Мудрый Юрист

О государственных полномочиях органов местного самоуправления 1

<1> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Попова Наталия Федоровна, доктор юридических наук, профессор кафедры административного и информационного права ФГОБУ ВО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации", Москва.

В статье анализируются основные требования по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К ним относятся следующие: эти полномочия передаются, как правило, органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на неограниченный срок только федеральными законами или законами субъектов РФ; их финансовое обеспечение осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий; в законодательстве определен их перечень; осуществление отдельных государственных полномочий не право, а полномочие органов местного самоуправления; законодатель установил требования к содержанию федерального закона, закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; установлено, что органы государственной власти должны осуществлять контроль за исполнением переданных полномочий; определены основания прекращения выполнения переданных полномочий. Отмечено, что основной проблемой наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления является несвоевременное и неполное финансовое обеспечение выполнения переданных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, государственные полномочия, органы государственной власти, финансовое обеспечение, субвенции, контроль.

Revisiting the authoritative powers of the local self-government bodies

N.F. Popova

Popova Natalia F., doctor of law, Professor of the Chair of "Administrative and information law", Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow.

The article deals with the basic requirements for empowerment of local self-government bodies of certain authoritative powers. These requirements include the following: local self-government bodies can be lodged with authoritative powers for perpetual existence only by federal laws or laws of constituent entities of the Russian Federation; these powers are usually delegated to the local authorities of municipal districts and urban districts and should be financially supported only by the subventions from respective (specifically federal and regional) budgets; local governments have the right to use their own resources and financial means for the implementation of the delegated powers; the transferable authoritative powers are enumerated in p. 6 art. 26.3 of Federal law No. 184-FZ (passed on October 6, 1999) "On general principles of organization of legislative (representative) and executive local self-government bodies of the Russian Federation"; exercise of certain authoritative powers is not a right but a legal power of the local authorities; the legislator has established specific requirements for both the federal laws and laws of a constituent of the Russian Federation endowing the local self-governmental bodies certain authoritative powers; the grounds for the termination of delegated powers are legally enshrined. The author specifies that the key problem of the empowerment of local self-government bodies of certain authoritative powers is the untimed and incomplete financial support of these powers' exercise using the subventions to the local budgets from the respective budgets.

Key words: local authorities, public authority, public authorities, financial security, subvention, the local budget, the budget of the Russian Federation, the federal budget, organs of authoritative powers, termination of powers of government authority.

Часть 2 статьи 132 Конституции РФ допускает наделение органов местного самоуправления отдельными (далее - ОМСУ) государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Из смысла данного конституционного предписания следует, что выполнение переданных государственных полномочий должно соответствовать сущности местного самоуправления, быть связано с решением вопросов местного значения и содействовать эффективному выполнению основных функций местного самоуправления.

При анализе норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями РФ характеризуется следующими основными чертами.

Во-первых, эти полномочия передаются только федеральными законами или законами субъектов РФ в зависимости от того, от какого уровня власти эти полномочия передаются.

Во-вторых, принятие иных нормативных правовых актов по этим вопросам не допускается.

В-третьих, государственные полномочия передаются, как правило, ОМСУ муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законом. Данное обстоятельство предопределило участие органов государственной власти в конкурсной комиссии, создаваемой для назначения на должность главы администрации муниципальных районов и городских округов. В то же время не исключается возможность в отдельных случаях наделять государственными полномочиями ОМСУ поселений. Однако это не правило, а исключение.

В-четвертых, наделение полномочиями осуществляется, как правило, на неограниченный срок. Но если данные полномочия имеют определенный срок действия - на срок действия этих полномочий.

В-пятых, финансовое обеспечение выполнения переданных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Иные формы финансирования, такие как учет в дотациях, отчисления от налогов и т.п., в данном случае неприменимы. Порядок предоставления таких субвенций устанавливается ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Бюджетным кодексом от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

В-шестых, ОМСУ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В-седьмых, законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В настоящий момент их 71 (по состоянию на 5 октября 2015 г.). К ним относятся следующие полномочия по: формированию и содержанию архивных фондов субъекта РФ; предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации их последствий; организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществлению регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; поддержке сельскохозяйственного производства; поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества; осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечению безопасности дорожного движения на них; организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси и др.

