Мудрый Юрист

Генезис института административной ответственности в законодательстве субъектов Российской Федерации

Агеев Александр Александрович, первый заместитель председателя комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В статье автор исследует историю становления и первоначального развития регионального законодательства в области административной ответственности, рассматриваются различные подходы к определению момента возникновения института административной ответственности в законодательстве России.

Ключевые слова: генезис административной ответственности, институт административной ответственности, законодательство об административной ответственности, региональное административно-деликтное законодательство, законодательство субъектов Федерации, история регионального законодательства.

Genesis of the institution of administrative liability in the laws of constituent entities of the Russian Federation

A.A. Ageev

Ageev Alexander A., First Deputy Chairman of the State Duma Committee on Constitutional Legislation and State-Building of the Federal Assembly of the Russian Federation.

The author explores the history of becoming and initial development of the regional legislation in the sphere of administrative liability at the article. Moreover, he considers rather approaches which determine the moment of administrative liability's institute becoming in the Russian legislation.

Key words: genesis of administrative liability, institute of administrative liability, legislation of administrative liability, regional administrative tort law, legislation of federation's subjects, history of regional legislation.

Наиболее полно природу административной ответственности по законодательству субъектов Российской Федерации позволяет раскрыть обращение к исследованию генезиса данного института в России. При этом важно отметить, что появление данного института неразрывно связано со становлением института административной ответственности в целом.

Взгляд на историю развития регионального административно-деликтного законодательства <1> важен также тем, что открывает схожие черты между закономерностями, присущими появлению правового регулирования административной ответственности в 1917 - 1920-е годы, и закономерностями, характерными для современного этапа развития правового регулирования административно-деликтных отношений. Переломные для организации государственного управления в стране 20-е и 90-е годы XX века, на наш взгляд, заслуживают оценки с точки зрения влияния на административно-деликтное нормотворчество процессов децентрализации в стране.

<1> Используемая в дальнейшем в настоящей статье формулировка "региональное административно-деликтное законодательство" позволяет отметить закономерности развития нормативных правовых актов, принимаемых не только на уровне союзных республик, но и на уровне входящих в них регионов.

Причины и факторы, обусловившие появление в России института административной ответственности, рассматривались учеными в контексте исторических особенностей развития российской государственности и связывались с приходом к власти большевиков.

Так, ученые-юристы Н.Н. Алексеев и Н.С. Тимашев, эмигрировавшие в Европу в 1920-е годы, отмечали, что категория закона к советскому праву вообще неприменима. На практике отсутствует отличие законов от указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, и это "независимо от иерархии соответствующих издающего и обвиняющего органов". Между центром и местными органами управления отсутствует четкое распределение правотворческих функций. В целом советское право определялось как "чистое выражение ничем не связанной и неограниченной силы, диктующей свои предписания и изменяющей их в зависимости от интересов и потребностей стоящих у власти групп..." <2>.

<2> Исаев И.А. Русская юридическая наука за рубежом // Государство и право. 1994. N 7. С. 170; Савицкий И., Савицкая Э. Грустный юбилей (к 70-летию со дня открытия Русского юридического факультета в Праге) // Государство и право. 1992. С. 96 - 105; Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. 148 с.

Исходя из приведенной оценки развития законодательства в первые годы советской власти, появление административной ответственности может быть объяснено стремлением этой власти обеспечить выполнение принимаемых ею государственно-управленческих решений.

Такая оценка, по нашему мнению, в целом отражает реалии, характерные для правоотношений и правосознания населения России в послереволюционное время.

В условиях смены политических и социально-экономических укладов в России существовал кризис государственного управления, что проявлялось в игнорировании населением законов и директив, принимаемых новой властью. В результате полномочия органов государственного управления по применению принуждения оказались расширены. Это было объективно необходимо для поддержания порядка в стране и обеспечения реализации принимаемых центральной и региональной властью управленческих решений.

Событие, к которому следует относить момент появления административно-деликтного законодательства, в научной литературе однозначно не определено.

А.В. Кирин в своем диссертационном исследовании период становления правового регулирования административно-деликтных отношений в России связывает с 60 - 70-ми годами XIX века. Эти годы, по утверждению ученого, стали одновременно начальным этапом формирования современной европейской и российской науки о системе и организации государственного управления, теории административного права и административного законодательства, включая зачаточное развитие начавшего выделяться тогда (причем сначала именно в России) из общей публично-правовой сферы деликтного регулирования самостоятельного вида юридической ответственности за так называемые "маловажные" преступления (проступки), то есть административной ответственности <3>.

<3> Кирин А.В. Теория административно-деликтного законодательства: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 38.

К первому же из советских нормативных правовых актов в административно-деликтной сфере А.В. Кирин относит Постановление Наркомата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 г. "О революционном трибунале печати", которым была введена административная ответственность за проступки, связанные с использованием печатных изданий в контрреволюционных, "антинародных" целях <4>.

<4> Там же. С. 52.

Б.А. Старостин к числу первых нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность, относит первые Декреты СНК РСФСР: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" <5>, "О печати" <6>, "О взимании прямых налогов" <7>, "О биржах труда" <8>, Декрет ВЦИК и Совета труда и обороны "О местностях, объявленных на военном положении" <9>, Инструкцию СНК РСФСР "О правах и обязанностях Советов" <10>.

<5> Декрет СНК РСФСР от 28.10.1917 "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" // СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 9.
<6> Декрет СНК РСФСР от 28.10.1917 "О печати" // СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 7.
<7> Декрет СНК РСФСР от 30.11.1917 "О взимании прямых налогов" // СУ РСФСР. 1917. N 5. Ст. 71.
<8> Декрет СНК РСФСР от 31.01.1918 "О биржах труда" // СУ РСФСР. 1918. N 21. Ст. 319.
<9> Декрет ВЦИК и Совета труда и обороны от 04.11.1920 "О местностях, объявленных на военном положении" // СУ РСФСР. 1920. N 89. Ст. 454.
<10> Инструкция СНК РСФСР от 24.12.1917 "О правах и обязанностях Советов" // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.

