Мудрый Юрист

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд

Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ.

В статье говорится о важности и актуальности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, определяются задачи надзора в этой сфере.

Ключевые слова: прокурорский надзор, задачи, закупки для государственных и муниципальных нужд, бюджетные средства.

Tasks of the prosecutor's supervision over execution of laws in the sphere of procurement for state and municipal needs

A.V. Palamarchuk

Palamarchuk Anatoly Vladimirovich, Chief, General Department for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article refers to the importance and relevance of prosecutorial supervision over the implementation of laws in the field of procurement for state and municipal needs, defines the tasks of supervision in this area.

Key words: prosecutor's supervision, tasks, purchases for the state and municipal needs, budgetary funds.

Конституцией Российской Федерации провозглашено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом в РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Реализация указанных конституционных принципов напрямую зависит от эффективности деятельности государства по использованию имеющихся бюджетных ресурсов для воспроизводства и приобретения общезначимых материальных и духовных благ посредством закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Регламентацию соответствующих контрактных отношений, порядка деятельности государственного и муниципального рынка осуществляет национальная контрактная система, являющаяся одним из ключевых элементов современной российской экономики.

О масштабах действия контрактной системы свидетельствуют следующие статистические данные. Согласно опубликованному Министерством финансов РФ Сводному аналитическому отчету по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) по итогам 2017 г. в результате закупочных процедур заказчики и исполнители заключили более 3,5 млн контрактов на общую сумму более 6,3 трлн руб.

Объемы бюджетных ресурсов, реализуемых посредством контрактной системы, в обозримом будущем будут только увеличиваться.

Посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. и Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" предусмотрено осуществление прорывного научно-технологического и социально-экономического развития РФ.

Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2024 г., утвержденными Правительством РФ 29 сентября 2018 г., определяются основные механизмы, меры и действия по достижению национальных целей развития РФ. Для этого будет обеспечиваться реализация государственных программ РФ и государственных программ субъектов Федерации и входящих в них федеральных (региональных) проектов и иных мероприятий, сбалансированных по срокам, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения.

Масштабность запланированных в РФ преобразований не знает аналогов в отечественной истории. Их успешная реализация призвана преобразить страну, обеспечить ее процветание.

Достижение целей развития страны, реализация связанных с этим стратегических проектов предполагает расходование большого объема бюджетных средств, что требует организации комплексных мер по обеспечению их целевого использования, предотвращению хищений и иных злоупотреблений в этой сфере. По указанным причинам органы прокуратуры играют особую роль в создании необходимых условий для успешной реализации стратегических планов.

Надзорное сопровождение всего комплекса мероприятий по прорывному развитию страны - безусловный приоритет работы органов прокуратуры на ближайшие шесть лет.

Законодательной основой, определяющей цели, задачи, полномочия, организацию, порядок деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, является прежде всего Закон о прокуратуре.

Важными правовыми актами, регламентирующими надзорную деятельность прокуроров в этой сфере, являются также Приказы Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления", от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", другие организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ.

Так, при организации надзорной деятельности в указанной сфере следует учитывать требования Генеральной прокуратуры РФ о необходимости максимального использования потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий для защиты интересов государства, общества и участников экономической деятельности. При этом не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций, при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Значительный вклад в укрепление законности при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд привносит созданная в Генеральной прокуратуре РФ в ноябре 2017 г. экспертная группа по противодействию картелям и иной незаконной деятельности в сфере экономики. В ее состав входят уполномоченные представители Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФАС России, Росфинмониторинга, Центрального банка РФ, работа которых обеспечивает конструктивное межведомственное взаимодействие, в том числе в указанной сфере.

Важный элемент осуществления эффективного прокурорского надзора за соблюдением законов о контрактной системе - организация мониторинга сведений о состоянии законности.

Источниками такой информации являются данные органов государственной власти и местного самоуправления, контролирующих (надзорных) и правоохранительных органов, сведения, размещаемые на официальных сайтах, а также данные средств массовой информации, обращения граждан и юридических лиц, материалы уголовных, арбитражных и административных дел. Важнейший источник информации - сведения, размещенные в единой информационной системе в сфере закупок на сайте zakupki.gov.ru (далее - ЕИС). При отсутствии или недостаточности необходимой информации в открытых источниках прокуроры запрашивают ее в установленном порядке.

Органами прокуратуры накоплен и продолжает аккумулироваться большой опыт надзорной деятельности в процессе использования контрактной системы.

Так, только в первом полугодии 2018 г. в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также отдельными видами юридических лиц прокурорами выявлено около 92 тыс. нарушений законодательства, для устранения которых принесено почти 6 тыс. протестов на незаконные правовые акты, направлено в суды более 1,1 тыс. исковых заявлений, внесено 25,5 тыс. представлений. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 17 тыс. виновных лиц, к административной ответственности - около 7,5 тыс., возбуждено 360 уголовных дел.

Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует, что нарушения требований Федерального закона N 44-ФЗ продолжают допускаться заказчиками и участниками закупок практически на всех стадиях осуществления закупок.

К числу типичных нарушений законодательства по-прежнему относится ненадлежащее нормативное правовое сопровождение закупок, принятие незаконных правовых актов.

Так, противоречащие законодательству нормативные акты и локальные правовые акты, регулирующие порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок и планов закупок, вопросы деятельности контрактных управляющих и осуществления закупок, выявлены прокурорами 10 городов и районов Алтайского края, в связи с чем ими принесен 41 протест.

Допускаются нарушения требований, устанавливающих обязанность принятия, сроки публикации и содержание планов закупок, планов-графиков размещения заказов.

Например, прокурорами Кильмезского, Свечинского, Сунского и Яранского районов, Котельничским межрайонным прокурором Кировской области выявлены факты несвоевременного размещения планов закупок на официальных сайтах органов местного самоуправления, что является нарушением ч. 9 ст. 17 Федерального закона N 44-ФЗ.

Прокурор Зубово-Полянского района Республики Мордовия установил, что администрациями четырех сельских поселений не размещены в ЕИС планы-графики закупок товаров, работ, услуг на 2018 г.

Для устранения выявленных нарушений законодательства прокурорами внесены представления, которые рассмотрены и удовлетворены, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Есть факты заключения контрактов без проведения торгов с единственным поставщиком (прямые договоры) в обход конкурентных процедур. Так, администрацией района Республики Саха (Якутия) без проведения торгов заключены муниципальные контракты с единственным поставщиком на строительство объектов для проведения национального праздника Ысыаха Олонхо на общую сумму свыше 30 млн руб. По результатам проверки в отношении главы Вилюйского района и его заместителя прокуратурой Вилюйского района возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, они привлечены к административной ответственности в виде штрафа в размере 50 тыс. руб. каждый. Кроме того, прокуратурой республики в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) направлены исковые заявления о признании муниципальных контрактов недействительными сделками и применении последствий ничтожности (недействительности) сделки. В ходе арбитражного процесса указанные требования прокурора исполнены ответчиками добровольно.

Прокуроры выявляют факты отсутствия расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, ее неверного определения, завышения цен.

Так, в Астраханской области федеральным казенным учреждением и коммерческой организацией с нарушением процедуры определения указанной цены заключены контракты о предоставлении в аренду помещений. Прокуратурой Ленинского района г. Астрахани установлено, что некоторые хозяйствующие субъекты, в адрес которых учреждение направляло запросы о предоставлении информации о цене, отрицали факты направления ответов по таким запросам. По результатам проверки прокуратура района руководителю ФКУ внесла представление об устранении нарушений закона, которое безосновательно отклонено. В связи с этим в отношении руководителя ФКУ возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП, решением Ленинского районного суда г. Астрахани она привлечена к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа.

Прокуроры продолжают вскрывать факты дробления контрактов.

Так, прокуратурой Малоярославецкого района Калужской области установлено, что 6 муниципальных образовательных учреждений допускали искусственное дробление закупок с целью обхода конкурентных процедур по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ. В связи с этим прокуратура района директорам названных учреждений внесла представления, которые рассмотрены и удовлетворены, 5 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 2 должностных лица по инициативе прокурора привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.29 КоАП, им назначено наказание в виде штрафа в размере 30 тыс. руб. каждому.

Допускается заключение (подготовка проектов) контрактов на условиях, отличных от документации о закупке.

Прокурор Комсомольского района Хабаровского края установил, что ОМВД России по Комсомольскому району по результатам определения поставщика в контракт включены условия, отличающиеся от аукционной документации. В связи с этим прокурором района в отношении начальника органа внутренних дел возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.32 КоАП, он привлечен к административной ответственности.

Выявляются нарушения законодательства при определении победителей аукционов, факты рассмотрения заявок, подлежавших отклонению.

Например, прокуратурой Октябрьского округа г. Мурманска было возбуждено шесть дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 7.30 КоАП в отношении членов комиссии государственного учреждения здравоохранения Министерства здравоохранения Мурманской области по фактам допуска к участию в закрытом аукционе на выполнение услуг по охране объектов заявки ФГУП, которое не имело в силу закона права на оказание охранных услуг. Управлением ФАС России по Мурманской области члены комиссии привлечены к административной ответственности, им назначено наказание в виде штрафа по 29,14 тыс. руб. каждому.

Фиксируются случаи включения незаконных условий в документацию о закупках.

