Мудрый Юрист

Актуальные вопросы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

Багаутдинов Флер Нуретдинович, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве Казанского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, сформулированы предложения об активизации работы прокуроров в этой сфере.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, возбуждение прокурором дела об административном правонарушении, участие прокурора при рассмотрении административного дела в суде.

Actual issues of participation of the prosecutor in the proceedings on administrative offences

F.N. Bagautdinov

Bagautdinov Fler Nuretdinovich, LLD., Chief, Department of Prosecutorial Supervision over Implementation of Laws on Operative and Search Activities and Participation of Public Prosecutors in Criminal Proceedings, Kazan Law Institute (Branch), University of the Public Prosecution Service of the Russian Federation.

The article deals with the participation of the Prosecutor in the proceedings on administrative offenses, formulated proposals to enhance the work of prosecutors in this area.

Key words: proceedings on administrative offenses, initiation of a case on administrative offense by the Prosecutor, participation of the Prosecutor in the consideration of an administrative case in court.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор обладает полномочием возбуждать дело об административном правонарушении по отдельным составам, перечисленным в КоАП, принимать участие при рассмотрении таких дел и обжаловать принимаемое решение. Кроме возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к исключительной компетенции прокурора, он также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, предусмотренном КоАП.

Соответственно, прокурор обязан принять участие в рассмотрении возбужденных им административных дел. В то же время КоАП не предусматривает обязательного участия прокурора в каждом деле об административном правонарушении.

Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, как следует из Приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях", должна осуществляться путем:

возбуждения дела об административном правонарушении, проведения административного расследования;

участия в рассмотрении дела об административном правонарушении;

принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление независимо от участия в деле, в том числе по результатам рассмотрения поступивших обращений;

совершения иных предусмотренных федеральным законодательством действий.

Традиционно вопросам участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях уделяется гораздо меньше внимания по сравнению, например, с деятельностью прокурора в уголовном судопроизводстве. Объясняется это в первую очередь тем, что именно в уголовном судопроизводстве допускается максимальное ограничение, ущемление прав участников процесса. Но ситуация постепенно меняется, и возникает необходимость в более активном участии прокуроров в рассмотрении судом дел об административных правонарушениях.

Своеобразный сигнал в этом направлении российским прокурорам дал Европейский суд по правам человека, куда обратился гражданин Карелин. Заявитель был привлечен к административной ответственности по ст. 20.1 ("Мелкое хулиганство") КоАП, суд назначил ему наказание в виде административного штрафа в размере 500 руб. Карелин обжаловал решение мирового судьи, оно было оставлено без изменения.

Обратим внимание на отдельные выводы ЕСПЧ по этому делу. Власти Российской Федерации, как указал ЕСПЧ, утверждали, по существу, что уголовно-процессуальная составляющая ст. 6 Конвенции по защите прав человека и основных свобод была неприменима в деле заявителя. Ему грозил штраф на сумму до 1 000 руб. или административный арест до 15 суток. Тяжесть таких санкций не сопоставима с тяжестью уголовных наказаний. Однако, учитывая свою предшествовавшую прецедентную практику об административных правонарушениях, Европейский суд сделал вывод о том, что уголовно-процессуальная составляющая ст. 6 Конвенции в этом деле применима.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенции предусмотрено: "Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом...".

Вполне очевидно, что вывод ЕСПЧ о наличии в административном деле заявителя уголовно-процессуальной составляющей связан в первую очередь с возможностью применения в отношении правонарушителя такой меры наказания, как административный арест до 15 суток. В подобных случаях ЕСПЧ применяет термин о деле, "приравненном к уголовному делу".

В Постановлении от 20 сентября 2016 г. по этому делу Европейский суд признал нарушение принципа равноправия сторон, требования состязательности процесса и требования беспристрастности, что выразилось в неучастии прокурора в рассмотрении административного дела Карелина в суде первой инстанции. По мнению ЕСПЧ, неучастие в деле прокурора повлияло на действие презумпции невиновности в ходе судебного разбирательства и, как следствие, на вопрос о беспристрастности суда. При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не было альтернативы, кроме как взять на себя задачу предъявления и, что более важно, поддержки обвинения в ходе устного рассмотрения дела.