В-восьмых, осуществление отдельных государственных полномочий не право, а именно полномочие (право + обязанность) органов местного самоуправления. Это следует из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать законы.

В-девятых, законодатель установил требования к содержанию федерального закона, закона субъекта РФ, предусматривающего наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями.

В-десятых, должен осуществляться контроль органов государственной власти за исполнением переданных полномочий ОМСУ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П установил, что контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий.

В-одиннадцатых, органы государственной власти при необходимости вправе выдавать субъектам местного самоуправления обязательные для исполнения письменные предписания по устранению выявленных нарушений требований законов, регулирующих вопросы осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В-двенадцатых, основаниями прекращения выполнения переданных полномочий могут быть: истечение срока, на который они были переданы; истечение срока действия самого полномочия; признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий ОМСУ; невозможность обеспечения переданных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; систематическое нарушение законодательства ОМСУ при реализации переданных государственных полномочий; принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере.

В настоящее время в субъектах РФ принято достаточно законов по передаче отдельных государственных полномочий ОМСУ. Например, Московская областная Дума 29 октября 2015 г. приняла Закон Московской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений". В соответствии с ним органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области наделяются государственными полномочиями по:

  1. принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, расположенного на территории муниципального района, городского округа;
  2. распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, городского округа, за исключением случаев, предусмотренных законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;
  3. переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую, на территории муниципального района, городского округа, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и случаев перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов. Закон вступает в силу с 1 января 2016 г.

Закон Иркутской области от 11 декабря 2008 года N 104-оз наделяет органы местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Заслуживает внимания позиция некоторых авторов о том, что законодателю для защиты местного самоуправления от произвола со стороны органов государственной власти целесообразнее ввести процедуру учета мнения местного населения по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предусмотреть договорную форму передачи осуществления полномочий [1, 2].

Вместе с тем до настоящего времени, как отмечает Шугрина Е.С., большую проблему представляют собой так называемые скрытые полномочия, или нефинансируемые мандаты, когда органы местного самоуправления получают полномочия органов государственной власти в завуалированной форме без необходимого финансового обеспечения [3].

Законодатель определил, что наделение государственными полномочиями осуществляется, как правило, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В этой связи вопрос о делегировании полномочий внутригородским территориям городов федерального значения решается законами этих городов. Практика свидетельствует о том, что указанные территории наделяются отдельными государственными полномочиями. Например, Закон города Москвы от 11 июля 2012 г. N 39 наделяет органы местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в целях обеспечения учета мнения населения и органов местного самоуправления при принятии решений органами исполнительной власти города Москвы, повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы, усиления роли органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии соответствующих территорий (в сфере благоустройства, строительства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда и т.п.).

Важно отметить, что в Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 1 ст. 19 совершенно четко указано: любые полномочия, не отнесенные этим Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие данной нормы позволяет рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями [4, 5]. Основной проблемой наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями является несвоевременное и неполное их финансирование из бюджетов РФ.

В своем Постановлении Федеральный арбитражный суд (ФАС) Дальневосточного округа от 3 марта 2014 г. N Ф03-223/2014 по делу N А51-11791/2013 отметил, что расходы муниципального образования по исполнению государственной обязанности по обеспечению жильем участкового уполномоченного полиции и членов его семьи в соответствии с пунктом 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и не подлежат осуществлению за счет расходов бюджета муниципального образования, что согласуется с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 15 февраля 2005 г. N 58-О.

В Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 3 марта 2014 г. N Ф03-172/2014 по делу N А73-10301/2013 указывается, что поскольку при исследовании и оценке имеющихся в материалах дела доказательств арбитражные суды установили факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией в лице Министерства финансов Российской Федерации обязанностей по выделению средств для приобретения жилья военнослужащим, а также размер понесенных муниципальным образованием расходов и причинную связь между этими обстоятельствами, то, руководствуясь пунктом 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьями 1069, 1071 ГК РФ, правомерно взыскали денежные средства с субъекта РФ на расходы, возникшие в связи с предоставлением жилых помещений военнослужащим и членам их семей.

