Мудрый Юрист

О совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Волков Геннадий Александрович, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассмотрена динамика реформирования установления правового режима земельных участков с помощью таких правовых средств, как деление земель на категории по целевому назначению и определение разрешенного использования земельных участков, объективные условия, необходимые для такого реформирования, новеллы законодательства, а также проблемы, связанные с их реализацией.

Ключевые слова: деление земель на категории, разрешенное использование земельных участков, регламенты использования земель, публичный сервитут, зоны с особыми условиями использования территорий.

On Improvement of the Definition of Types of Permitted Use of Land Plots

G.A. Volkov

Volkov Gennady A., Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Doctor of Law, Associate Professor.

The article considers the dynamics of reforming the establishment of the legal regime of land using such legal means as dividing land into categories for a specific purpose and determining the permitted use of land, the objective conditions necessary for such a reform, new legislation, as well as problems related to their implementation.

Key words: division of land into categories, permitted use of land plots, land use regulations, public easement, zones with special conditions of use of territories.

В Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. <1> (далее - ЗК РФ) была решена значительная часть проблем, имеющих концептуальный характер, в том числе: обеспечение развития земельного законодательства в целом и земельной реформы и рынка земли в частности, закрепление основных принципов земельного законодательства, разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также регулирования приватизации земли, определение объектов земельных отношений, уточнение деления земель на категории и правового режима земель отдельных категорий, урегулирование порядка перевода земельных участков из одной категории в другую, разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений, упорядочение видов прав на земельные участки, установление ограничений оборотоспособности земельных участков, регулирование возникновения прав на землю, в том числе переоформление прав на земельные участки, и др.

<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

В то же время для реализации экономического и социального развития потребовалось обеспечить дальнейшее повышение эффективности управления земельными ресурсами. Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории - одно из направлений сформировавшейся государственной политики для достижения этой цели <2>.

<2> См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 N 297-р) // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425; Заседание президиума Государственного совета от 9 октября 1992 г. "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц". URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/16618 (дата обращения: 24.10.2018).

Сама по себе задача упорядочения деления земель на категории, замены этого "грубого" инструмента правового регулирования на более "утонченные" является прогрессивной. Она стояла и при разработке действующего ЗК РФ.

Однако в 2001 г. сиюминутный переход к установлению правового режима земельных участков с помощью правового института территориального зонирования или путем широкомасштабной разработки проектов планировки был невозможен <3>. Отсутствовали условия для оперативного решения этой задачи и в 2012 г., поскольку еще не была разработана система более точных инструментов (правовых средств) правового регулирования.

<3> См. подробнее: Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. N 1. С. 41 - 45.

Начало значимого реформирования земельного законодательства положили федеральные законы 2014 г., которыми были внесены изменения в ЗК РФ, детально урегулировавшие отношения по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обмену таких земельных участков на земельный участок, находящийся в частной собственности, установлению сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, перераспределению таких земельных участков между собой и земельных участков, находящихся в частной собственности, безвозмездной передаче земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации, использованию земель, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута или публичного сервитута, а также по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд <4>.

<4> См.: Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3377; Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 52.

Следующим важным этапом реформирования земельного законодательства стало принятие 3 августа 2018 г. федеральных законов, урегулировавших отношения по установлению публичного сервитута в отдельных целях и зон с особыми условиями использования территорий <5>.

<5> См.: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" // СЗ РФ. 2018. N 32 (часть II). Ст. 5134; Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 32 (часть II). Ст. 5135.

Наконец, 9 октября 2018 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)" N 496293-7 (далее - проект Федерального закона N 496293-7) <6>. Очевидно, что в скором времени он станет законом.

<6> См.: URL: http://sozd.parliament.gov.ru/bill/496293-7 (дата обращения: 24.10.2018).

Таким образом, создана одна из важнейших предпосылок для перехода от деления земель на категории по целевому назначению к более "утонченному" порядку определения, установления и изменения правового режима земель и земельных участков - к системе основных более точных инструментов (правовых средств) правового регулирования.

Однако в настоящее время существует огромное количество земельных участков, которые не прошли государственный кадастровый учет или в силу закона считаются ранее учтенными, но границы которых не установлены, сведения о которых содержатся в кадастре недвижимости (более половины от примерно 58 млн земельных участков) <7>, а также земельные участки, данные о которых в части отнесения к землям той или иной категории земель, зонам с особыми условиями использования земель отсутствуют.

<7> См.: Зыкова Т. Уперлись в забор. Половина дачников не смогут продать свои участки // Российская газета. 2016. Федеральный выпуск. 16 сентября.

