Мудрый Юрист

О некоторых проблемах определения круга лиц, участвующих в административном деле

Зуева Людмила Юрьевна, доцент кафедры права Ульяновского государственного педагогического университета имени И.Н. Ульянова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию процессуальных нарушений, связанных с непривлечением судами первой инстанции к участию в административном деле административных соответчиков и заинтересованных лиц, а также причины их совершения.

Предлагаются способы, их устранения.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административное дело, административный ответчик, административный соответчик, заинтересованные лица.

On Some Issues of Determination of a Range of Persons Involved in an Administrative Case

L.Yu. Zueva

Zueva Lyudmila Yu., Associate Professor of the Department of Law of the Ulyanovsk State Pedagogical University, Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to review of procedural violations related to the failure of first instance courts to involve administrative co-defendants and interested parties in an administrative case as well as the reasons for such violations.

The author suggests means of elimination of such violations.

Key words: administrative proceedings, administrative case, administrative defendant, administrative co-defendant, interested parties.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определивший порядок рассмотрения Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений, вступил в силу 15 сентября 2015 года. За время его действия обозначился ряд проблемных вопросов, требующих как законодательного решения, так и глубокого научного исследования.

Анализ судебный практики показал, что, несмотря на разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36, у судов по-прежнему возникают затруднения с применением процессуального закона в части определения:

вида судопроизводства;

юридически значимых обстоятельств, подлежащих выяснению в целях правильного рассмотрения дела;

процессуальных сроков;

круга лиц, участвующих в деле и т.д.

Следует отметить, что принятие судами решений о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является одним из наиболее часто встречающихся нарушений норм процессуального права.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ данное нарушение является безусловным основанием для отмены постановленного по административному делу решения.

Значимость и серьезность последствий заставляет задуматься над причинами подобного рода нарушения.

Изучение обзоров судебной практики судебных коллегий по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов позволяет сделать вывод о том, что чаще всего к участию в административном деле не привлекаются административные соответчики и заинтересованные лица.

Административный соответчик - это лицо, чье обязательное участие в административном деле в качестве административного ответчика предусмотрено КАС РФ или определено судом первой инстанции в случае, если административное дело невозможно рассмотреть без участия такого лица.

Из изложенного следует, что привлечение административного соответчика может осуществляться двумя способами:

  1. в силу закона;
  2. по инициативе суда.

Примером первого способа является ч. 2 ст. 221 КАС РФ, которая гласит, что к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Несмотря на прямое указание закона, судьи достаточно часто нарушают это требование.

Также типичной ошибкой при осуществлении данного способа является привлечение к участию в деле соответствующего органа без привлечения должностного лица, государственного или муниципального служащего, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются. В качестве примера можно привести следующую ситуацию.

Гражданин К. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отказа Управления ГИБДД МВД по Республике Мордовия провести регистрационное действие с транспортным средством.

Решением Ленинского районного суда г. Саранска Республики Мордовия от 8 декабря 2017 года административный иск удовлетворен.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Мордовия отменила решение суда ввиду следующего.

Гражданин К. обратился в Госавтоинспекцию - РП МРЭО ГИБДД МВД по Республике Мордовия (г. Рузаевка) с заявлением об изменении регистрационных данных о собственнике (владельце) транспортного средства, и инспектором Госавтоинспекции принято решение об отказе в проведении регистрационного действия.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая оспариваемый отказ незаконным, суд первой инстанции тем самым разрешил вопрос о правах и об обязанностях инспектора Госавтоинспекции, принявшего оспариваемое решение и не привлеченного к участию в деле.

Решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Апелляционное определение N 33а-408/2018).

На практике встречаются случаи, связанные с неправильным определением надлежащего ответчика и соответчика. Так, нередко в качестве административного ответчика привлекается структурное подразделение территориального органа, которое не является юридическим лицом и которое в случае удовлетворения требований заявителя по этой причине не сможет возместить судебные расходы.

Например, в суд подано административное исковое заявление об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя. В качестве административного соответчика к участию в административном деле привлечен отдел судебных приставов, в котором исполняет обязанности судебный пристав-исполнитель.

