее правового регулирования следует назвать отсутствие полного, четкого и справедливого разграничения ответственности между организациями ВКХ и их абонентами за загрязнение водных объектов, отсутствие законодательного закрепления и нереализованность на практике международно-правовых принципов "загрязнитель платит" и "предупреждение загрязнения".

ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" стал первым шагом в этом направлении (положив начало реальной экологизации законодательства в сфере ВКХ), но для реализации указанных принципов в полном объеме требуется осуществление еще очень многих мероприятий, в первую очередь вступление в силу всех природоохранных норм главы 5 Закона.

  1. Необходимо комплексное совершенствование действующего законодательства в сфере правового регулирования воздействия на природную среду в процессе деятельности организаций ВКХ по водоснабжению и водоотведению, а также изменения, способствующие повышению эффективности охраны природной среды в целом.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства сформулированы в статье для обеих стадий деятельности организаций ВКХ, однако наибольшее количество правовых проблем, а следовательно, и предложений имеется применительно к водоотведению, в частности - сбросу сточных вод в водные объекты (так как именно на этой стадии оказывается самое значительное воздействие на природную среду, причем не только с участием самих организаций ВКХ, но и их многочисленных абонентов - "истинных загрязнителей"). В качестве основных мер по изменению действующего законодательства можно назвать следующие предложения <360>:

<360> В заключении названы только самые основные, значимые предложения.
  1. Ответственность собственника источника питьевого водоснабжения за качество воды в нем на сегодняшний день является недостаточной. Не имеется, в частности, четкой правовой регламентации, позволяющей корректировать плату за забор (изъятие) водных ресурсов в зависимости от качества воды в водном объекте. Необходимо изменение существующих правовых норм, направленное на усиление ответственности собственника источника питьевого водоснабжения за качество воды в нем.

В качестве способа решения данной проблемы предлагается установление зависимости платы за забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого водоснабжения от качества (состояния) воды в водном объекте, к примеру выплата организациям ВКХ компенсации затрат на водоподготовку, вызванных несоответствием качества воды в источниках питьевого водоснабжения установленным требованиям, либо соразмерное уменьшение платы за пользование водным объектом (забор (изъятие) водных ресурсов). Обязанность по такой компенсации (корректировке) должна быть возложена на собственника водного объекта - источника питьевого водоснабжения.

  1. Целесообразно принятие мер по совершенствованию экономического регулирования в области охраны окружающей среды, в частности закрепление обязательности целевого использования на природоохранные мероприятия средств, полученных в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда окружающей среде (к примеру, путем восстановления деятельности Федерального экологического фонда или создания специализированных фондов по каждому компоненту природной среды).
  2. Необходимо решение актуальной для многих водопользователей проблемы, связанной с существующей на сегодняшний день некорректной системой нормирования качества сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, в частности - на применяемых в большинстве случаев т.н. "рыбохозяйственных" нормативах. Решение указанной проблемы возможно путем перехода на нормирование на основе наилучших существующих (доступных) технологий с одновременным установлением четкого закрытого перечня рыбохозяйственных водных объектов.
  3. Целесообразна реализация комплекса иных дополнительных правовых мероприятий, направленных на совершенствование правового регулирования в сфере водопользования, в том числе при осуществлении водоснабжения и водоотведения (реализация которых необходима как при "эволюционной", так и при "революционной" моделях), к примеру: признание негативным воздействием на окружающую среду использования водных объектов - источников питьевого водоснабжения в целях судоходства, плавания маломерных судов; закрепление самостоятельного правового регулирования договорных отношений по водоснабжению и водоотведению; установление в качестве одной из основных целей деятельности организаций ВКХ канализования (вместо существующего водоотведения); совершенствование судебных процедур по делам, связанным с охраной природной среды, к примеру, путем создания в Российской Федерации специализированного федерального суда по рассмотрению дел, связанных с охраной природной среды.

Реализация т.н. "революционной модели" должна привести не только к экологизации отношений в сфере ВКХ (введению в законодательство в данной сфере некоторых эколого-правовых норм), но и в дальнейшем к включению законодательства о водоотведении в состав экологического законодательства, к примеру, в качестве подотрасли водного законодательства "законодательства о водоотведении" (что представляется вполне возможным и допустимым в том числе с точки зрения существа экологического права).

Следует отметить, что в настоящее время проблемам, существующим в сфере ВКХ, уделяется достаточно большое внимание. Яркими примерами этого можно назвать принятые за последние несколько лет ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", подзаконные нормативные правовые акты в целях реализации ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Водную стратегию Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р) <361> и Федеральную целевую программу "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 N 1092) <362>.

<361> СЗ РФ. 07.09.2009. N 36. Ст. 4362.
<362> СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603.

Принятие в конце 2011 г. ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" следует считать важнейшим шагом в деле совершенствования нормативной правовой базы в сфере ВКХ.

ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" призван стать отраслевым, комплексным нормативным правовым актом в сфере водоснабжения и водоотведения, обеспечивающим эффективную работу и развитие отрасли ВКХ. В совокупности с принятыми в его развитие подзаконными нормативными правовыми актами он позволит систематизировать существующие разрозненные, зачастую противоречащие друг другу нормативные правовые акты, решить некоторые имеющиеся на сегодняшний день в сфере ВКХ проблемы <363>.

<363> Следует отметить, что во многих других инфраструктурных отраслях (электроэнергетика, теплоэнергетика, газоснабжение, железнодорожный транспорт и пр.) отраслевые законы и принятые в соответствии с ними системы отраслевых подзаконных актов действуют уже достаточно давно и эффективно.

Несмотря на то что окончательную редакцию ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" нельзя признать в полной мере последовательной и прогрессивной, в любом случае можно констатировать, что сам факт принятия указанного Закона уже сам по себе способствовал привлечению внимания к проблемам, существующим в сфере ВКХ и, хочется надеяться, позволит решить хотя бы некоторые из них. Остается верить, что природоохранные нормы ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" все-таки вступят в силу в полном объеме, но до этого будет произведена их корректировка в соответствии с предложениями, сформулированными в настоящей статье.

Хочется надеяться, что также будут реализованы и иные предложения, сформулированные в данном исследовании, а также будут надлежащим образом воплощены в жизнь уже действующие вышеуказанные Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р) <364> и Федеральная целевая программа "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 N 1092) <365>.

<364> СЗ РФ. 07.09.2009. N 36. Ст. 4362.
<365> СЗ РФ. 24.01.2011. N 4. Ст. 603.

Все это, следует быть уверенным, будет способствовать повышению эффективности деятельности организаций ВКХ, являющейся по своей направленности природоохранной деятельностью, а также (что, в общем-то, самое главное) поможет реализовать конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, решить проблемы с обеспечением питьевой водой, а значит, и с улучшением качества и увеличением продолжительности самой большой ценности на земле - человеческой жизни.