Особое место среди них занимают значительные по площади земельные участки, такие как лесные, участки особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственные угодья бывших колхозов и совхозов, земли общего пользования садоводческих, дачных и иных некоммерческих объединений граждан. Отдельно можно выделить многоконтурные земельные участки, в том числе "единое землепользование".

Не вселяют оптимизма и "ожидаемые конечные результаты" реализации Федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 гг.)" <8>, а именно увеличение в 2020 г. доли:

<8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 г. N 903 "О федеральной целевой программе "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5364.

Вряд ли такие показатели "ожидаемых конечных результатов" федеральной целевой программы можно считать удовлетворительными <9>.

<9> См. подробнее: Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 11. С. 81 - 87.

Отсутствие достоверности сведений о границах значительного количества земельных участков является одной из проблем совершенствования порядка определения правового режима земель и земельных участков, соответственно, реализации новелл в земельном законодательстве, направленных на исключение из него принципа деления земель по целевому назначению на категории.

В проекте Федерального закона N 496293-7 содержится определение "разрешенного использования земельного участка", под которым понимается "допустимое использование земельного участка, которое определяется в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами" <10>.

<10> Пункт 1 ст. 14.1 новой гл. II-1, которая будет включена в ЗК РФ // СПС "КонсультантПлюс".

По смыслу этого определения оно является не чем иным, как тавтологией, являющейся одной из видов логических ошибок. В Национальном стандарте Российской Федерации "Терминологическая работа. Принципы и методы" (ГОСТ Р ИСО 704-2010; п. 6.5.2) такие определения отнесены к дефектным и называются "закольцованными" <11>.

<11> См.: "ГОСТ Р ИСО 704-2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Терминологическая работа. Принципы и методы" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 21.12.2010 N 879-ст). М.: Стандартинформ, 2012.

На первый взгляд тавтология не является слишком вредной. Однако на самом деле такая юридико-лингвистическая неопределенность дает широкие возможности неадекватного толкования в правоприменительной практике, тем самым обусловливая незримое расширение для правоприменителя пределов усмотрения, т.е. представляет собой коррупциогенный фактор <12>.

<12> См.: Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

Вместе с тем существует значительное количество работ, посвященных понятию и месту "разрешенного использования земельных участков" <13> в механизме правового регулирования земельных отношений.

<13> См., например: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 12. С. 46 - 53; Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. 2012. N 4. С. 19 - 26; Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 78 - 81; Ефимова Е.И. Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" и "для дачного строительства" (к истории вопроса) // Экологическое право. 2012. N 4. С. 10 - 13; Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 62 - 67; Нарышева Н.Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2016. N 2. С. 11 - 18.

Учитывая имеющиеся теоретические разработки и правоприменительную практику, можно предложить определение "разрешенное использование земельных участков" как "виды деятельности, допускаемые на земельном участке, не связанные со стадиями его освоения".

Также проектом федерального закона N 496293-7 вводится обобщающее понятие "регламенты использования земель", которыми устанавливаются по общему правилу виды разрешенного использования земель. В число регламентов использования земель включены: 1) лесохозяйственный регламент - в отношении земельных участков, находящихся в границах лесничеств, лесопарков, расположенных на землях лесного фонда; 2) положение об особо охраняемой природной территории - в отношении земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий; 3) градостроительный регламент - в отношении остальных земельных участков, за исключением земельных участков, на которые действие регламента использования земель не распространяется <14>.

<14> Статьи 14.2 и 14.3 новой гл. II-1, которая будет включена в ЗК РФ // СПС "КонсультантПлюс".

В то же время регламенты использования земель должны устанавливаться с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", законодательством Российской Федерации о гарантиях прав малочисленных народов, Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", а также ограничений прав на землю, установленных в зонах с особыми условиями использования земель, в том числе в округах санитарной (горно-санитарной) охраны <15>.

<15> Пункт 11 ст. 14.2 // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем данным проектом федерального закона вводится правило, что "разрешенное использование земельного участка считается установленным со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о виде или видах его разрешенного использования" <16>.

<16> Пункт 10 ст. 14.1 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако если рассмотреть виды регламентов использования земель, то можно прийти к выводу, что все они содержат положения нормативного характера, т.е. представляют собой нормативные правовые акты.

Так, в отношении лесохозяйственных регламентов сложилась правоприменительная практика, что они являются нормативными правовыми актами <17>.

