Мудрый Юрист

Проблема выбора процессуальной формы при обжаловании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций

Мухонин Юрий Михайлович, преподаватель кафедры административного права Уральского государственного юридического университета.

Статья посвящена проблеме выбора процессуальной формы обжалования решений, действий (бездействия) СРО при осуществлении ими публичных полномочий. Проблема имеет место при рассмотрении указанных споров арбитражными судами. АПК РФ предусматривает возможность рассмотрения споров с участием СРО как в общем исковом порядке, так и в публичном порядке. Вместе с тем жалобы на СРО при осуществлении ими публичных функций зачастую рассматриваются арбитражными судами в общем исковом порядке. В статье обосновывается необходимость рассмотрения подобных споров по правилам административного судопроизводства.

Ключевые слова: саморегулируемые организации, юридические лица публичного права, административно-правовые споры, административное судопроизводство.

The Problem of Choosing a Procedural Form when Appealing Against Decisions, Actions (Inaction) of Sros

Yu.M. Mukhonin

Mukhonin Yury Mikhailovich, Lecturer of the Administrative Law Department of The Ural State Law University.

The article is devoted to the problem of choosing the procedural form for appealing decisions, actions (inaction) of SROs in implementation of their public powers. The problem takes place when considering this litigation by arbitration courts. Arbitration procedure code of the Russian Federation provides opportunity to consider disputes involving SROs both in a general claim procedure, and in a public order. At the same time, complaints about SROs for their public functions realization are often considered by arbitration courts in the general claim procedure. The article proves the necessity of considering such disputes according to the rules of administrative legal proceedings.

Key words: self-regulatory organizations, legal entities of public law, administrative and legal litigations, administrative legal proceedings.

В настоящее время в правоприменительной практике арбитражных судов отсутствует единый подход к выбору процессуальной формы <1> обжалования решений, действий (бездействия) органов управления саморегулируемых организаций с обязательным членством <2> (далее - СРО) при осуществлении возложенных на них публичных полномочий. При этом наиболее сложным является разграничение между собой гражданского и административного процессуальных порядков.

<1> В настоящей статье понятия "процессуальная форма", "процессуальный порядок", "вид судопроизводства" используются как синонимы.
<2> Имеются в виду СРО, членство в которых в соответствии с федеральными законами является обязательным. Используется терминология распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. N 2776-р "О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования" // СЗ РФ. 2016 (ч. II). Ст. 458.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусматривает возможность рассмотрения дел арбитражными судами как в порядке общего искового производства (гражданское судопроизводство), так и в публичном порядке (административное судопроизводство). Пунктом 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании решений и действий (бездействия) организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, к которым, по нашему мнению, необходимо отнести СРО <3>.

<3> Возможность обжалования решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, появилась 1 ноября 2010 г., когда АПК РФ начал действовать в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4197.

Однако анализ практики по делам, связанным с обжалованием решений органов управления СРО по применению меры дисциплинарного воздействия в виде исключения из состава членов СРО (одно из публичных полномочий СРО), показал, что арбитражные суды рассматривают данные дела обычно в порядке общего искового производства <4>, и только в редких случаях - с использованием норм публичного порядка (гл. 24 АПК РФ), зачастую смешивая процессуальные формы между собой <5>.

<4> См., например: решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 ноября 2017 г. по делу N А56-59415/2017; решение Арбитражного суда Ярославской области от 15 июня 2016 г. по делу N А82-18310/2015; решение Арбитражного суда Тюменской области от 7 августа 2017 г. по делу N А70-8898/2017; решение Арбитражного суда Волгоградской области от 10 июня 2015 г. по делу N А12-8710/2015; решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 августа 2016 г. по делу N А56-35708/2016 и др. // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См., например: решение Арбитражного суда города Москвы от 8 сентября 2017 г. по делу N А40-223513/16-45-1946; решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 ноября 2015 г. по делу N А76-16612/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Правила административного судопроизводства, несмотря на схожесть с общей исковой формой, имеют существенные особенности, качественно отличающие их от правил гражданского судопроизводства.