Практика регионов, где полномочия по предоставлению жилья сиротам переданы органам местного самоуправления, также свидетельствует о фактах их недостаточного финансового обеспечения, что ставит под угрозу решение проблемы и зачастую влечет нарушение прав нуждающихся.

Так, Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в декабре 2013 г. утвержден Закон Республики Саха "О государственном бюджете Республики Саха (Якутии) на 2014 год", которым на предоставление жилья детям-сиротам предусмотрено 162,3 млн. руб., или 20% от необходимого объема финансирования (в 2014 г. в Республике право на жилье возникает у 618 лиц указанной категории, на реализацию чего необходимо 826,3 млн. руб.). В результате на муниципалитеты и дотационные местные бюджеты возложено исполнение финансово не обеспеченных полномочий в отношении 495 детей-сирот, что противоречит п. 6 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ч. 5 ст. 19, ч. 3 ст. 20 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, исходя из которых при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий эти обязательства исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ [6].

Таким образом, в законодательстве установлен четкий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Определено, что любые полномочия, не отнесенные законодателем к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие таких установлений является гарантией компетенционной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. На практике судам стало проще признавать законы и иные нормативные акты о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями незаконными в связи с их несоответствием установленным требованиям.

Список источников:

  1. Афанасьев А.А. Осуществление органами местного управления сельских поселений отдельных государственных функций // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. N 4. С. 34 - 40.
  2. Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62 - 66.
  3. Гулина В.В. Некоторые проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 20 - 23.
  4. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 23 - 32.
  5. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 57 - 61.
  6. Подласенко О.А. Надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение // Законность. 2014. N 7. С. 33 - 40.
  7. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. N 4. С. 2 - 19.

References:

  1. Afanasev A.A. Implementation by local authorities of rural settlements of certain State functions [Osuschestvlenie organami mestnogo upravleniya sel'skih poseleniy otdelnyih gosudarstvennyih funktsiy] // Science and education: industry and Economics; entrepreneurship; law and governance [Nauka i obrazovanie: hozyaystvo i ekonomika; predprinimatelstvo; pravo i upravlenie]. 2014. N 4. P. 34 - 40 [in Russian].
  2. Byalkina T.M. About some aspects of Russian municipal government in light of the new municipal reform [O nekotoryih aspektah rossiyskogo gorodskogo samoupravleniya v svete novoy munitsipalnoy reformyi] // Constitutional and municipal law [Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo]. 2015. N 1. P. 62 - 66 [in Russian].
  3. Dityatkovskiy M.U. About subjects of reference of bodies of State power and bodies of local self-government [O predmetah vedeniya organov gosudarstvennoy vlasti i organov mestnogo samoupravleniya] // Journal of Russian law [Zhurnal rossiyskogo prava]. 2007. N 11. P. 23 - 32 [in Russian].
  4. Gulin V.V. Some problems of interaction between bodies of State power and bodies of local self-government [Nekotoryie problemyi vzaimodeystviya organov gosudarstvennoy vlasti i organov mestnogo samoupravleniya] // State power and local self-government [Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie]. 2013. N 11. P. 20 - 23 [in Russian].
  5. Peshin N.L. Some problems of interaction between bodies of State power and bodies of local self-government [Novyie tendentsii munitsipalnoy reformyi: uroven gorodskih okrugov i munitsipalnyih rayonov] // State power and local self-government [Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo]. 2013. N 11. P. 20 - 23 [in Russian].
  6. Podlasenko O.A. Supervision of observance of the rights of orphans and children left without parental care to housing [Nadzor za soblyudeniem prav detey-sirot i detey, ostavshihsya bez popecheniya roditeley, na zhiloe pomeschenie] // Legitimacy [Zakonnost']. 2014. N 7. P. 33 - 40 [in Russian].
  7. Shugrina E.S. Legislation on local self-government: an analysis of the status and trends of development [Zakonodatel'stvo o mestnom samoupravlenii: analiz sostoyaniya i tendentsii razvitiya] // Municipal law [Munitsipalnoe pravo]. 2014. N 4. P. 2 - 19 [in Russian].