<17> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 марта 2012 г. N 13705/11 по делу N А03-4866/2010 // ВВАС РФ. 2012. N 7; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2012 г. N 51-АПГ12-9 // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на наличие работ по соответствующему теоретическому обоснованию <18>, длительное время сохранялась правовая неопределенность в отношении положений об особо охраняемых природных территориях, являются ли они нормативными правовыми актами <19>. В настоящее время этот вопрос решен положительно, о чем свидетельствуют официальное опубликование (размещение) таких федеральных правовых актов и их регистрация в Минюсте России <20>.

<18> См., например: Галиновская Е.А. Спор об изъятии земель особо охраняемых территорий // Комментарий судебной практики. Вып. 10 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2004; Александрова А.Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
<19> См., например: Положение о федеральном государственном природном биосферном заповеднике "Центральносибирский", которое не было официально опубликовано и зарегистрировано в Минюсте России. См.: Положение о федеральном государственном природном биосферном заповеднике "Центральносибирский" (утв. Госкомэкологией России 16.05.2000) // СПС "КонсультантПлюс".
<20> См., например: Приказ Минприроды России от 26 мая 2017 г. N 260 "Об утверждении Положения о государственном природном биосферном заповеднике "Центральносибирский" (зарег. в Минюсте России 21.06.2017. Регистрационный N 47094). URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.06.2017).

По смыслу ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации <21> градостроительный регламент является неотъемлемой составной частью правил землепользования и застройки, которые непосредственно в Кодексе признаны нормативными правовыми актами.

<21> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Таким образом, в проекте федерального закона N 496293-7 введение в действие всех перечисленных видов регламентов использования земель, устанавливающих виды разрешенного использования земельных участков, связано не с правилами вступления в силу нормативных правовых актов, а с моментом внесения в ЕГРН сведений о них.

Следует отметить, что аналогично этот вопрос решен в отношении момента установления публичного сервитута (п. 8 ст. 39.43 ЗК РФ) и в отношении установления ограничений использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (п. 24 ст. 106 ЗК РФ) - с момента внесения соответствующих сведений о них в ЕГРН.

Вместе с тем публичные сервитуты могут устанавливаться в пользу неопределенного круга лиц, в результате они ограничивают права в использовании земельных участков или влекут юридические последствия также для неопределенного круга лиц в публичных интересах. Решение об установлении публичного сервитута может иметь относительно постоянный или временный характер, многократно применяться (п. п. 4 - 7, 15 ст. 23, ст. 39.37, п. 10 ст. 39.43, подп. 4 и 6 п. 1 ст. 39.44, ст. 39.45, п. 5 ст. 39.50 ЗК РФ).

При этом даже в случаях, когда требуется заключить соглашение об осуществлении публичного сервитута, его отсутствие не является препятствием для его осуществления (п. п. 11, 13 и 14 ст. 39.47 ЗК РФ).

В правоприменительной практике существует толкование, что в результате установления публичного сервитута возникают ограничения прав на землю <22>.

<22> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2016 г. N Ф08-8219/2016 по делу N А32-32964/2015 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 марта 2010 г. по делу N А32-47069/2009-51/880 // СПС "КонсультантПлюс".

Зоны с особыми условиями использования территорий также устанавливаются в публичных интересах в отношении неопределенного круга лиц, что влечет ограничения использования земельных участков (ст. 104, подп. 2 п. 7 ст. 106 ЗК РФ).

Таким образом, и решения об установлении публичных сервитутов, и решения об установлении зон с особыми условиями использования территорий имеют нормативный характер, т.е. содержат нормы права, соответственно, такие решения должны вступать в силу по правилам вступления в силу именно нормативных правовых актов.

Однако закрепленные в ЗК РФ правила определения момента установления публичного сервитута и установления ограничений использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий, а также предусмотренное в проекте Федерального закона N 496293-7 правило введения в действие регламентов использования земель с момента внесения соответствующих сведений о них в ЕГРН составляют коллизию с правилами вступления в силу нормативных правовых актов.

Правила вступления в силу нормативных правовых актов имеют конституционную основу (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации <23>), взаимосвязаны с соблюдением прав, свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации), имеют толкование в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <24>, всесторонне исследованы во многих работах, в том числе в тех, в которых обосновывается, что их нарушение создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу <25>.

<23> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. 12 декабря.
<24> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // БВС РФ. 1996. N 1.
<25> См., например: Казанцев А.О. Право на участие в осуществлении местного самоуправления и градостроительная политика // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции (Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30.03.2012) / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.

Порядок внесения сведений в ЕГРН об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка, утверждении правил землепользования и застройки, положения об особо охраняемой природной территории, лесохозяйственного регламента лесничества, лесопарка, об установлении зоны с особыми условиями использования территорий урегулирован в гл. 4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <26> (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ). Эти сведения вносятся в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия.

<26> См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4344.

Однако правила направления документов (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в ЕГРН, в порядке межведомственного информационного взаимодействия (ст. 32 Федерального закона N 218-ФЗ) далеки от совершенства и не отвечают требованиям правовой определенности.

Во-первых, эти сведения направляются в орган регистрации прав разными органами государственной власти и органы местного самоуправления (ч. ч. 2 - 15.1 ст. 32 Федерального закона N 218-ФЗ) при отсутствии единого федерального регламента документооборота.

Во-вторых, нет единого и определенного срока, в течение которого необходимые документы должны быть направлены в орган регистрации прав. По смыслу ч. ч. 20 и 20.1 ст. 32 Федерального закона N 218-ФЗ он может варьироваться от 1 - 5 рабочих дней до 6 месяцев (!).

В-третьих, начало течения срока направления необходимых документов в орган регистрации прав зависит от разных обстоятельств: со дня принятия решений (актов); с даты вступления в силу таких решений (актов); с даты поступления в орган государственной власти, орган местного самоуправления, принявшие решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территорий, разрешения на строительство объекта капитального строительства; с даты установления границ зон с особыми условиями использования территорий (ч. ч. 20 и 20.1 ст. 32 Федерального закона N 218-ФЗ).

В-четвертых, не установлены какие-либо юридические последствия как для органов, обязанных направить соответствующие документы в орган регистрации, так и для неопределенного круга лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты в течение этого срока.

Правила внесения в ЕГРН сведений, поступивших в порядке межведомственного информационного взаимодействия (ст. 34 Федерального закона N 218-ФЗ), также не отвечают требованиям правовой определенности.

Первое, срок внесения соответствующих сведений в ЕГРН колеблется от 1 до 15 рабочих дней по усмотрению органа регистрации прав (ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 218-ФЗ).

Второе, по истечении 15 рабочих дней орган регистрации прав по своему усмотрению и по разным многочисленным основаниям может отказать во внесении соответствующих сведений в ЕГРН (ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 218-ФЗ).

Третье, орган регистрации прав по своему усмотрению определяет, какие документы (содержащиеся в них сведения) приняты в соответствии с нормативными правовыми актами, а какие - нет (ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 218-ФЗ).

Четвертое, срок уведомления правообладателя (правообладателей) о внесении соответствующих сведений в ЕГРН колеблется от 1 до 5 рабочих дней по усмотрению органа регистрации прав (ч. ч. 5 и 5.1 ст. 34 Федерального закона N 218-ФЗ).

Наконец, правообладатели земельных участков, в отношении которых установлен публичный сервитут, органом регистрации прав не уведомляются.

Таким образом, правила о вступлении в силу положений нормативного характера, затрагивающих права, свободы человека и гражданина, в ином порядке - в порядке внесения сведений в ЕГРН создают правовую неопределенность и породят многочисленные споры.

Специального внимания в проекте федерального закона N 496293-7 заслуживают положения о сельскохозяйственных угодьях из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Так, разрешенное использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями (за исключением земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории для размещения линейных объектов), устанавливается и изменяется в порядке, утвержденном законом субъекта Российской Федерации. При этом не могут устанавливаться (в том числе в результате изменения вида разрешенного использования) виды разрешенного использования, не соответствующие целям, предусмотренным п. 2 ст. 77 или п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ <27>.

<27> Пункт 3 ст. 14-3 новой гл. II-1, которая будет включена в ЗК РФ // СПС "КонсультантПлюс".

В то же время в п. 6 ст. 16 данного законопроекта предусмотрено, что в случае образования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями, или из земельного участка из состава таких земель, в отношении которого не установлен вид разрешенного использования, в целях предоставления гражданам или юридическим лицам вид разрешенного использования образуемого земельного участка устанавливается в соответствии с правилами, предусмотренными ч. 21 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <28>. Установление вида разрешенного использования указанного земельного участка, предусматривающего ведение садоводства, не допускается.

<28> Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3377.

По правилам п. 11 ст. 39.15 ЗК РФ в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать в соответствии со схемой расположения земельного участка, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на утверждение схемы его расположения. В этом случае обязательным приложением к решению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, направленному заявителю, является схема расположения земельного участка.

Долгожданной новеллой в проекте федерального закона N 496293-7 (ст. 6) стали положения, вносимые в Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <29>, о допустимости строительства на земельном участке, предназначенном для осуществления деятельности фермерского хозяйства, жилого дома с рядом ограничений.