В указанных Декретах содержались нормы, предоставляющие полномочия органам государственного управления, в том числе на местах, издавать обязательные постановления и применять за их неисполнение принудительные меры, в том числе штрафы, реквизиции и конфискации <11>.

<11> Старостин Б.А. Административная ответственность по законодательству субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. 2013. С. 42, 43.

На наш взгляд, предметом регулирования перечисленных правовых актов являлись прежде всего позитивные управленческие отношения, хотя отдельные их положения были связаны с применением принуждения, причем не только административного, но и уголовного. Таким образом, напрямую связывать с их изданием появление административной ответственности не совсем корректно.

По нашему мнению, появление в России административной ответственности следует связывать с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. "О порядке наложения административных взысканий", которым устанавливалась административная ответственность для граждан за нарушения обязательных постановлений органов местной власти. При этом в качестве мер административной ответственности указанный нормативный акт предусматривал лишение свободы на срок до двух недель, принудительные работы (без лишения свободы) сроком до одного месяца, денежный штраф размером до пятидесяти тысяч рублей. Субъектами административной юрисдикции, согласно Декрету, являлись президиумы уездных исполкомов и коллегии губернских отделов местного управления.

Спустя год после издания указанного акта был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июля 1922 г., утвердивший Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке <12>. Пунктом 1 указанного Декрета губернские и уездные исполнительные комитеты и их президиумы наделялись правом "издавать для населения своего района в пределах компетенции, указанной в ст. 61 Конституции РСФСР и в постановлениях Всероссийских Съездов о советском строительстве, обязательные постановления по предметам управления и охранения порядка, а также в развитие действующих декретов и положений (как то по вопросам: общественной безопасности и порядка, народного здравия, правил, регулирующих торговлю, сбора налогов, борьбы со стихийными бедствиями, строительного устава и т.п.) с включением в эти постановления указаний на ответственность, налагаемую в административном порядке за их несоблюдение". К взысканиям, которые могли налагаться исполнительными комитетами и их президиумами, относились штраф до 50 тысяч рублей и принудительные работы на срок до трех месяцев. Следует отметить ограничение срока действия указанных обязательных постановлений - он не должен был превышать одного года.

<12> Известия ВЦИК. 1922. N 173.

Таким образом, как можно заметить, первые нормативные правовые акты, регулирующие административно-деликтные отношения, были связаны с обеспечением реализации обязательных постановлений, принимаемых местными органами власти. То есть изначально в качестве одной из основных задач законодательства об административной ответственности являлось обслуживание интересов указанных органов, защита управленческих отношений и содействие эффективному государственному управлению на местах.

С изданием в дальнейшем в развитие указанных выше Декретов других правовых актов рассматриваемый институт региональной административной ответственности получал все более четкие границы и насыщенное содержание.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке" были определены круг органов, применяющих меры административного принуждения, и пределы установления административной ответственности. Согласно указанному Постановлению, наложение в административном порядке взысканий в виде штрафов, принудительных работ или предупреждений допускалось исключительно в случаях, если эти взыскания: прямо установлены законодательством Союза ССР, РСФСР, автономных республик; установлены инструкциями и постановлениями ведомств Союза ССР и РСФСР в определяемых законом случаях и пределах; установлены обязательными постановлениями местных исполнительных комитетов и советов революционных комитетов, а также других соответствующих им местных органов в пределах и случаях, установленных законом.

Примечательно, что некоторые исследователи называют указанное Постановление первым нормативным правовым актом, систематизировавшим административные взыскания <13>.

<13> Старостин Б.А. Указ. соч. С. 48.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. было утверждено Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке <14>. В соответствии с указанным Положением, местные исполкомы и советы, а также их президиумы имели право, в пределах соответствующей территории, издавать обязательные постановления, устанавливая в них для всего населения или отдельных его групп или учреждений, предприятий и организаций те или иные обязанности, несоблюдение которых влечет ответственность в административном или в надлежащих случаях в судебном порядке. При этом в каждом обязательном постановлении должна быть предусмотрена за нарушение его ответственность в административном или судебном порядке. Судебная ответственность устанавливается в тех случаях, когда она предусмотрена Уголовным кодексом РСФСР <15>.

<14> СУ РСФСР. 1931. N 17. Ст. 186.
<15> Кирин А.В. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История государства и права. 2011. N 18. С. 36 - 41.

Как отмечает в своем исследовании А.В. Кирин, указанное Положение стало самым важным в довоенной советской истории права нормативным актом, установившим на долгие тридцать лет (вплоть до 1961 г.) юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применяемого в соответствии с Уголовным кодексом РСФСР.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что возникновение и последующее развитие административного законодательства в годы становления советской власти, появление института административной ответственности может быть объяснено стремлением этой власти обеспечить свое господство на территории страны с помощью принятия мер по принуждению к выполнению принимаемых ею государственно-управленческих решений.

Литература

  1. Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. 148 с.
  2. Исаев И.А. Русская юридическая наука за рубежом // Государство и право. 1994. N 7. С. 170.
  3. Кирин А.В. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История государства и права. 2011. N 18. С. 36 - 41.
  4. Савицкий И., Савицкая Э. Грустный юбилей (к 70-летию со дня открытия Русского юридического факультета в Праге) // Государство и право. 1992. С. 96 - 105.
  5. Старостин Б.А. Административная ответственность по законодательству субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 42, 43.