Мудрый Юрист

Развитие системы правового регулирования государственных закупок в России

Катвалян Анна Эдуардовна, аспирант 2-го года обучения кафедры финансового и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.

В статье раскрываются некоторые важные понятия и принципы, которые являлись основополагающими в течение всех этапов развития системы государственных закупок и которые, исходя из особенностей соответствующего этапа, реализовались различными способами. Также анализируются основные этапы развития системы правового регулирования государственных закупок в России в период со времени принятия Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" до формирования действующего законодательства; рассматриваются нормативно-правовые акты в сфере государственных закупок на различных этапах, приводятся их основные характеристики, а также выявляются основные проблемы, которые служили причинами отмены действующего в соответствующий период законодательства и создания нового механизма правового регулирования. Кроме того, в статье раскрывается понятие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как нового механизма регулирования системы государственных закупок. Рассмотрены специальные действующие законы в сфере государственных закупок, и прослежена их взаимосвязь друг с другом.

Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, государственные и муниципальные нужды, процедуры проведения торгов, размещение заказа.

Development of the System of Legal Regulation of State Procurements in Russia

A.E. Katvalyan

Katvalyan Anna E., 2nd Year Postgraduate Student of the Department of Financial and Administrative Law of the Saint Petersburg State University.

The article reveals some important concepts and principles that were fundamental during all stages of development of the public procurement system and that, based on the features of the corresponding stage, were expressed in various ways. It also analyzes the main stages of development of the system of legal regulation of public procurement in Russia. This covers the period from the adoption of the Federal Law of May 6, 1999 N 97-FZ "On tenders for placing orders for goods, works execution and services for state needs" to existing legislation, discloses regulations in the field of public procurement at various stages, their main characteristics. It also identifies the main problems that caused the cancellation of legislation in force at the relevant period and the provision of a new mechanism of legal regulation. In addition, the article discloses the concept of a contractual system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs, as a new mechanism for regulating the system of public procurement. Examined current special laws in the field of public procurement, as well as their relationship to each other considered.

Key words: public procurement, contractual system, state and municipal needs, tender implementation procedures, order placement.

Система правового регулирования государственных закупок в России постоянно менялась. Переход от одного механизма регулирования к другому происходил с целью усовершенствования законодательства в сфере государственных закупок, повышения эффективности и прозрачности системы, а также разрешения практических и законодательных проблем в этой сфере. Однако судебная практика и тщательное изучение этой сферы свидетельствуют о том, что при каждом принятии нового закона о государственных закупках проблемы оставались нерешенными или же возникали новые. Учитывая вышеизложенное, актуальность темы исследования заключается в том, что в связи с постоянными изменениями системы правового регулирования государственных закупок появляется необходимость детального, глубокого и поэтапного изучения причин данного явления, а также раскрытия проблем, которые существовали в соответствующих периодах. Для полного понимания развития системы правового регулирования государственных закупок необходимо анализировать различные периоды ее становления в России.

При проведении такого анализа становится понятно, что существуют основополагающие понятия, которые характерны для всех эпох и которые действуют и в XXI в. Например, в период правления Александра I был принят Устав "О провианте для продовольствия войск", который являлся одним из первых документов в XIX в., регулирующих эту сферу. Особо значительно в этом уставе - это внесение "справочной цены", порядок ее исчисления. В частности, с целью вычисления справочной цены и ее дальнейшего использования в процессе торгов анализировались цены по всем уездам губернии. В результате этого анализа в губернскую комиссию по организации закупки предоставляли наибольшую, среднюю и наименьшую цену. Наименьшая цена использовалась в качестве стартовой, однако, если никто не желал участвовать в торгах по такой цене, позволялось торговаться по средней, а потом по наибольшей <1>.

<1> Смирнов В.И., Нестерович Н.В., Гончаров Е.Ю. Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань: БизнесИнфоСервис, 2000.

