Мудрый Юрист

К вопросу о видах запретов для государственных служащих Российской Федерации

Хабибулина Ольга Владимировна, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье предпринята попытка классификации запретов, предусмотренных для государственных служащих Российской Федерации. Анализируются запреты на федеральной государственной гражданской службе, на военной службе, на государственной службе в правоохранительных органах. Делается вывод о преимущественно административной (публично-правовой) природе как запретов, так и правового статуса государственных служащих в целом, о сущностном единстве этого статуса вне зависимости от видов государственной службы.

Ключевые слова: запреты, государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба, государственный служащий.

Revisiting Kinds of Interdictions for Civil Servants of the Russian Federation

O.V. Khabibulina

Khabibulina Olga V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law at the Law School of the Far Eastern Federal University, Candidate of Legal Sciences.

The paper attempts to classify the bans stipulated for the public servants in the Russia Federation. The bans on the federal civil service, on military service and civilian service in various law enforcement agencies are analyzed. The paper makes a conclusion about a predominantly administrative (public law) nature of both bans and legal status of the public servants in general and about an intrinsic unity of this status independently on the type of a civil service.

Key words: bans, state civil service, military service, law enforcement service, public servant.

Запреты на какие-либо действия в профессиональной сфере установлены для лиц, деятельность которых сопряжена с особой ответственностью перед личностью, обществом, государством. Российское законодательство устанавливает разветвленную систему запретов для государственных служащих. В большинстве исследований авторы в основном анализируют запреты, установленные ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", при этом классификация запретов не осуществляется <1> либо акцент делается на характеристике отдельных видов запретов, например установленных в целях противодействия коррупции или отражающих особенности осуществляемой деятельности <2>. На наш взгляд, классификация запретов содействует выработке системного подхода к исследованию императивных начал на государственной службе. Теоретическое осмысление многообразия запретов для государственных служащих позволяет говорить о преимущественно административной (публично-правовой) природе как запретов, так и правового статуса государственных служащих в целом, о сущностном единстве этого статуса вне зависимости от видов государственной службы. Данный вывод полностью соответствует действующему законодательству. Так, согласно п. 5 ст. 7 ФЗ "О противодействии коррупции" к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

<1> См., напр.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. 4-изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 144 - 147, 201, 248, 291; Занко Т.А. Правовое положение дипломатических работников: обязанности, ограничения, запреты, ответственность // Вестник МГИМО Университета. 2014. N 4 (37). С. 235 - 236.
<2> Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы: учебное пособие. М., 2010. С. 55 - 62, 67; Спектор Е.И., Севальнев В.В., Матулис С.Н. Запреты и ограничения в праве и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 158 - 167; Занко Т.А. Указ. соч. С. 236 - 237.

Исследование запретов для государственных служащих в контексте их видового разнообразия позволяет определить свойства запретов, их закономерные связи с особенностями отдельных видов государственной службы, а также показывает их важное место в структуре правового статуса государственных служащих наряду с такими основополагающими элементами его структуры, как права и обязанности. Запреты могут быть подразделены на ряд групп с учетом использования конкретных критериев.

Прежде всего среди запретов по степени их распространения на государственных служащих можно выделить общие, специальные и особенные. Общие запреты действуют в отношении всех государственных служащих вне зависимости от места прохождения службы и замещаемой должности (например, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующим субъектом и др.).

Общие запреты закреплены ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". Несмотря на то что они установлены для федеральных государственных гражданских служащих, важно отметить их универсальное значение для всех государственных служащих. Абсолютное большинство нормативных правовых актов, регламентирующих правоохранительную и военную службу, содержат норму, распространяющую указанные запреты на служащих соответствующих государственных органов (ст. 17 "ФЗ "О Следственном комитете РФ", ст. 40.2 ФЗ "О прокуратуре", ч. 1 ст. 14 ФЗ "О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (далее - ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ"), ст. 7.1 ФЗ "О службе в таможенных органах РФ", ст. 27.1 ФЗ "О статусе военнослужащих"). Лишь отдельные акты допускают возможность установления исключения из указанных запретов, препятствующих осуществлению государственным служащим оперативно-разыскной деятельности (для военнослужащих, сотрудников полиции и таможенных органов) и обеспечению безопасности РФ (для военнослужащих); при этом установление таких исключений и определение круга государственных служащих, на которых они распространяются, в каждом отдельном случае осуществляется в порядке, оговоренном конкретными нормативными правовыми актами РФ.