Например, прокуратурой Октябрьского района Оренбургской области установлено, что УЖКХ администрации г. Орска в аукционной документации, касающейся проведения текущего ремонта, установлены дополнительные требования, относящиеся к капитальному ремонту. По результатам проверки прокурор района в отношении начальника УЖКХ возбудил дело об административном правонарушении по ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП, Постановлением УФАС по Оренбургской области должностное лицо привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 25 тыс. руб. Кроме того, прокурор внес главе администрации муниципального образования представление, которое рассмотрено, приняты меры по недопущению подобных нарушений впредь.

Прокуроры выявляют нарушения законодательства при утверждении аукционной, конкурсной и котировочной документации.

В Чеченской Республике прокуратурой Старопромысловского района г. Грозного установлено, что дошкольные образовательные учреждения при утверждении документации по 11 электронным аукционам в проектах контрактов не указали сроки и порядок приемки поставленного товара, в связи с чем возбуждено 11 дел об административных правонарушениях по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП.

В Оренбургской области прокуроры возбудили более 40 дел об административных правонарушениях в связи с аналогичными нарушениями закона.

Распространены факты несвоевременного направления информации о заключенном (исполненном) контракте в орган кассового обслуживания или опубликования таких сведений в сети Интернет.

Так, прокурор Ленинского административного округа г. Мурманска Мурманской области в отношении директора муниципального образовательного учреждения в связи с неразмещением в ЕИС отчетов об исполнении договоров возбудил два дела об административных правонарушениях по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП, должностное лицо привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа на общую сумму 30 тыс. руб. Подобные нарушения пресекались прокурорами во многих регионах.

Зачастую выявляется невключение в контракты обязательных условий об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика).

В Выгоничском районе Брянской области контракты на оказание услуг по содержанию дорог в зимний период не содержали условий привлечения подрядчиков к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора. По результатам рассмотрения 6 представлений, внесенных прокурором Выгоничского района, семь виновных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности.

Допускаются факты незаконного изменения условий контрактов.

Прокуратурой г. Тулы было установлено, что в нарушение требований ст. 95 Федерального закона N 44-ФЗ управление по городскому хозяйству администрации города и коммерческая организация при исполнении муниципального контракта по ремонту дорог заключили несколько дополнительных соглашений, меняющих его существенные условия (проведена замена заказчика, изменен срок выполнения работ). По этому факту в отношении начальника управления возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 4 ст. 7.32 КоАП, должностное лицо привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 20 тыс. руб.

Имеют место нарушения законодательства, регулирующего банковское обеспечение исполнения контрактных обязательств.

Так, в Рязанской области в рамках участия в электронном аукционе на право заключения контракта коммерческой организацией была представлена федеральному бюджетному учреждению банковская гарантия. В ходе проверки прокуратурой Спасского района Рязанской области установлено, что указанная банковская гарантия банком не выдавалась, в реестре банковских гарантий с учетом требований ст. 45 Федерального закона N 44-ФЗ не зарегистрирована. В связи с подделкой банковской гарантии прокурор района направил материалы проверки в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании в ОМВД России по Спасскому району; по результатам их рассмотрения возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 327 УК.

Зачастую заказчики не применяют штрафные санкции и меры к расторжению контрактов при их ненадлежащем исполнении.

В Смоленской области в ходе реализации муниципальной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда администрацией Сафоновского района заключены с коммерческой организацией контракты на приобретение 24 квартир, которые своевременно не исполнены. Однако заказчик пени с подрядчика в судебном порядке не взыскивал. По результатам проверки Сафоновская межрайонная прокуратура в администрацию муниципального образования "Сафоновский район" внесла представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

Прокуроры реагируют на случаи отсутствия контроля со стороны заказчиков за исполнением контрактов.

Например, прокуратура Алтайского края в региональном министерстве строительства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства выявила нарушения требований закона при осуществлении контроля за исполнением государственных контрактов и размещении необходимой информации в ЕИС. Внесенное в связи с этим прокуратурой края министру представление рассмотрено, нарушения устранены. По инициативе прокуратуры края виновное должностное лицо министерства также привлечено УФАС России по Алтайскому краю к административной ответственности по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП.

Особое внимание уделяется прокурорами выявлению и пресечению фактов уголовно наказуемых деяний в сфере закупок. При выявлении нарушений, свидетельствующих о создании благоприятных условий для допуска на рынок отдельных хозяйствующих субъектов; возведении барьеров для производителей, готовых реализовать продукцию по более низким ценам; вымогательстве должностными лицами взяток под условиями покровительства при размещении заказов; приемке представителями заказчика некачественных товаров, работ и услуг, внесении в документы о приемке заведомо ложных сведений; незаконном перечислении поставщикам, подрядчикам, исполнителям денежных средств и других злоупотреблениях прокуроры активно используют полномочия по направлению материалов проверок в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

Так, в ходе проверки государственного учреждения здравоохранения Инзенским межрайонным прокурором Ульяновской области вскрыт факт оплаты за счет средств субсидии из областного бюджета фактически не выполненных работ по ремонту здания больницы по 4 контрактам. В связи с этим прокурор в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направил в орган предварительного расследования материал для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц по ч. 1 ст. 292 УК.

