Мудрый Юрист

Парковка на озелененных территориях (судебная практика)

<*> Статья написана при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".

Васильева Мария Ивановна, профессор кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии, доктор юридических наук.

Отсутствие административной ответственности за парковку на озелененных территориях в КоАП РФ очевидно: ст. 12.19 предусматривает ответственность за совершение правонарушений в области дорожного движения, которая отличается от ответственности за иные правонарушения в сфере благоустройства и охраны окружающей среды. Наличие в федеральном законодательстве запрета таких действий поставлено под сомнение, поэтому дополнения в КоАП РФ не внесены. Благоустройство является вопросом местного значения, и органы местного самоуправления вправе регулировать эту сферу отношений, включая установление запретов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Судебная практика не единообразна, однако в настоящее время преобладает тенденция к отказу в признании недействующими норм законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за парковку на озелененных территориях, и норм муниципальных Правил благоустройства, устанавливающих запрет на такое действие.

Ключевые слова: озелененные территории, благоустройство, административная ответственность, полномочия органов местного самоуправления, парковка, стоянка.

Parking in Landscaped Areas (the Judicial Practice)

M.I. Vasilyeva

Vasilyeva Mariya I., Professor of the Department of Land Law and state registration of real estate of the Moscow State University of Geodesy and Cartography, Doctor of Law.

The lack of administrative responsibility for Parking in green areas in the administrative Code is obvious: Art. 12.19 regulates liability for offenses in the field of traffic - other, different from the relations in the field of improvement and environmental protection. The presence in the Federal legislation of the prohibition of such actions is questioned, therefore, additions to the Administrative Code are not made. Landscaping is a matter of local importance and local governments have the right to regulate this sphere of relations, including the establishment of prohibitions. Public authorities of the constituent entities of the Russian Federation are authorized to establish administrative liability for violation of laws and other normative legal acts of the constituent entities of the Russian Federation and local self-government bodies. Judicial practice is not uniform, but at present there is a tendency to refuse to recognize as invalid the legislation of the subjects of the Russian Federation, establishing administrative responsibility for Parking in green areas, and the norms of municipal rules of improvement, establishing a ban on such action.

Key words: green areas, landscaping, administrative responsibility, powers of local governments, parking.

Автомобили, стоящие на газонах, стали частью привычного пейзажа российских городов. Парковка как понятие включает в рассматриваемых ситуациях оставление, размещение, стоянку транспортного средства. Является ли такое действие правонарушением, и если так, то к какому виду правонарушений оно относится и установлена ли за его совершение административная ответственность?

Правоприменительная практика свидетельствует о привлечении граждан к административной ответственности по нормам законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за нарушение запретов на подобную парковку, содержащихся в муниципальных Правилах благоустройства территории. Граждане нередко обращаются в суд с заявлениями об отмене постановлений о привлечении к административной ответственности, о признании соответствующих норм региональных законов и муниципальных Правил благоустройства недействующими.

По общему правилу законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Административная ответственность может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <1> (далее - КоАП РФ).

<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 1.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <2> Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (п. 2 ст. 45.1). Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный <3> правовой акт, устанавливающий требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (ч. 1 ст. 2 названного Закона). Отсутствие указания на возможность установления запретов дает предпосылки к дискуссии о законности таких запретов. В то же время, как будет показано далее, Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) полагает возможным компилирование запрета, установленного в Правилах создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации <4>. Иное означало бы лишение органов местного самоуправления необходимых правовых средств регулирования благоустройства <5>.

<2> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<3> В соответствии с региональными законами о перераспределении полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления правила благоустройства могут утверждаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
<4> См.: Приказ Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2000. N 1.
<5> Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов рекомендуют органам местного самоуправления разработать регламент использования площадей зеленых насаждений, который определит разрешенные виды деятельности на этой территории и введет необходимые ограничения и запреты, при планировке общественных пространств и дворовых территорий рекомендуют предусматривать специальные препятствия в целях недопущения парковки транспортных средств на газонах (п. п. 6.12.8.4 и 12.5.3.4). См.: Приказ Минстроя России от 13 апреля 2017 г. N 711/пр "Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов" // СПС "КонсультантПлюс".