Позиция Европейского суда о необходимости участия прокурора при рассмотрении в суде административных дел пока не воспринята российским законодателем в полной мере. В Российской Федерации обеспечивается участие прокурора при рассмотрении в суде всех уголовных дел, за исключением дел частного обвинения. Число административных дел многократно превышает число уголовных дел. В такой ситуации необходимо определить категории наиболее важных дел, по которым участие прокурора следует обеспечить в первую очередь. Отметим, что Приказ N 78 не содержит даже примерного перечня таких дел. В силу ст. 25.11 КоАП прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении: 1) возбужденного по инициативе прокурора; 2) совершенного несовершеннолетним. Соответственно, на практике прокуроры участвуют в суде в указанных двух случаях.

На наш взгляд, необходимость более активного участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях вызывается в первую очередь тем, что органы полиции продолжают использовать административное задержание и административный арест в целях решения задач уголовного судопроизводства - раскрытия преступлений.

В Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П по делу о проверке конституционности некоторых положений КоАП Конституционный Суд РФ подчеркнул, что административное задержание лица, в отношении которого ведется административное преследование, на срок до 48 часов представляет собой, по сути, лишение свободы, хотя и носящее кратковременный характер. Это вид лишения свободы, по обусловливающим его природу ограничениям и последствиям для задержанного он сопоставим с административным арестом и задержанием, и, соответственно, на него распространяется режим гарантий, предусмотренных для задержания как меры процессуального принуждения. Административное задержание на срок не более 48 часов может применяться лишь в случае, если есть достаточные основания считать его необходимым и соразмерным для обеспечения производства по конкретному делу об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста.

Соответственно, и административный арест на срок до 15 суток для гражданина мало чем отличается от меры пресечения в виде лишения свободы либо от уголовного наказания в виде лишения свободы.

В соответствии с п. 7.4 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам предписано решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, а также регулярно проводить проверки соблюдения прав лиц, содержащихся в местах отбывания административного ареста.

Многолетняя практика прокурорского надзора показывает, что наиболее часто используемая в целях раскрытия преступлений статья КоАП - это ст. 20.1 ("Мелкое хулиганство"), по которой суд может назначить до 15 суток административного ареста. Реже используется ст. 19.3 ("Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции"). Такая практика оказалась живучей, о чем свидетельствуют материалы прокурорских проверок. Вопиющий случай произошел в г. Зеленодольске Республики Татарстан.

Согласно ст. ст. 5, 7 Федерального закона от 26 апреля 2013 г. N 67-ФЗ "О порядке отбывания административного ареста" лица, подвергнутые административному аресту, находятся в период его отбывания под контролем и надзором администрации и сотрудников места отбывания административного ареста. При осуществлении прав лиц, подвергнутых административному аресту, не должны нарушаться порядок и условия административного ареста, установленные этим Федеральным законом и Правилами внутреннего распорядка. При этом лица, подвергнутые административному аресту, отбывают его в условиях изоляции от общества в общих помещениях или помещениях для одиночного содержания.

В ходе проведения Зеленодольской городской прокуратурой проверки исполнения законодательства администрацией специального приемника для содержания лиц, отбывающих административный арест, были выявлены многочисленные нарушения требований Конституции РФ и Федерального закона N 67-ФЗ, а также более 150 фактов использования административного ареста для решения задач уголовного судопроизводства в отношении лиц, содержащихся в специальном приемнике. При этом установлено, что лица, отбывающие административный арест, в нарушение требований законодательства по согласованию с руководством ОМВД России по Зеленодольскому району систематически выводились сотрудниками подразделений уголовного розыска и иных служб за пределы территории специального приемника. Так, за два последних года осуществлено более 2 000 выводов, при этом нахождение административных арестованных за пределами территории спецприемника не контролировалось. Выводы из спецприемника оперативные сотрудники объясняли проведением следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий, что зачастую ничем не подтверждалось. Зафиксированы такие грубейшие нарушения, как выводы административных арестованных за пределы спецприемника в ночное время, т.е. после 22 часов, а возвращались они в 2 - 3 часа ночи. Между тем в соответствии с ч. 3 ст. 164 УПК РФ производство следственного действия в ночное время (с 22 часов до 6 часов по местному времени) не допускается, за исключением случаев, не терпящих отлагательств. При этом некоторых административных арестованных выводили неоднократно - от 2 до 7 раз.

По указанным и другим фактам грубейших нарушений закона прокурор г. Зеленодольска принял соответствующие меры прокурорского реагирования, внесено представление министру внутренних дел по Республике Татарстан, виновные привлечены к дисциплинарной ответственности.