Невозможно не заметить, что примерно такое же регулирование существует и в настоящее время. Сейчас тоже в процессе закупок заказчик определяет, обосновывает начальную (максимальную) цену разными методами (нормативный метод, тарифный метод и т.д.) и руководствуется ими.

Кроме того, так как для заключения крупных контрактов от участников требовалась крупная сумма залога, но не все участники были способны предоставить такие крупные залоги, это приводило к ограничению конкуренции. Во избежание таких случаев в 1815 г. был издан Указ, согласно которому заказчикам рекомендовалось разделять и размещать крупные заказы по частям.

Данное регулирование также способствовало эффективности закупки, так как заказчик мог одновременно проводить два конкурса, как по одному лоту - сразу на весь объем работ, так и по отдельным лотам, а контракт заключался им по итогам того конкурса, который давал более высокую экономию.

Здесь очевидно сходство между этим указом и действующим законодательством, так как сейчас тоже при осуществлении закупок могут выделяться лоты, и участники закупок подают заявку на участие в торгах конкретного лота.

Важно и то, что основные принципы законодательного регулирования в сфере закупок, которые актуальны в наши дни, не новые явления, а рождались вместе с возникновением системы государственных закупок. Из этих принципов можно упомянуть принцип открытости. К примеру, уже при правлении Петра I для обеспечения принципа открытости объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам и кто поручители: эти же сведения подавались в Канцелярию Сената. На воротах же вывешивались и судебные решения, которые зачастую касались результатов конкурса.

Началом развития системы регулирования государственных закупок в России в настоящее время стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Однако для полного понимания необходимости принятия данного Закона следует вкратце рассмотреть, как регулировались отношения в сфере государственных закупок до принятия вышеупомянутого Закона.

8 апреля 1997 г. был принят Указ Президента РФ N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ N 305), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - Положение), которое регулировало порядок и способы проведения торгов, предусматривая в качестве наиболее предпочтительного способа закупок проведение открытых торгов. Стоит подчеркнуть тот факт, что в Положении упоминалось только о закупках для государственных нужд, в то время как п. 4 Указа N 305 предусматривал необходимость проведения торгов на закупки продукции, в том числе и для муниципальных нужд, в порядке, предусмотренном для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.

Для осуществления поставленных в указе целей был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон N 97-ФЗ), который регулировал отношения, возникающие в процессе проведения конкурса на размещение заказов только за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования. Кроме того, Положение давало возможность заказчику в случаях, предусмотренных в Положении, кроме открытых конкурсов использовать иные процедуры, в частности закрытые конкурсы, специализированные закрытые торги, внутренние конкурсы, запрос котировок и заказы у единственного источника, в то время как Закон N 97-ФЗ в качестве способов проведения торгов перечисляет только открытые и закрытые конкурсы.

Отсюда можно сделать вывод, что по сравнению с Положением Закон N 97-ФЗ регулирует более узкие отношения, оставив открытым вопрос о закупках для муниципальных нужд и закрепляя только две процедуры проведения торгов. Иными словами, Закон не регулировал все те отношения, которые регулировались в Положении. Значителен и тот факт, что согласно Указу Положение действовало до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, и, соответственно, при организации закупок продукции для муниципальных нужд возникал вопрос: какой нормативно-правовой акт должен применяться? Нужно отметить, что Верховный Суд РФ в Определении от 8 декабря 2004 г. N 74-Г04-12 указал, что Положение Указа N 305 не применяется только при регулировании отношений, связанных с закупкой и поставкой продукции для федеральных нужд, так как они регулируются Законом N 97-ФЗ. Касательно закупки и поставки продукции для государственных нужд субъектов РФ и нужд муниципальных образований применяется Положение Указа N 305 <2>.

<2> Определение Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. N 74-Г04-12 "Иск о признании отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) "О закупках и поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд Республики Саха (Якутия)" от 25.12.2003 недействующими и противоречащими федеральному законодательству удовлетворен правомерно, поскольку оспариваемые нормы Закона приняты с превышениями полномочий и не соответствуют федеральному законодательству". URL: http://www.resheniya-sudov.ru/2004/47115/.