Судебная практика по делам, связанным с оспариванием нормативных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о парковке на озелененных территориях, имеет уже довольно длительную историю. В 2006 г. Кемеровский областной суд по заявлению гражданина признал недействующей норму Закона Кемеровской области "Об административных правонарушениях в Кемеровской области", устанавливающую ответственность за размещение транспортных средств, в том числе брошенных или разукомплектованных, на газонах, участках с зелеными насаждениями. Согласившись с заявителем, областной суд решил, что поскольку порядок дорожного движения включает в себя правила движения транспортных средств и этот порядок установлен нормативным актом федерального уровня - Правилами дорожного движения, то ответственность за нарушение этого порядка в силу нормы п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может быть установлена лишь Российской Федерацией на федеральном уровне, а не на уровне субъекта Российской Федерации. Отменяя это решение <6>, ВС РФ указал, что поскольку названные места размещения транспорта не упоминаются в Правилах дорожного движения, а ответственность за это не предусмотрена КоАП РФ, то, руководствуясь п. 3 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон "О безопасности дорожного движения") <7>, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, а также иные вопросы. В данном случае суды не затрагивали природу (вид) возникающих правоотношений.

<6> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. N 81-Г06-14 // СПС "КонсультантПлюс".
<7> См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

В 2011 г. Верховный суд Республики Саха (Якутия) отказал прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей нормы Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, которой установлена ответственность за проезд, стоянку транспортных средств на детских площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями. При этом суд отметил, что из определенного Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" понятия дороги следует, что такие места общего пользования, как детская площадка, газоны, участки с зелеными насаждениями, не отнесены к дороге, движение по которой регулируется Правилами дорожного движения. В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к полномочиям органов власти Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в частности, за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Суд пришел к выводу, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, поскольку вопросы установления правил проезда и стоянки транспортных средств на территориях общего пользования, занятых зелеными насаждениями, не относятся к ведению Российской Федерации <8>. Данное судебное решение примечательно тем, что суд подошел к рассмотрению спора с точки зрения видовой принадлежности отношений, возникающих в связи с парковкой на газонах. Этот подход просматривается в последующей судебной практике.

<8> См.: решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 14 июня 2011 г. по делу N 3-19/11 // СПС "КонсультантПлюс".

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила это решение <9>, указав на то, что федеральное законодательство не предполагает установление дополнительных требований к Правилам дорожного движения, в том числе путем установления дополнительных запретов для остановки и стоянки транспортных средств, следовательно, и ответственности за их нарушение. Кроме того, проезд механических транспортных средств по участкам с зелеными насаждениями означает неисполнение гражданами и организациями обязанности охранять природу и окружающую среду, обеспечивать сохранность зеленых насаждений, осуществление действий, влекущих за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду <10> и, как следствие, нарушение требований Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <11> и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <12>. Запрет на стоянку, а следовательно, и проезд автомашин на озелененных территориях предусмотрен Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда <13>. Ответственность за несоблюдение установленных федеральным законодательством правил, стандартов, требований, а также за действия, влекущие уничтожение либо повреждение объектов зеленого фонда, наступает в соответствии с федеральным законодательством. В данном Определении обращает на себя внимание отсылка к экологическому и санитарному законодательству, что надо понимать как отнесение возникающих правоотношений к экологическим и санитарным.

<9> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2011 г. N 74-Г11-18 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Такое же суждение Верховный Суд Российской Федерации высказал в Определении от 24 марта 2010 г. N 80-Г10-1. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2010 г. N 80-Г10-1 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<12> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
<13> См.: Постановление Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" (зарег. в Минюсте России 15.10.2003. Регистрационный N 5176) // Российская газета. 2003. 23 октября (дополнительный выпуск).

Постановлением ВС РФ от 8 ноября 2012 г. N 46-АД12-23 <14> оставлены без изменения Постановление административной комиссии и судебные акты по делу о привлечении к ответственности по Закону Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" за нарушение стоянки транспортного средства на территории общего пользования, занятой деревьями и кустарниками.

<14> См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. N 46-АД12-23 // СПС "КонсультантПлюс".

Определением ВС РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-26 <15> оставлено без изменения решение Вологодского областного суда, которым удовлетворено административное исковое заявление гражданина о признании недействующим пункта Правил благоустройства территории г. Череповца. Административный истец был привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного Законом Вологодской области "Об административных правонарушениях в Вологодской области", а именно за нарушение запрета на размещение транспортного средства на участке с зелеными насаждениями, предусмотренного обжалуемой нормой Правил благоустройства г. Череповца. По мнению ВС РФ, оспариваемая норма принята Череповецкой городской Думой с превышением полномочий. Исходя из буквального толкования абз. 18 ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач, не предусматривает установление каких-либо запретов. Такая правовая позиция может иметь далеко идущие последствия для множества запретов, устанавливаемых действующими муниципальными правилами благоустройства.

<15> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-26 // СПС "КонсультантПлюс".

ВС РФ оставил без изменения <16> решение Ульяновского областного суда, которым был удовлетворен иск об оспаривании статьи Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях, а также пунктов Правил благоустройства территорий поселений (городских округов) Ульяновской области. По мнению ВС РФ, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения, административная ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств предусмотрена КоАП РФ. В данном случае ВС РФ ушел от ответа по существу отсутствия в КоАП РФ статьи об ответственности за размещение транспортных средств на озелененных территориях.

<16> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2017 г. N 80-АПГ17-1 // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогично ВС РФ оставил без изменения решение Верховного суда Республики Татарстан, которым был удовлетворен административный иск гражданина об оспаривании пунктов Правил благоустройства г. Казани, запрещавших парковать и хранить транспортные средства на детских площадках, газонах, территориях с зелеными насаждениями <17>, решение Свердловского областного суда, которым были признаны недействующими положения Закона Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования "город Екатеринбург", устанавливающие запрет парковки автомобилей на газонах и административную ответственность за его нарушение <18>. Указав на то, что за данный вид правонарушения наступает административная ответственность в соответствии с КоАП РФ, ВС РФ не назвал соответствующую статью (которой в КоАП РФ нет. - М.В.).

<17> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2017 г. N 11-АПГ17-5 // СПС "КонсультантПлюс".
<18> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2017 г. N 45-АПГ17-3 // СПС "КонсультантПлюс".

Обращают на себя внимание Постановления ВС РФ по делам об оспаривании актов о привлечении к ответственности, предусмотренной региональными законами об административной ответственности <19>. Несмотря на то что ВС РФ признал незаконность запрета некоторыми муниципальными правилами благоустройства парковки на газонах и на других озелененных территориях, а также незаконность установления субъектами Российской Федерации административной ответственности за нарушение такого запрета, в других регионах граждан продолжают привлекать к административной ответственности за парковку на озелененных территориях и ВС РФ с этим согласен.

<19> См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2017 г. N 9-АД17-14 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2018 г. N 5-АД18-49 // СПС "КонсультантПлюс"; и др.

Другой подход. ВС РФ отменил решение Верховного Суда Республики Татарстан и отказал в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов Правил внешнего благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования города Нижнекамска <20>. Правилами г. Нижнекамска не допускается парковать транспортные средства на придомовой территории на газонах, территориях с зелеными насаждениями. ВС РФ указал, что оспариваемые предписания являются простой компиляцией требований, предусмотренных федеральным законодательством, административную ответственность за нарушение содержащихся в них правил размещения транспортных средств не устанавливают.

<20> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2017 г. N 11-АПГ17-18 // СПС "КонсультантПлюс".

ВС РФ отменил решение Калужского областного суда и отказал в удовлетворении административного искового заявления <21> в части признания недействующими отдельных положений Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования "город Обнинск", которыми запрещается заезжать на всех видах транспорта на газоны и другие участки с зелеными насаждениями, устраивать стоянку, парковку и хранение транспортных средств на газонах, цветочных клумбах, территориях с зелеными насаждениями. С иском в областной суд обращался прокурор. Суд первой инстанции удовлетворил иск, исходил из того, что Обнинское городское Собрание оспариваемыми положениями Правил благоустройства и озеленения осуществило регулирование отношений, урегулированных федеральным законодательством. По мнению ВС РФ, оспариваемые нормы Правил, касающиеся движения и размещения транспортных средств, ни Правилам дорожного движения Российской Федерации, ни Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, ни Правилам создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации не противоречат и являются компиляцией требований, предусмотренных федеральным законодательством. Как разъяснил Пленум ВС РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <22>, при разрешении вопроса о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

<21> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2017 г. N 85-АПГ17-4 // СПС "КонсультантПлюс".
<22> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1.