Следует отметить, что незаконная практика, сложившаяся в Зеленодольском отделе полиции, была выявлена случайно. Сотрудник прокуратуры проверял помещения, предназначенные для отбывания административного ареста. При этом он обратил внимание на коробку с кучей бумаг - в ней оказались сложенные в стопочку письма оперуполномоченных (уголовного розыска, других служб) с просьбой разрешить вывод административного арестованного за пределы спецприемника. Так как вывод административных арестованных на основании таких писем противоречил закону, их нигде не регистрировали, а просто складывали в коробке, отдельно от официальной документации спецприемника, и эти документы случайно обнаружил проверяющий спецприемник прокурор. Поэтому прокурору при проверке спецприемника следует обращать особое внимание на неофициальную документацию при ее выявлении.

По сложившейся в Республике Татарстан практике сотрудники районных, городских прокуратур проверяют законность содержания административных задержанных в отделах полиции два раза в сутки - утром и вечером. При этом изучаются и проверяются соответствующие материалы административных дел. В связи с этим может возникнуть и необходимость участия прокурора при рассмотрении дела в суде. Например, представитель прокуратуры г. Зеленодольска проводил ежедневную проверку в спецприемнике Зеленодольского отдела полиции. Во время изучения административных дел и опроса доставленных он обратил внимание на дело в отношении М., возбужденное по ст. 20.1 КоАП ("Мелкое хулиганство"). Согласно протоколу М. был доставлен сотрудниками полиции в Зеленодольский психоневрологический диспансер на медицинское освидетельствование и в кабинете врача-нарколога выражался нецензурной бранью. Вину М. подтверждали объяснения сотрудников полиции, которые доставили его на медицинское освидетельствование. Сам М. при опросе прокурором вину категорически отрицал.

В такой ситуации прокурор г. Зеленодольска поручил одному из сотрудников принять участие в процессе по рассмотрению в суде административного дела в отношении М. В судебном заседании сотрудники полиции подтвердили прежние объяснения о том, что М. нарушал общественный порядок, выражался нецензурной бранью в кабинете врача-нарколога.

Врач-нарколог С. в суде пояснила, что М. в кабинете не сквернословил, общественный порядок не нарушал. Когда его вывели из кабинета в коридор, она слышала, как М. ругался в адрес сотрудников полиции, но нецензурных выражений не применял.

В суде выяснилось, что согласно протоколу об административном правонарушении М. совершил мелкое хулиганство в 21 час. 35 мин., а согласно акту медицинского освидетельствования оно было закончено в 21 час. 30 мин. В связи с этим показания сотрудников полиции были признаны недостоверными, а их рапорты - недопустимыми доказательствами.

В своем выступлении представитель прокуратуры просил производство по делу об административном правонарушении прекратить ввиду отсутствия события административного правонарушения. Суд согласился с доводами прокурора и производство прекратил.

Прокурорам целесообразно проверять административные материалы в полиции до направления их в суд и своевременно вмешиваться, а при наличии оснований - участвовать в рассмотрении конкретных административных дел.

Отметим, что в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении по реабилитирующим основаниям у лиц, подвергнутых административному преследованию, возникает право требовать возмещения убытков и расходов. Если раньше такие обращения за возмещением вреда носили единичный характер, то сейчас их число резко увеличилось. На это, в частности, было указано на совещании судей в Верховном суде Республики Татарстан в августе 2018 г.

Другой случай своевременного вступления прокурора в производство по делу об административном правонарушении. Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 по Верхнеуслонскому судебному району Республики Татарстан С. был привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП (неуплата административного штрафа в срок, установленный КоАП), с назначением наказания в виде административного ареста на 7 суток. Необходимость применения административного ареста суд обосновал тем, что С. категорически отказывался оплачивать штраф, мотивируя это отсутствием денежных средств.

Следует отметить, что сумма штрафа, которую не оплатил С., составляла всего 2 500 руб. После вынесения решения мировым судьей С., будучи помещенным под административный арест, используя социальные сети, начал писать о необоснованном привлечении его к административной ответственности. В частности, его комментарии появились в популярной казанской электронной газете "Бизнес-онлайн". В поддержку С. выступили многие пользователи, читатели.

В ситуацию оперативно вмешался прокурор Верхнеуслонского района, который внес протест на решение мирового судьи. Не оспаривая выводы суда о виновности С. в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП, прокурор указал, что наказание С. назначено без учета смягчающих его вину обстоятельств. В частности, С. - пенсионер, страдает хроническими болезнями. Кроме этого, ведет крестьянско-фермерское хозяйство, у него есть скот, птица в количестве 40 штук, которые нуждаются в постоянном уходе и кормлении, при этом в хозяйстве нет наемных работников и жена одна не в состоянии справиться с тяжелой физической работой.

Протест прокурора района был рассмотрен федеральным судьей Верхнеуслонского района с участием представителя прокуратуры и удовлетворен. Срок административного ареста С. снижен до фактически отбытого (1 сутки).

Кстати, этот случай одновременно сработал и на имидж прокуратуры. С. в своих комментариях в социальной сети высоко оценил действия сотрудников прокуратуры Верхнеуслонского района.

Необходимость участия прокурора в рассмотрении административных дел той или иной категории может быть вызвана как повышенной общественной опасностью, распространенностью конкретных административных правонарушений, так и желанием изменить сложившуюся практику рассмотрения дел в целях достижения общественно значимых результатов. Например, в прокуратурах субъектов Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, уделяется особое внимание вопросам борьбы с наркоманией. В частности, по указанию заместителя Генерального прокурора РФ С. Зайцева были проанализированы практика рассмотрения административных дел по ч. 1 ст. 6.8, ч. 1 ст. 6.9, ч. 2 ст. 20.20 КоАП (все они касаются незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ и предусматривают в качестве одной из мер наказания административный арест) и причины неприменения судами решений о возложении обязанности пройти лечение от наркомании на лиц, привлекаемых по делам об этих административных правонарушениях. При этом выяснилось, что суды, ссылаясь на характеристики лиц и иные данные, не всегда возлагают на наркопотребителей обязанность пройти лечение от наркомании.

Решением оперативного совещания при заместителе Генерального прокурора РФ от 28 февраля 2018 г. прокурорам субъектов Приволжского федерального округа было поручено обеспечить полноту применения судами возложения на наркопотребителей обязанности пройти лечение от наркомании. Во исполнение указанного решения прокуроры приняли дополнительные меры. В частности, указанием прокурора Республики Башкортостан районным и городским прокурорам предложено обеспечить участие прокурора в рассмотрении судами административных дел этой категории, а в дальнейшем, в случае уклонения от лечения, ставить вопрос о привлечении правонарушителей к ответственности по ст. 6.9.1 КоАП.

Кроме этого, изучая практику привлечения к административной ответственности лиц, употребляющих наркотики, участвуя в рассмотрении в суде указанных административных дел, прокуроры часто сталкиваются с фактами сокрытия случаев сбыта наркотиков, невозбуждения уголовных дел. В связи с этим, исходя из материалов конкретного дела, прокурор должен инициировать проведение органом полиции процессуальной проверки в порядке ст. ст. 144, 145 УПК РФ в целях последующего возбуждения уголовного дела. Несмотря на необнаружение наркотиков на стадии возбуждения уголовного дела, в результате совместных скоординированных действий следственных органов и оперативно-розыскных служб в некоторых случаях в ходе расследования удавалось обнаружить и изъять наркотики.

В информационном письме заместителя Генерального прокурора РФ В. Гриня от 20 июня 2018 г. указано на необходимость при привлечении лица к административной ответственности за употребление наркотических средств в каждом случае давать уголовно-правовую оценку обстоятельствам приобретения им наркотических средств, инициируя в этих целях соответствующую процессуальную проверку. Если прокурор будет участвовать в суде при рассмотрении административных дел об употреблении наркотических средств, он, как носитель публичных интересов, сможет оказать суду содействие в полном установлении всех обстоятельств дела.

Есть и некоторые другие составы административных правонарушений, участвуя в рассмотрении дел о которых прокурор может выявить укрытые от учета преступления. Например, зафиксированы случаи, когда при рассмотрении дел по ст. 6.1.1 ("Побои"), ст. 7.27 ("Мелкое хищение") КоАП выявляются сокрытые сотрудниками полиции преступления, предусмотренные соответственно ст. ст. 116 ("Побои"), 158 ("Кража") УК РФ.

С учетом изложенного считаем, что прокурорам целесообразно принимать участие в рассмотрении судом дел об административных правонарушениях в следующих случаях:

  1. при наличии ходатайств об этом, жалоб о необоснованном привлечении к административной ответственности от правонарушителя, его представителей, близких, родных в случаях, когда правонарушителю грозит административное наказание в виде административного ареста;
  2. при выявлении в ходе проверки мест содержания административных задержанных нарушений закона при подготовке материала и возбуждении дела об административном правонарушении;
  3. когда есть сведения о возможном сокрытии сотрудниками полиции совершенных преступлений путем незаконного привлечения правонарушителя к административной ответственности.