Более того, возникали вопросы в связи с процедурами проведения торгов для государственных нужд. Можно предположить, что есть два разных направления в действиях заказчиков. Первое - так как Закон N 97-ФЗ не регулирует вопросы простых способов закупки, то при осуществлении простых процедур применяется Положение Указа. Второе - при проведении торгов для государственных нужд заказчиками могут использоваться только две процедуры, предусмотренные в Законе N 97-ФЗ, а при проведении торгов для муниципальных нужд применяются процедуры, предусмотренные в Положении Указа.

То есть складывалась такая ситуация, что у субъектов РФ и муниципальных образований формировалась отдельная система организации закупок. Все вышеупомянутые проблемы, а также необходимость систематизации законодательства привели к отмене данного Закона и к принятию Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). С уверенностью можно утверждать, что Закон N 94-ФЗ стал важным шагом вперед в регулировании системы государственных закупок.

В первую очередь одним из важных изменений в законодательстве о государственных закупках можно считать то, что для государственных и муниципальных нужд была предусмотрена единая система закупок, т.е. на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ и муниципальных образований действовал один и тот же закон. Кроме того, Закон N 94-ФЗ давал конкретное определение государственных и муниципальных нужд, а также перечислял субъекты, которые являются государственными и муниципальными заказчиками.

Как одну из важных новаций этого Закона можно отметить внедрение института информационного обеспечения размещения заказов на официальном сайте в Интернете, что обеспечивает информирование еще большего количества участников, а также делает сферу государственных закупок общедоступной.

Более того, требование о размещении заказов и выборе исполнителя путем проведения аукциона в электронной форме создало условия для добросовестной конкуренции, а также стало способом борьбы с коррупцией.

Нужно отметить тот факт, что Закон N 94-ФЗ давал возможность обжалования действий (бездействия) заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд в судебном и внесудебном порядке <3>, что с точки зрения обеспечения защиты прав участников давало более широкие возможности, чем Закон N 97-ФЗ, который предусматривал только обжалование в судебном порядке.

<3> Пункт 1 ст. 57 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть 1). Ст. 3105.

Для максимального предотвращения злоупотреблений со стороны заказчиков в Законе была предусмотрена система контроля (проведение плановых и внеплановых проверок) за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов, а в случае обнаружения нарушений могли применяться соответствующие меры, такие как аннулирование торгов или признание судом (арбитражным судом) размещенного заказа недействительным и т.д.

При всем этом в течение времени применения данного Закона намечались и некоторые проблемы. В частности, Закон N 94-ФЗ в основном регулировал отношения, касающиеся процедур размещения государственных заказов и определения поставщика (к примеру, требования к участникам размещения заказа, условия допуска к участию в торгах). Однако до и после вышеперечисленных процессов государственными и муниципальными заказчиками осуществляются и другие процессы (в частности, планирование закупок, заключение и исполнение контракта), которые не были урегулированы в Законе N 94-ФЗ. Отсутствие регулирования этих процессов оставило нерешенными множество вопросов, связанных с этими этапами.

Не менее существенно и то, что Закон запрещал лицам, внесенным в Реестр недобросовестных поставщиков, участвовать в государственных закупках, однако это регулирование не исключало возможности создания участниками новых юридических лиц и участия в процедурах закупок в качестве нового участника.

Для устранения пробелов Закона N 94-ФЗ был принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), который действует до настоящего времени. Из названия этого Закона становится ясно, что законодатель внес исключительно новый порядок проведения закупок, а именно контрактную систему. Контрактную систему можно определить как правовой механизм, регулирующий отношения, возникающие при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Можно сделать вывод, что, употребив термин "система", законодатель обозначил системный подход в регулировании данной сферы, что означает рассмотрение всего процесса закупок как единого целого, части которого взаимосвязаны друг с другом. Как уже упоминалось выше, Закон N 94-ФЗ затрагивал только один этап в процессе закупок - размещение заказов, однако в контрактную систему входят все этапы, касающиеся закупок. Планирование и размещение закупок, заключение и исполнение контрактов - все эти процессы регламентируются Законом N 44-ФЗ. Особенность контрактной системы заключается в том, что процессы, субъекты которых не являются государственными заказчиками и участниками, тоже подпадают под регулирование данным Законом. Речь идет о мониторинге, аудите и контроле в сфере закупок. То есть в Законе можно увидеть широкий субъектный состав, что еще раз доказывает системный подход законодателя. Таким образом, все части процесса закупок рассматриваются как одна система, а все субъекты (заказчики, участники, признанный поставщик, федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок и т.д.) этого процесса являются участниками контрактной системы в сфере закупок. Более того, невозможно не заметить, что в данном Законе присутствуют нормы различных отраслей законодательства. Например, когда речь идет о договоре, заключенном между заказчиками и участниками, то это гражданско-правовые отношения, однако процесс распределения бюджетных средств имеет бюджетно-правовой характер, а когда уполномоченный орган осуществляет контроль - это уже административные отношения.

Стоит отметить то, что в сфере закупок также был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), устанавливающий общие принципы и основные требования, связанные с закупками товаров, работ, услуг данными заказчиками. Возникают вопросы: с какой целью был принят этот Закон, почему законодатель для конкретных юридических лиц определил отдельную систему закупок и как соотносится Закон N 223-ФЗ с Законом N 44-ФЗ? Если проанализировать п. 2 ст. 1 Закона N 223-ФЗ, то будет очевидно, что субъекты, на которых распространяется этот Закон, не являются государственными и муниципальными органами, и, соответственно, осуществление ими закупок по их природе невозможно считать закупками для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Закон N 44-ФЗ не мог регулировать отношения, возникающие при закупке для обеспечения потребностей юридических лиц, так как этот Закон направлен на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Более того, в подтверждение сказанного следует отметить, что целями Закона N 223-ФЗ являются: обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования <4>. Иными словами, условно можем определить эти закупки не государственными и муниципальными, а корпоративными. Тем не менее есть и исключения. В частности, в Законе N 44-ФЗ для бюджетных учреждений и государственных и муниципальных унитарных предприятий предусматриваются особые правила. Согласно общему правилу бюджетные учреждения при осуществлении закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств руководствуются требованиями Закона N 44-ФЗ. Однако из этого общего правила предусматриваются исключения: в том случае, если учреждение имеет соответствующий правовой акт (Положение о закупке) и закупка является одним из случаев, предусмотренных в п. 2 ст. 15 Закона N 44-ФЗ, то в таком случае применяется Закон N 223-ФЗ. Эти правила относятся и к государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Данное правило можно считать логичным, так как эти предприятия получают субсидии из бюджетной системы РФ, и, следовательно, эти средства направлены на осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.

<4> Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (в ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. 2011. N 30 (часть 1). Ст. 4571.

Необходимо рассмотреть еще один правовой акт, который был принят еще в 1994 г., когда в Российской Федерации происходил массовый пересмотр законодательства, и действует по настоящее время. Речь идет о Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Закон N 60-ФЗ). Следует рассмотреть также, в чем заключается особенность этого Закона. В первую очередь в данном Законе перечисляются основные цели закупок для федеральных нужд. Но что касается потребностей субъектов РФ в продукции, Закон N 60-ФЗ оставляет их удовлетворение на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и положениями данного Закона. Это регулирование исходит из того, что субъекты РФ обладают автономностью, и, соответственно, их органы государственной власти должны решать эти задачи самостоятельно.

Если внимательно изучить Закон N 44-ФЗ, то можно увидеть, что он не раскрывает значение государственной и муниципальной нужды, а Закон N 60-ФЗ предусматривает, что поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации, поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации, реализации федеральных целевых программ, а также обеспечения иных федеральных государственных нужд <5>. Можно условно сказать, что Закон N 60-ФЗ в основном касается вопросов, возникающих до проведения закупок, потому что он определяет, например, принципы разработки и реализации федеральных целевых программ, а также основные экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку.

<5> Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (в ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.

Учитывая специфику отдельных сфер, действуют специальные законы, регулирующие закупки в соответствующих сферах. Например, действуют Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон N 53-ФЗ), Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон N 275-ФЗ). Закон N 53-ФЗ устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности. Примечателен тот факт, что Закон N 53-ФЗ для экономического стимулирования закупок дает возможность предоставлять товаропроизводителям некие привилегии, в частности, льготы по налогообложению, целевые дотации и субсидии и т.д.

Можно констатировать, что регулирование этой сферы отдельным законом и предусмотрение в нем привилегий обусловлено значимостью данного сектора в экономике и в развитии страны.

Что касается Закона N 275-ФЗ, то он был принят для решения вопроса соответствия качества вооружения и военной техники современным требованиям развития Вооруженных Сил РФ <6>. В Законе предусматривается механизм регулирования цен на продукцию, поставляемую по оборонному заказу, уточняется круг государственных заказчиков (возможность осуществления заказов на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в интересах разработки вооружения и военной техники, а также создания новых технологий их производства государственными заказчиками оборонного заказа, не имеющими в своем составе войск и воинских формирований), определяются обязанности государственных заказчиков, головных исполнителей (исполнителей) государственного оборонного заказа в целях повышения их ответственности за обеспечение эффективного размещения и выполнения оборонного заказа.

<6> Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О государственном оборонном заказе" // СПС "КонсультантПлюс".

Учитывая вышеизложенное, стоит отметить, что Закон N 53-ФЗ и Закон N 275-ФЗ являются специальными законами, которые регулируют только те вопросы, которые касаются специфики конкретных областей экономики, а остальные процессы закупок в них регулируются Законом N 44-ФЗ. Имеет значение и то, что вышеупомянутые Законы были приняты до принятия Закона N 44-ФЗ, они не содержат норму, устанавливающую, что для всех остальных отношений, которые не урегулированы данными Законами, действует Закон N 44-ФЗ. Таким образом, было бы целесообразнее добавить подобную норму в вышеупомянутые законы.

В заключение можно сделать несколько выводов. Во-первых, стоит отметить, что принципы открытости и конкуренции, которые предусмотрены в Законе N 44-ФЗ, имеют исторические корни и система государственных закупок строилась на основе этих принципов. Например, законодатель в Законе N 97-ФЗ предусматривал необходимость публикации в средствах массовой информации о проведении открытых торгов, о результатах открытого конкурса, а уже в Законе N 44-ФЗ предусмотрена единая система информационного обеспечения контрактной системы, которая предполагает опубликование на официальном сайте в Интернете всей информации о закупках, предусмотренной в ст. 4 Закона N 44-ФЗ. Во-вторых, с уверенностью можно утверждать, что Закон N 94-ФЗ обеспечил прогресс в системе правового регулирования государственных закупок, однако главным недостатком данного Закона можно считать отсутствие регламентации всех этапов закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В-третьих, основным законом, регулирующим сферу закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, является Закон N 44-ФЗ, а остальные перечисленные законы являются дополнительными актами.

Литература

  1. Андреева Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения / Л.В. Андреева // Право и экономика. 2013. N 8. С. 4 - 10.
  2. Нестерович Н.В. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Н.В. Нестерович, В.И. Смирнов. М.: ИНФРА-М, 2000. 358 с.
  3. Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику / Д.А. Петров // Конкурентное право. 2013. N 3. С. 2 - 5.
  4. Смирнов В.И. Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров. Казань: БизнесИнфоСервис, 2000. 320 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.М. Яруллина "История возникновения и развития государственного заказа в России" включена в информационный банк согласно публикации - "История государства и права", 2010, N 20.

  1. Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России / С.М. Яруллин // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2010. N 8. С. 169 - 172.