С учетом хронологии судебных актов можно сделать предположение о том, что в настоящее время в судебной практике возобладала тенденция к признанию полномочий органов местного самоуправления по установлению запрета парковки на озелененных территориях и полномочий субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение таких запретов. Однако граждане, привлекаемые к ответственности по нормам регионального законодательства, продолжают попытки оспаривания этих норм. Например, решением Курганского областного суда от 17 мая 2018 г. было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим в части пункта Правил благоустройства территории города Кургана, ВС РФ оставил решение без изменения.

Московский городской суд отказал в удовлетворении заявления о признании недействующей ст. 8.25 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях об ответственности за размещение транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелеными насаждениями <23>. Административные истцы (два общества с ограниченной ответственностью) полагали, что оспариваемая норма регулирует общественные отношения, которые уже урегулированы федеральным законодательством, а именно ст. 12.19 КоАП РФ, в связи с чем субъект Российской Федерации не вправе устанавливать самостоятельные дополнительные требования и ответственность за их нарушение. Запрет на проезд и стоянку автотранспортных средств на газонах и других участках с зелеными насаждениями установлен Законом г. Москвы "О защите зеленых насаждений", Правилами создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы, а также Правилами санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Москве. Таким образом, по мнению Московского городского суда, объектом данного административного правонарушения, совершенного с использованием транспортных средств, являются общественные отношения в области благоустройства города, а не безопасности дорожного движения. Суд обратил внимание на видовую принадлежность правоотношений посредством характеристики места совершения правонарушения. Такие места общего пользования, как газоны, участки с зелеными насаждениями, не отнесены к понятию "дорога", а отношения, связанные с размещением на них транспортных средств, не являются предметом регулирования Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Правил дорожного движения Российской Федерации. Статьей 8.25 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях ответственность за нарушение Правил дорожного движения не вводится, и оспариваемая норма не устанавливает административную ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 12.19 КоАП РФ.

<23> См.: решение Московского городского суда от 31 мая 2017 г. по делу N 3а-148/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

ВС РФ оставил без изменения решение Московского городского суда и согласился с обоснованием этого решения <24>. Данная норма касается правоотношений в области благоустройства г. Москвы, связанных в том числе с озеленением территории города, регулирование которых входит в полномочия субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и не затрагивает отношения в сфере безопасности дорожного движения, регулируемые федеральным законодательством. Вопросы, связанные с озеленением находящихся в общем пользовании граждан территорий г. Москвы (газоны и иная территория, занятая зелеными насаждениями), а также с сохранностью зеленых насаждений, относятся к компетенции органов местного самоуправления, органов власти г. Москвы и в пределы ведения Российской Федерации не входят. Субъект Российской Федерации был вправе установить административную ответственность за нарушение принятых им законов и иных нормативных правовых актов в области благоустройства, предусматривающих запрет на размещение транспортных средств на газоне или иной территории города Москвы, занятой зелеными насаждениями. Статья 12.19 КоАП РФ и ст. 8.25 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях касаются различных правоотношений, в связи с чем оспариваемая правовая норма не дублирует ответственность за правонарушения в области дорожного движения, предусмотренные ст. 12.19 КоАП РФ, и не вводит административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

<24> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2017 г. N 5-АПГ17-87 // СПС "КонсультантПлюс".

В части оценки урегулированности парковок на озелененных территориях на федеральном уровне Мосгорсуд занял позицию, противоположную позиции ВС РФ, высказанной в Определении от 17 августа 2011 г. N 74-Г11-18: Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" не регулируют отношения, связанные с размещением механических транспортных средств на территориях зеленых насаждений общего пользования (в том числе на газонах), а также вопросы эксплуатации и использования объектов благоустройства; предмет регулирования Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда составляют правоотношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации не носят обязательного характера, а лишь рекомендованы в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства и предназначены для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий. Впоследствии ВС РФ согласился с такой оценкой Правил <25>. Однако это означает, что на федеральном уровне запрет парковки на озелененных территориях не урегулирован.

<25> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 октября 2018 г. N 82-АПГ18-6 // СПС "КонсультантПлюс".

В 2013 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона N 309592-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", которым предполагалось введение в КоАП РФ ст. 8.23.1 "Проезд или стоянка механических транспортных средств на озелененных территориях". В пояснительной записке отмечалось, что подобные действия влекут за собой нарушение прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Государственная Дума отклонила законопроект. В заключении Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству было отмечено, что Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации не содержат прямых запретов на действия, за которые законопроектом предусматривается установление ответственности, поэтому их нельзя считать достаточным правовым основанием для установления административной ответственности.