В Чеченской Республике государственным учреждением был заключен с коммерческой организацией государственный контракт на выполнение работ по ремонту здания. Достоверно зная о факте невыполнения заказанных работ, руководитель учреждения подписал акты о приемке и дал указание на перечисление денежных средств подрядчику. В связи с этим прокуратурой Шелковского района Чеченской Республики материал проверки в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направлен в СО по Шелковскому району СУ СК России по Чеченской Республике. В результате в отношении указанного должностного лица было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 292, ч. 4 ст. 159 УК.

Прокуроры пресекают факты аффилированности, конфликта интересов между заказчиком, членами комиссии и участниками размещения заказа.

Так, в Ярославской области в заседании комиссии муниципального учреждения по рассмотрению заявок принимал участие заместитель главы администрации городского округа г. Переславль-Залесский, супруга которого была единственным учредителем и генеральным директором организации - участника закупки. По этому факту Переславской межрайонной прокуратурой главе городского округа внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, виновное лицо освобождено от занимаемой должности.

Относительно новым направлением надзорной деятельности прокуратуры в сфере закупок, имеющим целью защиту прав субъектов предпринимательства, является выявление и пресечение нарушений законодательства, связанных с обеспечением своевременной оплаты заказчиками обязательств по исполненным государственным и муниципальным контрактам.

Во исполнение поручения Президента РФ от 13 июля 2015 г. о систематическом проведении соответствующих проверок прокуроры проводят последовательную работу по пресечению нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности на оплату поставленных ими товаров, выполненных работ, оказанных услуг по публичным контрактам.

Всего за три года его выполнения благодаря принятым мерам прокурорского реагирования задолженность перед предпринимателями погашена в сумме около 104 млрд руб. В настоящее время ее размер составляет 22,6 млрд руб.

Сокращению задолженности перед хозяйствующими субъектами способствовали принимаемые многими прокурорами меры по инициированию внесения изменений в решения о бюджетах различных уровней для погашения задолженности по государственным и муниципальным контрактам.

Так, после вмешательства прокуратуры Саратовской области региональный законодательный орган внес изменения в закон о бюджете, предусматривающие финансовую помощь местным бюджетам в размере около 875 млн руб., в том числе для погашения долгов перед хозяйствующими субъектами.

Прокуроры реагируют на факты нарушений порядка принятия бюджетных обязательств, влекущих образование долгов по контрактам.

Например, в Забайкальском крае по постановлениям прокурора в отношении главы городского поселения "Забайкальское" возбуждено 6 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.10 КоАП, по фактам принятия при заключении муниципальных контрактов бюджетных обязательств, превышающих утвержденные лимиты бюджетного финансирования. По результатам их рассмотрения главе городского поселения назначены штрафы на общую сумму 120 тыс. руб.

Есть факты возложения на бюджеты в судебном порядке дополнительных расходов вследствие нарушения сроков исполнения контрактных обязательств. В таких случаях прокуроры предъявляют регрессные иски о взыскании с виновных должностных лиц излишне выплаченных бюджетных средств. Только в Краснодарском крае в интересах публично-правовых образований в суд предъявлено 27 таких заявлений.

Органами прокуратуры сформирована практика возбуждения административных производств и привлечения должностных лиц заказчиков к административной ответственности по ст. 7.32.5 КоАП, предусматривающей ответственность за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Так, Генеральной прокуратурой РФ было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.32.5 КоАП в отношении главного врача федерального учреждения здравоохранения, подведомственного Роспотребнадзору. Им допущено нарушение на 60 дней срока оплаты работ, выполненных хозяйствующим субъектом по государственному контракту. В результате Федеральной антимонопольной службой главный врач учреждения здравоохранения привлечен к административной ответственности в виде штрафа.

За период действия этой нормы Закона (с 6 августа 2017 г.) прокурорами инициировано административное преследование 870 должностных лиц государственных и муниципальных заказчиков.

Всего в целях устранения выявленных нарушений указанной категории органы прокуратуры внесли более 18 тыс. представлений, по результатам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 9,1 тыс. должностных лиц, к административной - более 2 тыс. лиц, в суды предъявлено 388 исковых заявлений, о недопустимости нарушения требований закона предостережено 1 156 должностных лиц, 159 материалов направлено в органы предварительного расследования, по ним возбуждено 102 уголовных дела.

Приведенные данные с очевидностью свидетельствуют, что задачами прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственных и муниципальных закупок на современном этапе развития Российского государства и общества являются: