Мудрый Юрист

Возможно ли оспорить оспоренное, или некоторые несовершенные конструкции кодекса административного судопроизводства РФ *

<*> Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта N 14-03-00019.

Лупарев Евгений Борисович, академик Евразийской академии административных наук, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена некоторым проблемным вопросам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ключевые слова: административное оспаривание, административно-правовой спор, Кодекс административного судопроизводства.

Whether it is possible to challenge the Challenged, or Several Imperfect Constructions of the Administrative Court Proceedings Code of the Russian Federation

E.B. Luparev

Luparev Evgeniy B., Member of the Eurasian Academy of Administrative Sciences, Head of the Administrative and Financial Law Department of the Kuban State University, Doctor of Law, Professor.

The article is devoted to some of the problematic issues of the Code of administrative procedure of the Russian Federation.

Key words: administrative litigation, administrative and legal dispute, the code of administrative court procedure.

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <1> является качественно новым этапом развития административной юстиции в нашей стране. Оговоримся, что мы не будем анализировать уже много раз обсуждавшиеся вопросы организационного оформления административной юстиции <2>. Конечно, жаль, что законодатель не дошел до логического завершения процесса нормативного оформления административной юстиции, оставив "тройственный" порядок рассмотрения административных дел судами: в рамках вводимого в действие КАС РФ, в рамках КоАП РФ и в рамках Арбитражного процессуального кодекса РФ. Тем не менее, по крайней мере в части, касающейся АПК РФ, вопрос с унификацией процесса рассмотрения административных дел в ближайшей перспективе может быть безболезненно разрешен. Как и любой новый кодифицированный нормативный акт, КАС РФ оказывает существенное влияние на защиту прав и законных интересов физических лиц и организаций. В этой связи хотелось бы обратиться к некоторым спорным нормам КАС РФ, дабы не снизить эффективность защиты прав и законных интересов как управляемых субъектов, так и органов и организаций, выполняющих функции государственно-управленческого характера.

<1> Российская газета. 2015. 11 марта.
<2> См., напр.: Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 7. Воронеж: Издательство ВГУ, 2013. 1060 с.

Итак, часть 1 ст. 1 КАС РФ в качестве предмета правового регулирования Кодекса называет защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Но почему законодатель априори определил, что какие-то права, свободы и законные интересы нарушены, несмотря на то что этот факт еще не установлен в судебном заседании? Такого рода конструкция - явный устаревший прием юридической техники, свойственный процессуальному законодательству начала 90-х гг. прошлого столетия, например Закону РФ от 27.04.1993 N 4866-1 (ред. от 09.02.2009) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <3>. Видимо, решив быть оригинальным до конца, авторы законопроекта (а именно с их подачи законодатель закрепил критикуемую норму) ввели словосочетание "оспариваемое право, свобода или законный интерес". В иной редакции это словосочетание повторяется и в ст. 218 КАС РФ применительно к ситуации, когда лицо может обратиться в суд с требованием об оспаривании, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы. Вместе с тем при прочтении ч. 2 той же ст. 1 КАС РФ не обнаруживается ни одной категории дел, где речь идет о защите оспариваемых (видимо, кем-то. - Е.Л.) прав физических лиц или организаций. Если следовать элементарной формальной логике, защитить оспариваемое право в административном процессе может лишь тот субъект, чье право оспорено органом, лицом или организацией, наделенной государственно-властными или иными публичными полномочиями в административном или судебном порядке. И если в результате оспаривания субъект, чьи права оспариваются, считает, что нарушены его права, он обращается в суд. Но если оспаривание осуществлялось в судебном порядке, то речь должна идти о пересмотре решения вышестоящей инстанцией, но никак не о первичном рассмотрении дела о защите оспариваемого права. Конструкция явно взята из классического гражданского процесса, причем из искового производства по гражданским делам, где субъекты, например, договорных отношений могут до суда оспаривать права друг друга. Считаем, что к административным правоотношениям такой подход не может быть применен, т.к. этим фактически дезавуируются права субъектов, наделенных государственно-властными или иными публичными полномочиями по реализации этих полномочий. В очередной раз отдавать этот вопрос на откуп разъяснениям судов - не самое продуктивное с точки зрения юридической техники занятие.

<3> Российская газета. 1993. 12 мая; 2009. 13 февраля.

КАС РФ в ст. 12 во многом повторяет (хотя и с существенными редакционными особенностями) норму ст. 9 ГПК РФ о языке судопроизводства. Мы считаем, что в федеральных судах для какого-то определенного типа субъектов Российской Федерации не должно быть даже потенциальной возможности осуществлять судопроизводство на негосударственном языке Российской Федерации. Часть 2 ст. 68 Конституции РФ говорит об употреблении национальных языков республик в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях республик, а не в федеральных судах, находящихся на территории соответствующей республики. Следуя этой логике, соответствующее использование национального языка республики возможно, как представляется, в конституционных (уставных) судах республик и мировыми судьями на территории республик в составе Российской Федерации. В противном случае одним из квалификационных требований к судьям, осуществляющим судопроизводство в судах на территориях республик, должно быть свободное владение государственным языком республики, что не закреплено в ст. 4 Федерального закона "О статусе судей" и противоречит принципу единства статуса судей. Как быть с республиками, где, как, например, в ст. 10 Конституции Республики Крым <4>, установлены 3 государственных языка - русский, украинский и крымско-татарский? Конечно, можно трактовать норму части 1 ст. 12 КАС РФ, которая использует слово "также" как параллельное использование в процессе русского языка и языка соответствующей республики, но что это дает для повышения эффективности правосудия? Эффект, на наш взгляд, обратный. Не следует давать даже повода к ситуации, когда в федеральном суде в спорах с государственными органами или органами местного самоуправления лицо, владеющее только русским (государственным) языком, будет вынуждено пользоваться услугами переводчика!

<4> URL: http://www.rada.crimea.ua/content/uploads/files/Constituciya.pdf.

Не до конца решен в Кодексе вопрос о лицах, которые могут быть представителями по административному делу. Законодатель избрал нечто среднее между неквалифицированным представительством и адвокатской монополией. Шаг представляется весьма разумным, но необходимо уточнить, о каком уровне высшего юридического образования идет речь. Законодательство об образовании предполагает следующие его варианты:

  1. Уровень бакалавра по специальности "юриспруденция".
  2. Уровень специалиста с выделением:

а) специалисты по специальностям "правоведение" или "юриспруденция";

б) специалисты по специальности "правоохранительная деятельность" и "правовое обеспечение национальной безопасности".

  1. Магистры права при наличии уровня подготовки "специалист" или "бакалавр" по юриспруденции, специальностям "правоохранительная деятельность" и "правовое обеспечение национальной безопасности".
  2. Магистры права, не имеющие уровня подготовки "бакалавр" или "специалист" по юридической специальности.

Следует иметь в виду, что Министерство образования и науки РФ Приказом от 12.09.2013 N 1061 (ред. от 13.10.2014) "Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования" и письмом от 24.06.2014 N АК-1666/05 "Об установлении соответствий при утверждении новых перечней профессий, специальностей и направлений подготовки указанным в предыдущих перечнях профессий, специальностей и направлений подготовки" <5> исключило некоторые специальности, в частности "пограничная деятельность", из перечня юридических специальностей.

<5> URL: www.consultant.ru.

