Мудрый Юрист

Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих

Григорьев В.А., профессор кафедры уголовного права и криминологии, кандидат юридических наук, доцент.

Изучение уголовного законодательства и практики его применения в сфере борьбы с коррупцией позволило нам сделать предположение о том, что одной из существенных причин недостаточной эффективности антикоррупционной деятельности является несовершенство отечественного наградного (поощрительного) законодательства.

Как известно, под понятием коррупции понимается принятие не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ лицами, управомоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

Любая награда (поощрение) предполагает предоставление лицу материальных или иных благ и преимуществ, и поэтому, для того чтобы предупредить коррупционные проявления в поощрительной деятельности, в законодательстве должны быть достаточно четко прописаны ее основания и порядок.

Анализ действующего законодательства, регламентирующего указанные вопросы, позволяет нам сделать вывод о том, что оно создает широкий простор для различного рода злоупотреблений, которые, по сути, являются таковыми, но практически недоказуемы. Незаконная награда (поощрение) <*> и получение поощрения объективно могут содержать признаки коррупции, но вряд ли кто-нибудь с учетом ныне действующего законодательства рискнет вслух назвать лиц, совершивших вышеуказанные деяния, коррупционерами, хотя они таковыми, на наш взгляд, являются.

<*> С нашей точки зрения, поощрение в широком смысле является более широким понятием, чем награда. Под наградами мы понимаем поощрения, которые применяются от имени государства, - государственные награды. Кроме государственных наград, к поощрениям в широком смысле мы относим поощрения в узком смысле, т.е. поощрения, применяемые от имени министерств и ведомств, должностных лиц, общественных и международных организаций. В рамках данной работы мы будем вести речь о поощрениях, которые применяются от имени государства, государственных органов и должностных лиц.

Основной причиной этого, как мы уже отмечали, является отсутствие четких оснований и порядка награждения (поощрения).

Например, обратимся к Федеральному закону РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Там в статье 13 "Поощрение государственного служащего" закреплено: "За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Анализируя данное положение, можно выявить следующие основания для поощрения: 1) успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей; 2) продолжительная и безупречная служба; 3) выполнение заданий особой важности; 4) выполнение заданий особой сложности. Нетрудно заметить, что все основания сформулированы с использованием так называемых оценочных понятий. Ознакомление с данными основаниями сразу же порождает вопросы о том, что такое "добросовестное и успешное выполнение обязанностей", "продолжительная и безупречная служба", "задание особой важности", "задание особой сложности". Следовательно, во всех без исключения случаях принятие решения о поощрении поставлено в зависимость от усмотрения лица, наделенного правом поощрения. А где имеет место усмотрение, там всегда существуют условия для коррупции.

Не лишено вышеуказанного недостатка и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ.

В частности, в статье 26 этого нормативного акта "Права и обязанности начальника органа налоговой полиции по поддержанию служебной дисциплины" в качестве оснований для поощрения подчиненных закреплены: образцовое исполнение служебных обязанностей и высокие результаты в службе; мужество и отвага, проявленные при исполнении служебного долга; другие особые заслуги.

Первое вышеуказанное основание является достаточным для поощрения сотрудника всеми предусмотренными Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ формами поощрений за исключением награждения почетным знаком "Заслуженный сотрудник налоговой полиции" и государственными наградами Российской Федерации. Основанием для награждения почетным знаком "Заслуженный сотрудник налоговой полиции" и государственными наградами Российской Федерации являются: мужество и отвага, проявленные при исполнении служебного долга; другие особые заслуги. Почетным знаком "Заслуженный сотрудник налоговой полиции" сотрудник может быть награжден за образцовое выполнение служебного долга.

Нетрудно заметить, что основания для применения всех форм поощрения к сотрудникам налоговой полиции являются недостаточно конкретными. Это создает условия для злоупотреблений в дисциплинарной практике, что не способствует укреплению служебной дисциплины в органах налоговой полиции.

Не менее неудачно урегулирована в статье 28 Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции и процедура (порядок) применения поощрений к сотрудникам органов налоговой полиции. В данной статье говорится лишь о том, что все поощрения применяются прямыми начальниками в пределах предоставленных им полномочий и объявляются в приказах, за исключением благодарности, которая может быть объявлена и в устной форме. Столь упрощенная процедура применения поощрений тоже не способствует обеспечению гласности и объективности в оценке оперативно-служебной деятельности.

Недостатки правового регулирования оснований и порядка применения поощрений к сотрудникам налоговой полиции существенным образом затрудняют начальникам органов налоговой полиции добросовестно выполнять закрепленные в статье 26 Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции обязанности по поддержанию служебной дисциплины.

Поощрение, так же как и наказание, является способом стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушений. Поощрение и наказание являются коррелянтами по отношению друг к другу. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний.

В свое время П.А. Сорокин, анализируя положение о подвигах и наградах в правовой науке, совершенно справедливо, на наш взгляд, отметил, что "в то время как один разряд фактов социальной жизни (преступления-наказания) обратил на себя исключительное внимание научной мысли, другой разряд фактов, не менее важных и играющих не меньшую социальную роль (подвиг-награда), почти совершенно игнорируется тою же научною мыслью. Преступления и наказания служат и служили до сих пор единственным объектом исследования представителей общественных наук и теоретиков уголовного права. Подвиги же и награды - как совершенно равноправная категория, как громадный разряд социальных явлений - огромному большинству юристов и социологов даже и неизвестны. В то время как наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический <*>, наука о подвигах и наградах или, если угодно, наградное право даже и не значится в числе научных дисциплин" <**>.

<*> Гипертрофический - чрезмерно увеличенный.
<**> Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонов. Пер. с англ. М.: Политиздат, 1992. С. 77.

Ради справедливости следует отметить, что в научной литературе начала прошлого века предпринимались попытки обоснования необходимости создания указанной юридической науки. "Вознаграждение, - писал Иеринг, - в более обширном смысле представляется противоположением наказанию; общество наказывает того, кто провинится перед ним, оно награждает того, кто оказывает пред ним заслугу. Середину между образом действия того и другого занимает деятельность лица, которая не более и не менее как только что соответствует требованиям закона. Таким образом, мы получаем соответствующие друг другу понятия о преступлении и наказании, о заслуге и вознаграждении" <*>. В отечественном праве ряд авторов тоже обращали внимание на то, что право может эффективно воздействовать на жизнь в том случае, если будут применяться не только принуждение и кара, но и обещание выгод и наград <**>.

<*> Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. Спб., 1912. С. 140.
<**> См., напр.: Гредескул Н.А. К учению об осуществлении права. Харьков, 1901. П. п. 3 и 4.

К сожалению, и раньше <*>, и сейчас прозвучавшие призывы к разработке столь важной сферы правового регулирования не привлекли достаточного внимания среди представителей юридической науки.

<*> Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонов. Пер. с англ. М.: Политиздат, 1992. С. 77.

Изучение процессов, происходящих в нашем обществе, позволяет нам сделать вывод о том, что, как никогда ранее, сегодня назрел вопрос о необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего основания и порядок награждения (поощрения) физических и юридических лиц от имени государства, государственных органов и должностных лиц. Это позволит, как нам представляется, существенным образом повлиять на сокращение фактов коррупции в сфере поощрительной деятельности вообще и наградной деятельности в частности.

Сокращению фактов злоупотреблений должностными полномочиями в поощрительной деятельности может способствовать разработка вопроса об основании поощрения вообще и награды в частности.

По мнению П.А. Сорокина, основанием для поощрения является услуга (заслуга). В качестве таковой он считал деяние, которое не обязательно для лица, его совершившего, и не навязано ему, а лишь рекомендовано с обещанием награды или привилегии за его выполнение <*>. Такой подход к определению основания для поощрения <**> нам представляется правильным. Он может быть использован при разработке отечественного наградного законодательства.

<*> См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонов. Пер. с англ. М.: Политиздат, 1992. С. 79.
<**> Ввиду того что, по нашему мнению, более удачным термином для обозначения основания для поощрения является термин "заслуга", в дальнейшем он и будет использоваться.

С учетом вышеуказанного подхода к формулированию понятия заслуги можно сформулировать признаки этого деяния. Заслуга - это деяние в форме действия или бездействия, которое является:

  1. общественно полезным;
  2. правомерным (не обязательным для лица, его совершившего, а лишь рекомендованным ему);
  3. сознательным и волевым;
  4. поощряемым (награждаемым).

Общественно полезным следует признавать деяние-заслугу, совершенное в интересах другого лица, государства или общества, которыми оно воспринимается как услуга.

Деяния-заслуги признаются правомерными в тех случаях, когда они не входят в круг юридических обязанностей субъекта, а лишь рекомендуются ему правовыми нормами для совершения.