Только на сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее - органов наркоконтроля) прямо не предусмотрено распространение запретов, установленных для государственных гражданских служащих РФ. Однако анализ запретов, закрепленных для сотрудников органов наркоконтроля п. 19 - 22 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, показывает, что большинство из них совпадают с запретами для гражданских служащих (например, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в том органе, в котором лицо замещает должность государственной службы и т.п.) <3>.

<3> В этой связи необходимо отметить и те запреты, которые установлены только для сотрудников органов наркоконтроля (например, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности), и те, которые предусмотрены только для гражданских служащих (например, использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума).

Что касается государственной гражданской службы субъектов РФ, то в качестве примера можно привести ст. 10 Закона Приморского края "О государственной гражданской службе Приморского края", устанавливающую, что гражданский служащий соблюдает запреты, связанные с прохождением гражданской службы, а также несет ответственность за несоблюдение запретов, установленных федеральным законодательством.

Специальными являются запреты для определенной группы государственных служащих (прокурорских работников, военнослужащих и др.). Они закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих тот или иной вид государственной службы, в них проявляется специфика выполняемой профессиональной деятельности. Так, сотруднику полиции запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций (п. 2 ч. 1 ст. 22 ФЗ "О полиции").

Особенные запреты отражают содержание должностных обязанностей части государственных служащих. Представляется, что запрет на получение и приобщение к личному делу государственного служащего персональных данных о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни распространяется на тех сотрудников органов внутренних дел (далее - ОВД), наркоконтроля, следственного комитета, прокурорских работников, в должностные обязанности которых входит кадровая работа <4>.

<4> П. 3 ч. 2 ст. 39 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", ч. 2 ст. 23 ФЗ "О Следственном комитете РФ", ч. 5 ст. 41.2 ФЗ "О прокуратуре РФ", п. 83 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Отдельную группу образуют запреты для государственных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями и обладающих вследствие этого статусом руководителей (командиров, начальников). В качестве примера можно привести правило, закрепленное ч. 3 ст. 24 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", согласно которому запрещается использовать стажера в оперативных мероприятиях, когда может возникнуть угроза его жизни либо когда его самостоятельные действия в силу профессиональной неподготовленности могут привести к нарушению, ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан. ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает для командиров (начальников) запрет отдавать приказы (приказания) и распоряжения, не имеющие отношения к исполнению обязанностей военной службы или направленные на нарушение законодательства РФ (ч. 3 ст. 37). В целом необходимо отметить, что в служебном законодательстве отсутствуют отдельные статьи, главы, разделы, регулирующие запреты для руководителей, кроме того, подобные запреты весьма немногочисленны. Проблема необходимости дифференциации запретов для государственных служащих уже давно привлекает внимание ученых, предлагающих исходить из формулы: чем выше должность, тем больше запретов у лица, которое ее замещает <5>. В поддержку дифференциации запретов говорит и то, что действующим законодательством установлены более высокие требования для вышестоящих должностей <6>.

<5> См., напр.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 30; Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. С. 24.
<6> На государственной гражданской службе требования к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности зависят от группы замещаемой должности: высшие должности федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы или не менее семи лет стажа работы по специальности; для старших и младших должностей требования к стажу не предъявляются (п. 1 Указа Президента РФ "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" от 27.09.2005 N 1131 (ред. от 15.11.2013 N 848)).

Принимая во внимание отраслевую принадлежность, запреты для государственных служащих классифицируются на конституционные, трудовые, административно-трудовые и административные. Конституция РФ создает определенные границы, ориентиры деятельности для государственных служащих, лишь косвенно устанавливая для них запреты: так, например, арест, заключение под стражу допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22); никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25).

Трудовыми являются запреты, закрепленные трудовым законодательством <7>, так, запрещается направлять в служебные командировки, привлекать к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни беременных женщин (ч. 1 ст. 259 ТК РФ), не допускается удержание из выплат, на которые в соответствии с федеральным законом не обращается взыскание (ч. 4 ст. 138 ТК РФ) и др.