Можно встретить экзотику типа наличия ученой степени по праву без наличия базового юридического образования. Верховный Суд РФ своим решением от 21 апреля 2014 г. N АКПИ14-115 <6> и Определением от 28.08.2014 N АПЛ14-337 <7> несколько запутал ситуацию. В соответствующем решении Верховный Суд РФ указал в мотивировочной части на то, что ученая степень кандидата наук, полученная до вступления в силу Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 28.06.2014) "Об образовании в Российской Федерации" <8>, приравнивается к высшему юридическому образованию. Определением же апелляционной инстанции данный вывод признан ошибочным по мотиву того, что требование об установлении соответствия научной степени документу об образовании и о квалификации заявителем не выдвигалось и судом по существу в судебном заседании не рассматривалось. Как же поступать судьям при решении вопроса о наличии у представителя высшего юридического образования? Исходить надо в том числе из положений ч. 5 ст. 6 ранее действовавшего Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", который разделял понятие высшего и послевузовского образования и не предусматривал послевузовское образование как высшее, соответственно, необходимо признать правоту Определения Верховного Суда РФ от 28.08.2014 N АПЛ14-337 в части непризнания документов об ученой степени без наличия базового юридического образования как подтверждающих высшее юридическое образование. Часть 5 ст. 10 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" к уровням высшего образования относит:

<6> Официальные документы в образовании. 2014. N 30.
<7> URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=168774&_ga=1.92514463.362767820.1426148540.
<8> URL: http://www.pravo.gov.ru/.

Причем подготовка кадров высшей квалификации по юриспруденции возможна путем окончания аспирантуры. Соответственно, должен признаваться любой уровень юридического образования (бакалавриат, специалитет, магистратура, аспирантура с выдачей соответствующего диплома).

Ученая же степень, присужденная как после вступления в силу Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" без наличия любого уровня юридического образования, так и до его вступления в силу, не свидетельствует о наличии у лица высшего юридического образования.

Следующий вопрос, требующий внимания в контексте КАС РФ, - это вопрос о категориях дел, разрешаемых в порядке, предусмотренном данным Кодексом, а также о подведомственности и подсудности. Применительно к Верховному Суду РФ КАС РФ воспроизводит содержание ч. 4 ст. 2 ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", но отдельные полномочия Верховного Суда РФ требуют разъяснения.

Так, пунктом 2 ст. 21 КАС РФ определены полномочия ВС РФ по рассмотрению административных исков на решения Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Комиссия относится к консультативным и совещательным органам Правительства РФ без статуса юридического лица, как и целый ряд других комиссий, для которых не установлено особого порядка оспаривания их решений. Решения комиссии не относятся к ненормативным актам Правительства РФ, т.к. принимаются в форме протоколов в соответствии с п. 9 Положения о Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 6 июля 2008 г. N 510 <9>, и подписываются Председателем комиссии, которым не обязательно должен быть Председатель Правительства РФ.

<9> СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3382.

Пункт 11 ст. 21 КАС РФ указывает на подведомственность Верховному Суду РФ споров, передаваемых Президентом РФ на рассмотрение в соответствии со ст. 85 Конституции РФ. При этом ни Конституция РФ, ни КАС РФ не разъясняют, о каких категориях споров может идти речь. Более того, не ясно, идет ли речь о спорах между органами государственной власти (ветвями власти) одного субъекта РФ или допускается возможность участия в таком споре органов государственной власти различных субъектов РФ. Конструкция части 1 ст. 85 Конституции РФ, где говорится о разрешении споров между органами государственной власти субъектов РФ, а не субъекта РФ, позволяет утверждать, что за исключением споров о компетенции <10> к административным делам, подведомственным Верховному Суду РФ, относятся публично-правовые споры как между органами государственной власти одного субъекта РФ, так и между органами различных субъектов. В качестве примеров таких споров можно назвать:

  1. споры о наименовании субъекта РФ исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" <11>;
  2. споры о границах между субъектами РФ <12>.
<10> См.: Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 22 с.
<11> Российская газета. 1995. 14 декабря.
<12> Мособлдума попросит КС РФ разъяснить статью 85 Конституции // URL: http://pravo.ru/news/view/12349/ (дата обращения: 04.06.2009).