Отдел судебных приставов не является юридическим лицом, поскольку является структурным подразделением Управления федеральной службы судебных приставов. Не привлекая к участию в административном деле Управление федеральной службы судебных приставов, суд тем самым разрешает вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле. При таких обстоятельствах решение суда подлежит безусловной отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Проанализировав наиболее распространенные нарушения, можно сделать вывод, что причиной их совершения является несоблюдение судьями норм материального и процессуального права.

Как было указано выше, привлечение административного соответчика к участию в деле осуществляется не только в силу закона, но и по инициативе суда. Анализ судебной практики показал, что при данном способе наибольшие затруднения у судей возникают в ситуациях, связанных с непривлечением к участию в деле либо призывных комиссий, либо военных комиссариатов.

При определении состава лиц, участвующих в делах об оспаривании решений, действий (бездействия) призывных комиссий, военных комиссариатов, и определении надлежащего ответчика по этим делам суды первой инстанции не учитывают следующее.

Правовой статус призывных комиссий определяется Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", в соответствии с которым призывные комиссии наделены полномочиями по призыву граждан на военную службу, и решения призывных комиссий могут быть обжалованы в суд (ст. 26, 28, 29).

Вместе с тем призывные комиссии, наделенные настоящим Федеральным законом публичными полномочиями по призыву граждан на военную службу, к органам государственной власти или органам местного самоуправления не относятся и юридическими лицами не являются.

Согласно абз. 4 п. 1 ст. 26 настоящего Федерального закона организация призыва граждан на военную службу возложена на военные комиссариаты, которые в соответствии с п. 4 и 6 Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 2012 года N 1609, являются территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации и являются юридическими лицами.

В соответствии с п. 2 Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 года N 663, призыв на военную службу призывников организует военный комиссариат посредством структурных подразделений, в том числе отделов по муниципальным образованиям военного комиссариата, при содействии местной администрации.

В соответствии с п. 7 ст. 1 настоящего Федерального закона компенсация расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с исполнением настоящего Федерального закона, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Так, согласно п. 3 Правил компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 704, компенсация указанных расходов осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на эти цели Министерству обороны Российской Федерации и Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Таким образом, призыв граждан на военную службу организуют военные комиссариаты, являющиеся территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации и являющиеся юридическими лицами, за счет средств федерального бюджета. При этом согласно п. 20 и подп. 24 п. 21 Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 2012 года N 1609, военный комиссариат возглавляет военный комиссар, который организует работу по судебной защите прав и законных интересов Министерства обороны Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Исходя из этого интересы призывных комиссий в суде представляют военные комиссариаты, которые с учетом особенностей правового статуса призывных комиссий являются административными ответчиками по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) призывных комиссий.

Не привлекая к участию в деле военный комиссариат, суды первой инстанции незаконно рассматривают дела в отсутствие представителя военного комиссариата, не извещенного о времени и месте судебного заседания.

В то же время административное дело не может быть рассмотрено без привлечения призывной комиссии в качестве административного соответчика, поскольку на основании их заключений выносятся соответствующие решения.

Подобного рода ошибки возникают у судей по административным делам об оспаривании решений о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (не пригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

На практике распространены случаи рассмотрения и разрешения таких дел с привлечением в качестве административного ответчика либо только органа, принявшего оспариваемое решение, либо комиссии, на основании заключения которой органом принято решение.

При этом судами не принимаются во внимание требования ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации и Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, согласно которым вопросы признания жилых помещений не пригодными для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии.

Комиссия для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации создается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Комиссия для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального жилищного фонда и частного жилищного фонда создается органом местного самоуправления.

В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также в случае необходимости представители органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций, эксперты, в установленном порядке аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.

Установленный Правительством Российской Федерации порядок признания помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции включает в себя составление комиссией заключения и принятие на основании этого заключения соответствующим органом решения.

Таким образом, межведомственную комиссию также необходимо привлекать к участию в административном деле в качестве административного соответчика. В противном случае суд первой инстанции разрешит вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в административном деле, что, в свою очередь, приведет к отмене судебного решения.

Учитывая вышеизложенное, а также в целях предупреждения совершения судьями подобного рода нарушений, необходимо ст. 221 КАС РФ дополнить ч. 3 следующего содержания: "К участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) комиссий, в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, которым комиссия создана".

Еще одним распространенным нарушением, связанным с принятием судами решений о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является непривлечение заинтересованных лиц.

Согласно ст. 47 КАС РФ под заинтересованным лицом следует понимать лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Столь краткое определение ввиду отсутствия в нем характерных признаков определяемого понятия не дает полного представления о заинтересованном лице и не позволяет отличить его от сторон и иных лиц, участвующих в административном деле.

По мнению ученых, заинтересованное лицо характеризуется следующими признаками:

  1. оно не является участником материальных административных отношений, по поводу которых ведет спор административный истец и административный ответчик;
  2. не заявляет самостоятельного требования на предмет административного спора;
  3. вступает в уже начатое по инициативе административного истца дело и участвует в нем на стороне административного истца или административного ответчика;
  4. у него существует действительная или мнимая материально-правовая связь только с тем лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступает;
  5. оно вступает в процесс для защиты своих прав и законных интересов и участвует в нем от своего имени;
  6. оно защищает свои собственные юридические интересы, поскольку решение по делу может повлиять на его права и обязанности <1>.
<1> Административное судопроизводство: Учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию. 1-е изд. / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Издательский дом "Городец", 2017. С. 154; Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Российский университет дружбы народов, Юридический институт. М.: Статут, 2017. С. 309; Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. URL: https://library.rosvuz.ru/files/library/book/254abeae1075c7fbe8900f265c322217.pdf.

Исходя из выделенных признаков А.Б. Зеленцов и О.А. Ястребов предлагают следующее определение заинтересованного лица: "Заинтересованное лицо - это предполагаемый субъект материального правоотношения, взаимосвязанного со спорным административным правоотношением предметом судебного разбирательства, который вступает в начавшийся между сторонами спорного правоотношения процесс с целью защиты своих субъективных прав и законных интересов в связи с тем, что на них может повлиять судебное решение по рассматриваемому административному спору" <2>.

<2> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Указ. соч. С. 310.

В соответствии с ч. 2 ст. 47 КАС РФ заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда.

Из изложенного следует, что заинтересованные лица могут вступать в административное дело следующими способами:

  1. по собственной инициативе;
  2. по ходатайству лиц, участвующих в деле;
  3. по инициативе суда.

Стоит отметить, что вступление в дело является процессуальным правом заинтересованного лица, которым он может воспользоваться по своему желанию. На это указывает использование законодателем в содержании статьи модального слова "вправе".

Заявление ходатайства, в том числе и о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле, является одним из процессуальных прав лиц, участвующих в деле.

Для суда осуществление рассматриваемого процессуального действия также является правом, а не обязанностью. Об этом свидетельствует употребление в синтаксической конструкции ч. 2 ст. 47 КАС РФ модального слова "могут", которое, как и слово "вправе", характерно для дозволяющих норм. Указанные слова используются, когда у участника процессуальных отношений есть возможность выбора определенного действия и нет необходимости следовать только одной модели поведения.

Возможно, понимание судьей содержания ч. 2 ст. 47 КАС РФ как своего процессуального права и является причиной нарушений, связанных с непривлечением к участию в административном деле заинтересованных лиц.

Вместе с тем судьям известно, что в случае принятия решения о правах и обязанностях заинтересованных лиц, не привлеченных к участию в административном деле, данное решение подлежит безусловной отмене (п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ). Указание на негативные последствия по своей сути является санкцией, наличие которой характерно для обязывающих норм.

Анализируя и сопоставляя положения ч. 2 ст. 47 и п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ, можно предположить, что законодателем допущено нарушение одного из правил юридической техники - несогласованность различных частей правового документа.

В этой связи, а также в целях соблюдения прав и законных интересов заинтересованных лиц процессуальное право суда по привлечению заинтересованных лиц к участию в административном деле необходимо законодательно закрепить как его процессуальную обязанность.

Литература

  1. Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 560 с.
  2. Административное судопроизводство: Учебник для студентов вузов / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2017. 464 с.
  3. Зеленцов А.Б. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов / А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов. М.: Статут, 2017. 768 с.