<29> См.: Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

К ним относятся: строительство только одного жилого дома с количеством этажей не более трех, общая площадь которого составляет не более пятисот квадратных метров и который предназначен для проживания членов фермерского хозяйства. Образование земельного участка, на котором расположен такой объект, не допускается, за исключением случаев прекращения фермерского хозяйства. Отчуждение указанного объекта проводится только вместе с отчуждением земельного участка, предоставленного для осуществления фермерским хозяйством своей деятельности, или прав на такой земельный участок.

Вместе с тем длительное время шли дискуссии о возможности применения термина "разрешенное использование" к землям сельскохозяйственного назначения, прежде всего к сельскохозяйственным угодьям <30>.

<30> См., например: Нарышева Н.Г. Указ. соч.

В настоящее время определение содержания и видов использования сельскохозяйственных угодий, организация их рационального использования осуществляются в порядке проведения землеустройства.

Так, согласно ст. ст. 1 и 18 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Федеральный закон "О землеустройстве") <31> внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.

<31> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Федеральный закон "О землеустройстве") // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

Эти работы проводятся на основании проектов внутрихозяйственного землеустройства, относящихся к видам землеустроительной документации (ст. 19 Федерального закона "О землеустройстве"). Проекты внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий утверждаются правообладателями земельных участков и передаются ими бесплатно в фонд данных в месячный срок со дня ее утверждения <32>.

<32> См.: статья 23 Федерального закона "О землеустройстве"; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства": п. п. 8 и 17) // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870.

Однако в проекте федерального закона N 496293-7 не предусмотрено никакой взаимосвязи с Федеральным законом "О землеустройстве", в том числе в части реализации полномочий субъектов Российской Федерации на установление и изменение видов разрешенного использования таких земельных участков, что неминуемо приведет к коллизиям и спорам.

Рядом положений проекта федерального закона N 496293-7 продолжено развитие регулирования размещения линейных объектов и их принадлежностей. Вместе с тем не обошлось без коллизий.

Так, в новой ст. 13.1, которая будет включена в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <33>, предусмотрено, что земельный участок, образуемый для размещения линейного объекта, а также его принадлежностей и не предоставленный гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, может быть переведен из состава земель одной категории (за исключением защитных лесов) в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения без принятия акта о переводе земель из одной категории в другую при соблюдении ряда условий (ст. 8 проекта федерального закона N 496293-7).

<33> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276.

Однако в п. 9 ст. 16 проекта федерального закона N 496293-7 определено, что земельный участок, находящийся за границами населенного пункта, предоставленный для размещения линейного объекта федерального, регионального или местного значения, а также их принадлежностей, переводится из состава земель одной категории (за исключением защитных лесов) в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения без принятия акта о переводе земель из одной категории в другую.

Вряд ли в данном случае уместен императив именно перевода земельного участка из одной категории земель в земли промышленности и иного специального назначения, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, поскольку в законодательстве уже содержатся нормы о допустимости размещения указанных выше объектов.

Литература

  1. Александрова А.Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.Ю. Александрова. М., 2008. 26 с.
  2. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения / Л.Е. Бандорин // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 12. С. 46 - 53.
  3. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения / Л.Е. Бандорин // Экологическое право. 2012. N 4. С. 19 - 26.
  4. Волков Г.А. Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков / Г.А. Волков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 11. С. 81 - 87.
  5. Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства / Г.А. Волков // Экологическое право. 2012. N 1. С. 41 - 45.
  6. Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель / Е.А. Галиновская // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 78 - 81.
  7. Галиновская Е.А. Спор об изъятии земель особо охраняемых территорий / Е.А. Галиновская // Комментарий судебной практики. Вып. 10 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2004. С. 125 - 130.
  8. Ефимова Е.И. Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" и "для дачного строительства" (к истории вопроса) / Е.И. Ефимова // Экологическое право. 2012. N 4. С. 10 - 13.
  9. Зыкова Т. Уперлись в забор. Половина дачников не смогут продать свои участки / Т. Зыкова // Российская газета. 2016. 16 сентября.
  10. Казанцев А.О. Право на участие в осуществлении местного самоуправления и градостроительная политика / А.О. Казанцев // Конституционное право и политика: Материалы Международной научной конференции (юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, г. Москва, 28 - 30.03.2012): Сб. науч. ст. / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.
  11. Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения / Е.Л. Минина // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 62 - 67.
  12. Нарышева Н.Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения / Н.Г. Нарышева // Экологическое право. 2016. N 2. С. 11 - 18.