<7> Служебное законодательство допускает применение трудового законодательства к отношениям на государственной службе: либо в части, не урегулированной служебным законодательством (ст. 73 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", ч. 2 ст. 3 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ"), либо с учетом особенностей, предусмотренных служебным законодательством (ч. 3 ст. 15 ФЗ "О Следственном комитете РФ", ч. 2 ст. 40 ФЗ "О прокуратуре РФ"). Норм подобного содержания нет только в ФЗ "О службе в таможенных органах РФ" и в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Согласно ч. 8 ст. 11 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 13.07.2015 N 242-ФЗ) трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы.

Группу административно-трудовых запретов составляют те, которые установлены для государственных служащих и трудовым законодательством, и административным (служебным) и которые являются, по сути, одинаковыми по содержанию. Согласно ст. 60 ТК РФ запрещается требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами; ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" устанавливает запрет требовать от сотрудника органов внутренних дел выполнения обязанностей, не установленных контрактом и должностным регламентом (должностной инструкцией), за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом и ФЗ "О полиции" (ч. 7 ст. 23). И в трудовом, и в служебном законодательстве не допускается увольнение работника (государственного служащего) по инициативе работодателя (представителя нанимателя) в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске <8>.

<8> Ч. 6 ст. 81 ТК РФ, ч. 3 ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", ч. 7 ст. 41.7 ФЗ "О прокуратуре РФ", ч. 7 ст. 28 ФЗ "О Следственном комитете РФ", ч. 3 ст. 48 ФЗ "О службе в таможенных органах РФ", ч. 4 ст. 85 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", п. 97 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Следует отметить, что как трудовые, так и административно-трудовые запреты распространяются прежде всего на тех государственных служащих, которые наделены организационно-распорядительными полномочиями - руководителей (начальников, командиров).

К административным запретам необходимо отнести закрепленные нормативными правовыми актами о государственной службе специфичные для государственных служащих в силу выполнения публичных властных полномочий запреты, например запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный служащий замещает должность государственной службы, если это не входит в его должностные обязанности <9> (п. 10 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ") (далее - запрет публично оценивать деятельность государственных органов).

<9> Данный запрет был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, в решении которого, на наш взгляд, подчеркивается в том числе и административная (публичная) природа данного запрета. См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" (далее - Постановление N 14-П): "Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти, публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности, т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих" (абз. 4 п. 3.1).

По времени действия запреты разделяются на бессрочные, срочные и краткосрочные. Бессрочные запреты распространяются и на бывших государственных служащих, т.е. после увольнения с государственной службы, их действие никаким сроком не ограничено (например, разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей). Срочными являются запреты, которые налагаются на государственных служащих во время прохождения государственной службы, их действие ограничено сроком пребывания на ней (например, запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам). К краткосрочным относятся запреты, адресованные лицам, уволившимся с государственной службы, но действующие в течение непродолжительного периода времени (например, гражданин, замещавший должность государственной службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с государственной службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - конфликтная комиссия) замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в его должностные (служебные) обязанности).

По кругу субъектов, подпадающих под действие запретов, среди последних можно выделить непосредственные, которые распространяются только на государственных служащих (например, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц), и опосредованные, охватывающие и их близких родственников (например, запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами адресован государственным служащим, их супругу (супруге) и несовершеннолетним детям (ч. 1.1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ")).

В зависимости от характера права, которое ограничивается запретом, запреты можно классифицировать: 1) на личные (например, публично оценивать деятельность государственных органов); 2) экономические (приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход); 3) социальные (прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора); 4) политические <10> (создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур) (п. 10, 4, 14, 15 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ").

<10> Для сотрудников ряда правоохранительных органов РФ установлены более жесткие "политические" запреты, так, запрет быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, распространяется на военнослужащих (ч. 2 ст. 9 ФЗ "О статусе военнослужащих"), прокурорских работников (ч. 4 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"), сотрудников Следственного комитета РФ (ч. 4 ст. 5 ФЗ "О Следственном комитете РФ"), сотрудников ОВД, которым запрещается и материально поддерживать политические партии (ч. 3 ст. 4 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ").

По такому основанию, как назначение, запреты делятся на служебные и должностные. В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно подчеркивается, что государственная служба - это особая форма реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду <11>, специфика которой заключается в том, что она представляет собой профессиональную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов <12>, соответственно, служебные запреты направлены на обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования государственного аппарата, способствуют качественному осуществлению властных полномочий, связаны с профессиональной служебной деятельностью в определенном государственном органе (например, военнослужащие, прокурорские работники не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (ч. 7 ст. 10 ФЗ "О статусе военнослужащего", ч. 5 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"). В должностных же запретах отражены основные направления деятельности того или иного государственного органа, специфика должностных обязанностей (например, сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (ч. 3 ст. 5 ФЗ "О полиции")).

<11> П. 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина"; п. 2.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2009 N 472-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тесленко Дины Павловны в связи с нарушением ее конституционных прав пунктом 8 части 1 и частью 2 ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др.
<12> П. 3.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22.11.2011 N 25-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки В.Ю. Боровик"; п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2012 N 31-П "По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой" и др.

Критерий предмета (цели) правового регулирования дает основание выделить запреты, закрепленные служебным законодательством (к этой группе относятся в первую очередь запреты, установленные ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ"), и запреты, предусмотренные иными нормативными правовыми актами. Так, ч. 8 ст. 5 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает запреты для должностных лиц ОВД, ФСБ и наркоконтроля и некоторых других, в частности, им запрещается: подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация); фальсифицировать результаты оперативно-разыскной деятельности и др. Налоговый кодекс РФ устанавливает запрет быть уполномоченными представителями налогоплательщика для должностных лиц налоговых, таможенных органов, органов внутренних дел, следователей и прокуроров (ч. 2 ст. 29). Отдельные запреты для сотрудников таможенных органов установлены Таможенным кодексом Таможенного союза и могут быть обозначены как международно-правовые (в рамках ЕврАзЭС) запреты, так, действия должностного лица таможенного органа при проведении личного таможенного досмотра не должны ущемлять честь и достоинство физического лица, причинять неправомерный вред здоровью и ущерб имуществу досматриваемого лица (ч. 3 ст. 117).

Присоединение России к важнейшим международным документам в области противодействия коррупции <13> повлекло за собой появление антикоррупционных запретов, которые следует выделять в отдельную группу. Запреты, установленные в целях противодействия коррупции, согласно законодательству о государственной службе предусматриваются либо федеральным законом, регулирующим соответствующий вид государственной службы, либо ФЗ "О противодействии коррупции", либо другими федеральными законами. Вместе с тем ни в "служебных" федеральных законах, ни в иных федеральных законах, в которых регламентируются отдельные запреты для государственных служащих, не содержится ни перечня конкретных антикоррупционных запретов, ни критериев отнесения к ним <14>. Однозначно говорить как об антикоррупционных можно лишь о запретах, закрепленных ФЗ "О противодействии коррупции", в котором, однако, назван только один запрет - открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Однако этот запрет не был изначально предусмотрен данным Законом, а введен Федеральным законом от 07.05.2013 N 102-ФЗ в связи с принятием ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" от 07.05.2013 N 79-ФЗ, являющимся тем "другим федеральным законом", которым могут быть предусмотрены антикоррупционные запреты.

<13> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (27 января 1999 г.), ратифицирована ФЗ от 25.07.2006 N 125-ФЗ; Конвенция против транснациональной организованной преступности (15 ноября 2000 г.), ратифицирована ФЗ от 26.04.2004 N 26-ФЗ; Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (31 октября 2003 г.), ратифицирована ФЗ от 08.03.2006 N 40-ФЗ.
<14> В юридической литературе отдельными авторами (И.Н. Барциц, А.В. Конов, А.Н. Шепелев, А.А. Тарасов, А.Р. Шарипова и др.) поднимаются проблемы неопределенности понятийного аппарата как антикоррупционного законодательства, так и запретов в целом. См., напр.: Спектор Е.И., Севальнев В.В., Матулис С.Н. Запреты и ограничения в праве и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 158 - 167; Круглый стол журналов "Государство и право", "Правовая политика и правовая жизнь" и "Вестник Самарской гуманитарной академии" // Государство и право. 2013. N 9. С. 101 - 107.

Необходимо отметить, что ФЗ "О противодействии коррупции" упоминает как об ограничении, установленном для граждан после увольнения с государственной службы, о праве в течение двух лет со дня увольнения замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в их должностные (служебные) обязанности, только с согласия соответствующей конфликтной комиссии (ст. 12). Вместе с тем в ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" данная норма имеет характер запрета.

Принимая во внимание то, что в основе понятия "коррупция", данного ст. 1 ФЗ "О противодействии коррупции", лежит заинтересованность материального свойства, к антикоррупционным могут быть отнесены следующие из предусмотренных ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" запреты: заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Учитывая, что за несоблюдение государственным служащим запретов, установленных в целях противодействия коррупции (за исключением тех, за совершение которых он подлежит увольнению в связи с утратой доверия <15>), налагаются дисциплинарные взыскания, а военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы <16>, необходимо в целях обеспечения защиты прав государственных служащих и ограничения возможных злоупотреблений со стороны руководителей государственных органов в законодательных актах прямо и определенно (недвусмысленно) закрепить либо перечень антикоррупционных запретов, либо критерии отнесения к ним.

<15> К ним относятся запреты: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществлять предпринимательскую деятельность; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории РФ; открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
<16> Ст. 50.1 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", ст. 30.1 ФЗ "О Следственном комитете РФ", ст. 41.8 ФЗ "О прокуратуре РФ", ст. 29.1 ФЗ "О службе в таможенных органах", ст. 59.1 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", п. "е.1" ч. 2 ст. 51, ст. 51.1 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

В юридической литературе высказывается заслуживающее поддержки мнение о необходимости разграничения существующих и появления "новых антикоррупционных запретов в системе государственной службы в зависимости от сферы государственного управления, от функции, которую выполняет государственный служащий, а также от коррупционных рисков, связанных со служебной деятельностью чиновника и занимаемой им должностью" <17>. Некоторые шаги в этом направлении уже предприняты на законодательном уровне, в частности, "запрет на трудоустройство после увольнения со службы" распространяется только на государственных служащих, которые обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера <18>. Важным условием рассматриваемого запрета является осуществление государственным служащим отдельных функций государственного управления той организацией, с которой он после увольнения заключает трудовой или гражданско-правовой договор, примерный перечень подобных функций приведен в Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе РФ и порядка их урегулирования <19> (например, размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; осуществление государственного надзора и контроля; возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования и др. (абз. 9)). Эти сферы могут быть обозначены как сферы коррупционных рисков, однако целесообразно закрепить их на уровне закона.

<17> Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Государство и право. 2014. N 10. С. 31.
<18> П. 1 Указа Президента РФ "О мерах по реализации отдельных положений ФЗ "О противодействии коррупции" от 21.07.2010 N 925 // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070.
<19> Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе РФ и порядка их урегулирования: утв. письмом Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

В зависимости от распространенности все запреты могут быть разделены на обычные (ординарные) и уникальные. В первом случае речь идет о запретах, которые установлены не только для государственных служащих, но и для представителей некоторых профессий, членов определенных профессиональных групп. К ним можно отнести запреты: получать вознаграждения от физических и юридических лиц <20>; разглашать или использовать не в служебных целях информацию и материалы, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей <21>; на членство в политических партиях <22>; на осуществление иной оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности <23>; др. Уникальными являются запреты, свойственные только государственным служащим (например, запрет публично оценивать деятельность государственных органов).

<20> В соответствии со ст. 74 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ" от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 13.07.2015 N 271-ФЗ), медицинские работники и руководители медицинских организаций не вправе принимать от организаций, занимающихся разработкой, производством и (или) реализацией лекарственных препаратов, медицинских изделий, организаций, обладающих правами на использование торгового наименования лекарственного препарата, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, аптечных организаций (их представителей, иных физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность от имени этих организаций) подарки, денежные средства (за некоторыми исключениями), в т.ч. на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, а также участвовать в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств компаний, представителей компаний (ч. 1 п. 1).
<21> Согласно ч. 3 ст. 9 ФЗ "Об аудиторской деятельности" от 30.12.2008 N 307-ФЗ (ред. от 01.12.2014 N 403-ФЗ) индивидуальный аудитор не вправе передавать сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну, третьим лицам либо разглашать эти сведения и содержание документов без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались аудиторские услуги.
<22> Члены Совета директоров банка России не могут состоять в политических партиях (ч. 3 ст. 19 ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 13.07.2015 N 222-ФЗ)).
<23> Подобный запрет установлен для адвоката (ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" от 31.05.2002 N 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015 N 268-ФЗ)), нотариуса (ст. 6 Основ законодательства РФ о нотариате от 11.02.1993 N 4462-1 (ред. от 30.03.2015 N 67-ФЗ)).

Для обозначения запретов в законодательстве используются различные лексические и грамматические средства, соответственно, различают запреты, выраженные в следующих формах: "не может быть" <24>, "не вправе" <25>, "запрещается" <26>, "не допускается" <27>, "не имеет права" <28>, "не может" <29>.

<24> Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ").
<25> Сотрудники Следственного комитета не вправе совмещать свою основную деятельность с иной деятельностью на возмездной основе, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (ч. 5 ст. 5 ФЗ "О Следственном комитете РФ").
<26> Сотрудникам таможенных органов, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве, запрещается проходить службу в одном и том же таможенном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (ч. 4 ст. 7 ФЗ "О службе в таможенных органах РФ").
<27> Работа сотрудников ОВД по совместительству не допускается, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, которая не приводит к возникновению конфликта интересов и не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел (ч. 4 ст. 34 ФЗ "О службе в ОВД и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ").
<28> Сотрудник полиции не имеет права применять огнестрельное оружие при значительном скоплении граждан, если в результате его применения могут пострадать случайные лица (ч. 6 ст. 23 ФЗ "О полиции").
<29> Сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства (ч. 4 ст. 6 ФЗ "О полиции").

Возможность правомерного отступления от запрета позволяет выделять абсолютные и относительные запреты. Абсолютные запреты не могут быть нарушены ни при каких условиях; они однозначны, строго определены, постоянны, неизменны. Для всех государственных служащих абсолютным является запрет использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 12 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ").

Отступление от относительных запретов допустимо при наличии строго определенных оснований, условий. Подобные исключения предусматриваются законодательством, например, в соответствии с ч. 5 ст. 23 ФЗ "О полиции" исключением из запрета для сотрудника полиции на применение огнестрельного оружия с производством выстрела на поражение в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен сотруднику полиции, является оказание указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции. Запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц не распространяется на подарки в рамках официальных мероприятий (п. 6 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ").

Критерии, обусловливающие возможность определенного отступления от запрета, раскрываются и в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении N 14-П указывается, что запрет публично оценивать деятельность государственных органов не может рассматриваться как "абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в т.ч. в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти и... предполагает при оценке правомерности действий государственного служащего необходимость учета содержания публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства" (п. 5).

В заключение необходимо заметить, что предложенная нами классификация запретов обладает известной долей условности. В частности, она не претендует на исчерпывающую полноту перечисления всех возможных видов запретов и допускает возможность объединения некоторых из указанных разновидностей в рамках своей или другой группы (подгруппы). Вместе с тем данная классификация представляется достаточно оптимальной, т.к. отражает наиболее распространенные группы запретов, установленных для государственных служащих, и учитывает возможность анализа правового статуса государственных служащих в рамках отраслевого регулирования.

Литература

  1. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 24 - 36.
  2. Занко Т.А. Правовое положение дипломатических работников: обязанности, ограничения, запреты, ответственность // Вестник МГИМО Университета. 2014. N 4 (37). С. 231 - 243.
  3. Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы: учебное пособие. М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2010. 125 с.
  4. Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Государство и право. 2014. N 10. С. 25 - 32.
  5. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. 4-изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2008. 446 с.
  6. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. С. 17 - 26.
  7. Спектор Е.И., Севальнев В.В., Матулис С.Н. Запреты и ограничения в праве и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 158 - 167.