Сознательным и волевым деяние-заслуга считается тогда, когда лицо, его совершающее, осознает, что оно совершает в пользу другого лица, государства или общества желаемое для них деяние, которое оно не обязано было совершать, и желает это деяние совершить <*>.

<*> Предвидение получения поощрения и желание его получения, как нам представляется, не являются обязательными и не влияют на оценку деяния как заслуги.

Поощряемым (награждаемым) признается деяние, за совершение которого законом предусмотрено поощрение (награждение) лица, его совершившего.

Оценка оснований поощрения, указанных в Федеральном законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации": 1) успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей; 2) продолжительная и безупречная служба; 3) выполнение заданий особой важности; 4) выполнение заданий особой сложности, с учетом вышеуказанных признаков заслуг не позволяет их признавать, по нашему мнению, в качестве таковых. Основанием для такого вывода являются результаты анализа основных обязанностей государственного служащего, закрепленные в статье 10 вышеназванного Закона.

В частности, государственный служащий в соответствии с п. 2 ст. 10 указанного Закона обязан "добросовестно исполнять должностные обязанности". Обращение к словарю русского языка для уяснения значения термина "добросовестно" позволяет сделать вывод о том, что это слово является синонимом слова "безупречно" <*>. Следовательно, успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, а также продолжительная и безупречная служба не могут быть основаниями для поощрения (награждения), поскольку заслугами они не являются, т.к. входят в круг обязанностей государственного служащего.

<*> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд., испр. и доп. М.: АЗЪ, 1995. С. 165, 870.

Выполнение заданий особой важности или особой сложности в тех случаях, когда выполнение таких заданий входит в круг обязанностей государственного служащего, тоже не может считаться заслугой. Совершение указанных деяний может рассматриваться в качестве заслуги лишь тогда, когда указанные задания, не являющиеся обязанностью государственного служащего, будут им успешно и на законном основании выполнены по просьбе других лиц.

Описанные нами выше дефекты оснований для поощрения государственных служащих свойственны подавляющему большинству оснований для поощрения (награждения), которые закреплены в отечественном законодательстве. Такое положение, на наш взгляд, не может считаться нормальным. Авторитет государства и значимость поощрений подрываются в случаях, когда государственного служащего награждают, например, орденом, а затем освобождают от занимаемой должности как не справившегося с выполнением своих обязанностей. Вызывает у людей недоумение и то, что за период, в течение которого министерство или ведомство подвергалось жесткой критике со стороны руководства государства за недостатки, руководитель этого министерства или ведомства регулярно получает очередные звания и классные чины, государственные награды, которые предполагают получение награжденным выгод и привилегий. Такие факты из российской действительности широко известны и, кроме горьких усмешек, у людей ничего не вызывают.

Исходя из всего вышеизложенного представляется возможным сделать вывод о необходимости выделения и разработки наградного права как подотрасли конституционного права. Как и всякая другая отрасль права, наградное (поощрительное) право имеет свой предмет и метод правового регулирования.

Предметом правового регулирования наградного (поощрительного) права являются правовые отношения, возникающие по поводу стимулирования лиц по предоставлению услуг обществу.

К методам правового регулирования наградного (поощрительного) права относятся:

  1. законодательное закрепление основания и порядка поощрения (награждения) лиц, которые будут иметь заслуги перед обществом;
  2. предоставление лицам, имеющим заслуги перед обществом, поощрений (наград);
  3. законодательное закрепление оснований и порядка лишения поощрений и наград.

Таким образом, наградное (поощрительное) право - это отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие по поводу стимулирования лиц по предоставлению услуг обществу, путем предоставления лицам, имеющим заслуги перед обществом, поощрений (наград), а также путем лишения награжденных лиц поощрений (наград) на основании и в порядке, закрепленных в законе.

Наградное (поощрительное) законодательство - это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования наградного (поощрительного) права.

Становление наградного (поощрительного) права как отрасли права и совершенствование наградного (поощрительного) законодательства, как нам представляется, позволят им стать эффективными средствами, которые используются для предупреждения коррупции, поскольку они будут препятствовать злоупотреблениям, сопряженным с получением выгод и привилегий, путем незаконного получения и предоставления от имени государства, государственных органов и должностных лиц поощрений (наград).

Для укрепления служебной дисциплины в государственных органах вообще и в органах налоговой полиции в частности необходимо конкретизировать основания применения всех форм поощрения и более детально урегулировать порядок применения к сотрудникам поощрений.