Таким образом, несмотря на то, что Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации прямо запрещены проезд и стоянка автомашин, мотоциклов и других видов транспорта на озелененных территориях (п. 6.3), законодатель считает такой запрет недостаточным для установления административной ответственности на федеральном уровне. Судебная власть также склонна считать эти Правила, а также и Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, содержащие такой же запрет, не порождающими основание административной ответственности. Возможно, такая оценка обоих Правил судом была вызвана мотивами обоснования законности нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за нарушение аналогичных запретов муниципальных Правил благоустройства. Так или иначе, поскольку ответственности за парковку на озелененных территориях на федеральном уровне нет и не предвидится, то с практической точки зрения логично было бы окончательно стабилизировать ситуацию с региональным и муниципальным компонентом законодательства, поставив точку в судебной практике, признающей выход органов государственной власти и органов местного самоуправления за пределы своей компетенции. В качестве негативного практического проявления непоследовательного решения судебных споров следует отметить отмену норм регионального законодательства об ответственности за парковку на озелененных территориях. Так, в 2014 г. признана утратившей силу статья Закона Тверской области "Об административных правонарушениях", устанавливавшая ответственность за размещение транспортных средств, в том числе разукомплектованных, на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также вне иных мест, специально выделенных для парковки в пределах внутридворовых территорий. В 2016 г. утратила силу аналогичная норма Закона Вологодской области "Об административных правонарушениях".

Правоотношения, возникающие в связи с парковкой на озелененных территориях, принадлежат одновременно к сфере благоустройства и сфере охраны окружающей среды. Зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения (п. 1 ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Закон применяет также термин "озелененные территории" (п. 3 ст. 44) <26>. "Иные" насаждения могут иметь как естественное, так и искусственное происхождение. Согласно ГОСТ 28329-89 зеленые насаждения - совокупность древесных, кустарниковых и травянистых растений на определенной территории <27>. Однако искусственность зеленых насаждений условна, поскольку они состоят в экологической взаимосвязи с другими природными объектами. В.В. Петров при формулировании признаков природных объектов подчеркивал, что такие созданные объекты, как каналы, водохранилища, "нельзя отнести исключительно к природным объектам, но вместе с тем они не являются чисто хозяйственными сооружениями" <28>. Отношения в сфере благоустройства комплексные и в значительной мере экологические (природоохранные) - таковы отношения по сбору и вывозу отходов, озеленению, содержанию и благоустройству водных объектов и береговых полос. Характер природоохранных отношений не исключает одновременного отнесения их к иным видам правоотношений <29>. Поскольку это так, то парковка на озелененных территориях должна рассматриваться как нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду <30>.

<26> ГОСТ 28329-89 дает понятия озелененных территорий различных видов, газонов и др. См.: "ГОСТ 28329-89. Государственный стандарт Союза ССР. Озеленение городов. Термины и определения" (утв. и введен в действие Госстандартом СССР от 10.11.1989 N 3336). М.: Издательство стандартов, 1990.
<27> В литературе верно отмечено, что "растительность городов и других поселений (зеленые насаждения) является самостоятельным объектом правового регулирования". См.: Шуплецова Ю.И. Зеленый фонд городских поселений // Экологическое право. 2002. N 3.
<28> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 104.
<29> Ранее автором было высказано аналогичное мнение об одновременной принадлежности земельных отношений к иным видам отношений (гражданским, налоговым, административным, муниципальным). См.: Васильева М.И. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 39.
<30> Природоохранный прокурор квалифицировал продажу юридическому лицу земельного участка - сквера как нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду. См.: Определение Приморского краевого суда от 31 июля 2008 г. по делу N 33-5215 // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из того что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет, принадлежит собственникам помещений в доме на праве общей долевой собственности (ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ <31>, ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <32>), собственники имеют право на возмещение вреда, причиненного парковкой зеленым насаждениям.

<31> См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
<32> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15.

Литература

  1. Васильева М.И. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства / М.И. Васильева // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 31 - 45.
  2. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов / В.В. Петров. М.: БЕК, 1995. 557 с.
  3. Шуплецова Ю.И. Зеленый фонд городских поселений / Ю.И. Шуплецова // Экологическое право. 2002. N 3. С. 54 - 59.