К таким особенностям могут быть отнесены:

  1. переложение бремени доказывания на административный орган (ч. 5 ст. 200 АПК РФ);
  2. сокращенный трехмесячный срок для подачи заявления в суд (ч. 4 ст. 198 АПК РФ);
  3. иное наименование сторон в деле: заявитель и орган, принявший оспариваемый акт, совершивший оспариваемое действие (бездействие) (гл. 24 АПК РФ);
  4. самостоятельная специализация судов (образование судебных коллегий для дел, возникающих из административных правоотношений (ст. 35 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <6>);
<6> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
  1. отсутствие обязательного досудебного урегулирования спора (ч. 5 ст. 4 АПК РФ).

Причиной путаницы при выборе процессуальной формы является сложность идентификации правоотношений с участием СРО как публичных. Ведь выбор вида судопроизводства обусловлен прежде всего материально-правовой природой спорных отношений <7>.

<7> См., например: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 484 (автор главы - М.К. Треушников); Некрасов С.Ю. Судейское усмотрение как обязанность судьи // Российский судья. 2016. N 11. С. 31.

При исследовании материальной составляющей спорных правоотношений справедливым будет учесть замечание А.В. Винницкого о том, что квалификация публичных (и прежде всего административных) правоотношений как отношений "власти-подчинения" весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям <8>, и реализация СРО своей публичной правосубъектности тому прямое подтверждение.

<8> См.: Винницкий А.В. К вопросу о новых категориях административных дел в контексте проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Материалы Всерос. науч.-практич. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юрид. академия, 2015. С. 52 - 72.

Отраслевая принадлежность спорного правоотношения зависит прежде всего от двух критериев: субъектного состава (возможность отнесения СРО к категории публичных субъектов) и характера спорного правоотношения (возможность отнесения полномочий СРО к категории публичных).

Что касается первого критерия, то в научной литературе <9> и судебной практике <10> неоднократно говорилось о публично-правовом статусе СРО и возможности отнесения их к так называемым юридическим лицам публичного права. Более того, данный критерий получил закрепление на законодательном уровне в процессуальных источниках. Так, в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) и АПК РФ организации (в том числе СРО), наделенные законом отдельными публичными полномочиями, поставлены в один ряд с органами государственной (муниципальной) власти.

<9> См., например: Винницкий А.В. Публичная собственность. М., 2013; Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2007. С. 97 - 118; Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М., 2011; Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6; Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. N 2.
<10> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

При анализе второго критерия следует определить, что представляют собой публичные полномочия, осуществляемые СРО. Как справедливо замечено рядом авторов, федеральный законодатель нигде не определяет, какие полномочия следует считать публичными. Перечень наделенных такими полномочиями организаций также отсутствует <11>.

<11> См.: Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" / Под общ. ред. М.А. Федотова. М., 2017. С. 566.

В научной литературе публичные полномочия, осуществляемые частноправовыми организациями на децентрализованной основе, определяются по-разному. М.С. Павлова под публичными полномочиями понимает "полномочия, делегированные государством соответствующим субъектам общественных отношений в целях реализации возложенных на них государством задач, характеризующиеся принудительно-властным характером" <12>. Данную трактовку публичных полномочий нельзя признать удачной, поскольку публичные правоотношения, как было указано выше, не ограничиваются мерами принудительно-властного характера.

<12> См.: Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: достоинства и недостатки правового регулирования дел об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 5. С. 36.

Более выверенными представляются определения, предложенные Э.В. Талапиной, которая под публичными полномочиями понимает "функции, продиктованные публичными интересами" <13>, и А.В. Винницким, который относит к публичным полномочиям "функции самого государства, осуществляемые особыми субъектами на децентрализованной основе" <14>.

<13> Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография. М., 2015. С. 446.
<14> Винницкий А.В. Указ. соч. С. 1359.

Исходя из предложенных критериев к публичным функциям СРО, по нашему мнению, следует отнести полномочия, связанные:

с принятием органами СРО стандартов и правил, относящихся к предмету саморегулирования;

предоставлением членам СРО права осуществления деятельности, относящейся к предмету саморегулирования;

осуществлением контроля СРО за деятельностью своих членов и применением мер дисциплинарного воздействия;

обеспечением СРО доступа к информации;

управлением СРО публичным имуществом, а именно средствами компенсационных фондов.

Полагаем, что споры, связанные с осуществлением СРО вышеперечисленных полномочий, должны рассматриваться арбитражными судами по правилам административного судопроизводства в рамках гл. 24 АПК РФ.

В пользу предложенного подхода следует отнести позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <15> (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 36), где он достаточно четко разграничил, в каких случаях споры с СРО являются предметом административного судопроизводства, а в каких они подлежат рассмотрению по правилам искового производства. Так, в соответствии с абз. 3 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ N 36 в порядке административного судопроизводства суд рассматривает дело об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, если оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) указанных полномочий. Иные дела, в том числе по внутрикорпоративным спорам, подлежат рассмотрению в исковом порядке. Косвенно, при определении вопросов подведомственности дел Верховный Суд Российской Федерации говорит о возможности применения данного подхода арбитражными судами (абз. 4 п. 2).

<15> Российская газета. 2016. 3 окт.

Дополнительным аргументом в пользу рассмотрения дел с участием СРО, при осуществлении ими публичных полномочий по правилам административного судопроизводства, может служить проведенный нами анализ судебной практики по переводу средств компенсационных фондов из одной СРО в другую в рамках реформы саморегулирования в строительстве в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <16>. Данным Законом была установлена обязанность СРО по переводу средств компенсационного фонда на специальный счет другой СРО, в которую перешла строительная организация. Многими СРО данная обязанность не исполнялась, в результате чего переходящие члены СРО обращались с соответствующими заявлениями в арбитражный суд.

<16> СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4305.

Практически во всех случаях суды рассматривали данные заявления в порядке гражданского судопроизводства (даже если заявление было оформлено по правилам гл. 24 АПК РФ) <17> как иски в пользу третьего лица <18>. Выбранная судами процессуальная форма явно не способствовала защите законных интересов и прав лиц, обратившихся в суд: заявитель вынужден соблюдать обязательный тридцатидневный претензионный порядок, уплачивать государственную пошлину как за исковое заявление имущественного характера, на равных основаниях доказывать незаконность действий (бездействия) СРО и по результату получал "трудноисполнимый" судебный акт.

<17> В качестве эксперимента нами было подготовлено заявление о признании незаконным бездействия СРО, выразившегося в неперечислении средств компенсационного фонда, по правилам гл. 24 АПК РФ (решение Арбитражного суда города Москвы от 25 сентября 2017 г. по делу N А40-88696/2017). При рассмотрении заявления суд использовал общий исковой порядок, проигнорировав отсутствие доказательств соблюдения заявителем обязательного претензионного порядка и оплату государственной пошлины как за заявление о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными. Ссылки на статьи публичного порядка в решении суда также отсутствуют.
<18> См., например: решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 марта 2017 г. по делу N А56-87535/2016; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2017 г. по делу N А43-473/2017; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2017 г. по делу N А33-3250/2017; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2018 г. по делу N А56-74617/2017; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2018 г. по делу N А40-120443/17; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2018 г. по делу N А50-18661/2017 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Еще одним примером, свидетельствующим о несоответствии выбранной формы судебной защиты нарушенных прав характеру спорных правоотношений, может служить практика обжалования мер государственного принуждения, реализуемых органами государственной власти самостоятельно либо посредством СРО. Так, в соответствии с п. п. 1, 4 ч. 6 ст. 20 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <19> в отношении аудиторской организации, допустившей нарушение установленных требований указанного Закона, стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, Кодекса профессиональной этики аудиторов, уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору может применить следующие меры воздействия: вынести предписание; направить саморегулируемой организации аудиторов, членом которой является аудиторская организация, обязательное для исполнения предписание об исключении сведений об аудиторской организации из реестра аудиторов и аудиторских организаций. Данные меры публично-правового принуждения поставлены в один ряд, но на практике они обжалуются в различных процессуальных порядках <20>.

<19> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.
<20> См., например: решение Арбитражного суда города Москвы от 22 августа 2014 г. по делу N А40-157161/13. В данном деле в порядке искового производства обжаловалось решение СРО об исключении организации из состава членов СРО. Основанием для исключения организации из состава членов СРО послужило вынесенное Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в адрес СРО предписание, которое также обжаловалось организацией, но уже в публичном порядке (решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 5 марта 2014 г. по делу N А56-60242/2013).

В свою очередь, правильный выбор вида судопроизводства отвечает интересам защиты прав лиц, обратившихся в суд, способствует реализации принципа правовой определенности, а также позволяет рассмотреть дело в процессуальном порядке, наиболее отвечающем характеру возникшего спора или иного юридического конфликта, обеспечив оптимальный баланс соотношения интересов спорящих сторон <21>.

<21> См.: Юдин А.В. Правильный выбор вида гражданского судопроизводства: самоцель или способ оптимизации судебной защиты прав лица? // Российский судья. 2009. N 2.

В качестве позитивного момента следует отметить появление в практике арбитражных судов подхода, согласно которому ненадлежащий выбор способа защиты нарушенного права является самостоятельным и достаточным основанием для отмены ранее принятых судебных актов <22>.

<22> См., например: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2018 г. по делу N А60-63449/2017, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 ноября 2016 г. N Ф03-5143/2016 по делу N А51-116/2016, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 9 июня 2014 г. по делу N А27-6991/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Неправильный выбор процессуальной формы далеко не всегда признается проверочными инстанциями арбитражных судов как безусловное основание к отмене судебного акта. Вместе с тем, если суд выбрал неверный вид судопроизводства, значит автоматически он неправильно распределил бремя доказывания, неправильно подошел к вопросу истребования доказательств, не обеспечил равенство процессуальных возможностей сторон и т.д. Поэтому считаем, что в силу принципиальной процессуальной разницы решения арбитражных судов, принятые в неправильном процессуальном порядке, в том числе по вопросам деятельности СРО при осуществлении ими публичных полномочий, подлежат отмене вышестоящими инстанциями. Иначе это было бы равносильно рассмотрению судами общей юрисдикции споров, вытекающих из публичных отношений по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а не по КАС РФ. Арбитражные суды решения с подобным дефектом не отменяют, поскольку Кодекс един (и использование неверной главы АПК РФ не представляет собой существенного нарушения норм процессуального права), в то же время при рассмотрении дел судами общей юрисдикции такое представить крайне сложно.

Полагаем, что арбитражные суды не рассматривают дела с участием СРО при осуществлении ими публичных полномочий в порядке административного судопроизводства в силу имеющегося стереотипа об исключительной государственной (муниципальной) прерогативе на осуществление публичных функций, а также отчасти по причине восприятия публичных отношений исключительно как отношений "власти-подчинения". Не способствует правильному рассмотрению споров с участием СРО отсутствие единого процессуального источника, регламентирующего административное судопроизводство. В то же время применение такой крайней меры, как отмена судебных актов, принятых с нарушением требований к процессуальному порядку, ускорит внедрение на практике института юридического лица публичного права и позволит более детально раскрыть содержание понятия "публичные полномочия".

Библиографический список

  1. Винницкий А.В. Публичная собственность. М., 2013.
  2. Винницкий А.В. К вопросу о новых категориях административных дел в контексте проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Материалы Всерос. науч.-практич. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юрид. академия, 2015.
  3. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
  4. Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6.
  5. Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2007.
  6. Некрасов С.Ю. Судейское усмотрение как обязанность судьи // Российский судья. 2016. N 11.
  7. Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: достоинства и недостатки правового регулирования дел об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 5.
  8. Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" / Под общ. ред. М.А. Федотова. М., 2017.
  9. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. N 2.
  10. Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М., 2011.
  11. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография. М., 2015.
  12. Юдин А.В. Правильный выбор вида гражданского судопроизводства: самоцель или способ оптимизации судебной защиты прав лица? // Российский судья. 2009. N 2.