Важно заметить, что споры об обжаловании законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ и, наоборот, споры об обжаловании постановлений законодательных органов субъектов РФ в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 15 марта 2015 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 20 КАС РФ относятся к ведению верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Отдельного внимания, на наш взгляд, заслуживают полномочия судов общей юрисдикции уровня субъекта Российской Федерации по рассмотрению в первой инстанции нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления в соответствии с п. 2 ст. 20 КАС РФ. Представляется, что подход законодателя в этой части нуждается в корректировке. Объясняется это многоуровневой системой местного самоуправления в Российской Федерации и, соответственно, различным объемом и характером полномочий. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <13> устанавливает в ст. 2 несколько типов муниципальных образований, из которых только городские округа (а также приравненные к ним виды муниципальных образований типа закрытых административно-территориальных образований и наукоградов) и муниципальные районы могут реализовывать отдельные государственные полномочия. Реализация отдельных государственных полномочий возможна путем принятия актов как представительного органа местного самоуправления, так и местной администрации в соответствии со ст. 37 и ч. 6 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По своему значению акты администраций муниципальных образований, наделяемых отдельными государственными полномочиями, имеют иногда более существенное значение, чем, например, акты представительных органов местного самоуправления сельских или городских поселений. Чего стоят хотя бы административные регламенты органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий, которые непосредственно затрагивают права и законные интересы граждан <14>.

<13> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2015. N 1 (ч. 1). Ст. 52.
<14> См., напр.: Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 07.04.2015 N 3190 "О внесении изменений в Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 29.06.2012 N 5501 "Об утверждении административного регламента предоставления администрацией муниципального образования город Краснодар, нацеленной отдельными государственными полномочиями, государственной услуги "Постановка граждан на учет в качестве кандидатов в усыновители (удочерители), опекуны (попечители) и оказание им содействия в подборе ребенка (детей)" // URL: http://krd.ru/dokumenty/dokumenty-administratsii/administrativnaya-reforma/munitsipalnye-pravovye-akty-podlezhaschie-nezavisimoy-antikorruptsionnoy-ekspertize/post3190.html.

В этой связи представляется, что п. 2 ст. 20 КАС РФ необходимо дополнить актами иных органов местного самоуправления в связи с реализацией ими отдельных государственных полномочий.

Продолжая тему оспаривания нормативных актов, важно обратить внимание на альтернативную подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по мотиву их несоответствия Конституциям (уставам) субъектов РФ. Административные исковые заявления по этой категории дел не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции в соответствии с ч. 5 ст. 208 КАС РФ лишь в том случае, если в субъекте Российской Федерации создан и функционирует Конституционный (уставный) суд.

Нормы части 5 ст. 209 КАС РФ позволяют говорить о том, что законодатель вводит принцип превентивной защиты от потенциально возможных нарушений прав и законных интересов лиц в тех случаях, когда уполномоченные общественные объединения, государственные, муниципальные органы и должностные лица обращаются в защиту прав и законных интересов членов общественного объединения или иных лиц.

Сразу отметим, что нормы ч. 2 ст. 208 КАС РФ, в которой употребляется термин "общественное объединение", вступают в противоречие с ГК РФ, который после масштабных изменений 2014 г., т.е. до принятия КАС РФ, содержит в ст. 65.1 понятие "общественная организация", а не "общественное объединение". Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <15> в ст. 8 указал на соответствие правового регулирования применительно к отдельным категориям общественных объединений, которые были созданы в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "Об общественных объединениях" <16>. Удивительно, что разработчики Кодекса не учли соответствующие изменения в ГК РФ.

<15> Российская газета. 2014. 12 мая.
<16> URL: http://www.pravo.gov.ru/.

Реальность угрозы нарушения прав, свобод и законных интересов - понятие оценочное, подлежащее всесторонней оценке в судебном заседании, а ч. 3 ст. 128 КАС РФ называет в качестве одного из оснований отказа в принятии административного искового заявления отсутствие видимых нарушений (как сказано в статье, из заявления не следует) прав, свобод и законных интересов. В этой связи предлагаем по делам, предусмотренным ч. 2, 3, 4 ст. 208 КАС РФ, когда речь идет о защите прав, свобод и законных интересов при реальной возможности их нарушения, включить принятие такого рода административных исковых заявлений к рассмотрению в вопросы предварительного судебного заседания.

Литература

  1. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 7. Воронеж: Издательство ВГУ, 2013. 1060 с.
  2. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 22 с.