Мудрый Юрист

Актуальные вопросы судебной практики по делам об обжаловании актов расследования причин аварии в сфере электроэнергетики

Загайнова Светлана Константиновна, профессор кафедры гражданского процесса Уральского государственного юридического университета, директор Центра медиации Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье приведен анализ судебной практики арбитражных судов по вопросу оспаривания акта расследования причин аварии в сфере электроэнергетики.

Ключевые слова: арбитражный процесс, административное судопроизводство, ненормативный правовой акт.

Relevant Issues of the Judicial Practice in Cases on an Appeal against Acts of Examination of Reasons for Accidents in Electrical Power Engineering

S.K. Zagaynova

Zagaynova Svetlana K., Professor of the Department of Civil Procedure of the Ural State Law University, Director of the Mediation Center, Doctor of Law, Professor.

The article provides an analysis of the judicial practice of commercial courts on the issue of challenging the Act of investigating the causes of the accident in the electricity sector.

Key words: civil procedure, administrative legal proceedings, non-regulatory act.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определение полномочий органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии регулируются Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике". "В современном высокотехнологичном мире, - как отмечает И.Н. Тарасов, - электроэнергетика является основой не только функционирования и развития экономики страны, но и жизнеобеспечения общества" <1>, поэтому особую актуальность имеют споры, вытекающие в связи с авариями в электроэнергетике.

<1> Тарасов И.Н. Разрешение споров в электроэнергетике. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. IX.

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает порядок расследования причин аварий в электроэнергетике. Данная компетенция реализована в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 октября 2009 г. N 846 "Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике" (далее - Правила). В соответствии с п. п. 4 и 5 Правил к субъектам, уполномоченным вести расследование причин аварий, относятся: а) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального государственного энергетического надзора, либо его территориальный орган (в случае, если в результате аварии наступили последствия, перечисленные в п. 4 Правил); б) собственник, иной законный владелец объекта электроэнергетики и (или) энергопринимающей установки либо эксплуатирующая их организация осуществляют расследование причин аварий, в результате которых произошли обстоятельства, перечисленные в п. 5 Правил.

Согласно п. 20 Правил результаты расследования причин аварий, независимо от того, кем велось расследование причин аварии, оформляются актом о расследовании причин аварии (далее - Акт расследования). Форма и порядок заполнения Акта расследования утверждены уполномоченным органом в сфере электроэнергетики (Приказ Минэнерго России от 02.03.2010 N 90 "Об утверждении формы акта о расследовании причин аварий в электроэнергетике и порядка ее заполнения"). В соответствии с требованиями п. 21 Правил Акт расследования обязательно должен содержать данные о перечне противоаварийных мероприятий. Контроль за выполнением противоаварийных мероприятий и предписаний, вынесенных по результатам расследования причин аварий, указанных в п. 4 Правил, осуществляется органом федерального государственного энергетического надзора (п. 26 Правил).

В судебной практике актуальным является вопрос о возможности оспаривания Акта расследования в рамках производства по делам об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - производство в порядке гл. 24 АПК РФ).

Так, ОАО "Системный оператор Единой энергетической системы" обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованием о признании недействительным акта N 2 от 17 сентября 2013 г. о расследовании причин аварии (дело N А40-2716/14). 8 августа 2013 г. на Калининградской ТЭЦ-2 произошла авария, связанная с отключением объектов электросетевого хозяйства, генерирующего оборудования, вызвавшим прекращение электроснабжения потребителей. Приказом Центрального управления Ростехнадзора от 9 августа 2013 г. N 376 была создана комиссия для проведения расследования причин аварии. По итогам расследования комиссией Центрального управления Ростехнадзора составлен акт N 2 от 17 сентября 2013 г. расследования причин аварии, который заявитель - ОАО "СО ЕЭС" - просил признать недействительным, поскольку нарушает его права и законные интересы.

Арбитражный суд г. Москвы решением от 12 марта 2014 г. в части признания недействительным акта N 2 от 17 сентября 2013 г. расследования причин аварии производство по делу прекратил по п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ (дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде), поскольку пришел к выводу, что Акт расследования не является ненормативным правовым актом, действием или бездействием, вопрос о незаконности которого рассматривается в порядке гл. 24 АПК РФ. Логика рассуждений суда состояла в том, что ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Суд указал, что так как оспариваемый акт N 2 от 17 сентября 2013 г. не содержит обязательных предписаний и решений, влекущих юридические последствия, не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора, то его нельзя отнести к объекту проверки в рамках гл. 24 АПК РФ. На основании этого арбитражный суд сделал вывод, что он не обладает компетенцией по проверке акта, который не относится к ненормативному акту, вследствие чего производство по делу было прекращено.

Данная позиция Арбитражного суда г. Москвы была поддержана Девятым арбитражным апелляционным судом (Постановление N 09АП-15705/2014 от 10.06.2014), Арбитражным судом Московского округа (Постановление по делу N А40-2716/14-121-28 от 07.10.2014), Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2015 г. N 305-КГ14-7421.

Сформулированная Арбитражным судом г. Москвы позиция в отношении правовой природы Акта расследования в последующем была применена и в других аналогичных делах <2>. В частности, по такому же основанию Арбитражный суд Свердловской области прекратил производство по делу N А60-61536/2016, возбужденному по заявлению публичного акционерного общества "Энел Россия" с требованиями к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным акта N 13-01-16/02-16 расследования причин аварии, произошедшей 22 августа 2016 г. (Определение от 08.02.2017).

<2> На этой позиции строилась аргументация АО "Региональные электрические сети", г. Новосибирск, АО "Новосибирскэнергосбыт", Новосибирского РДУ в деле N А45-10789/2018 по заявлению ЗАО "Экран-Энергия", г. Новосибирск о признании незаконным акта N 66 расследования причин аварии 25 сентября 2017 г.

Прямо противоположный подход можно наблюдать при рассмотрении дела по аварии на ПС 500 кВ Арзамасская, произошедшей 16 сентября 2013 г., вызвавшей нарушения в работе противоаварийной или режимной автоматики и отключение генерирующего оборудования суммарной мощностью более 100 МВт. Открытое акционерное общество "Системный оператор Единой энергетической системы" обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Волжско-Окскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным акта комиссии о расследовании причин аварии, произошедшей 16 сентября 2013 г., N 47 от 20 ноября 2013 г. (дело N А43-4206/2014). Заявитель оспаривал Акт расследования, поскольку полагал, что он был принят с грубыми нарушениями процедуры, предусмотренной Правилами. При рассмотрении данного дела Арбитражный суд Нижегородской области исходил из того, что Акт расследования является объектом проверки по гл. 24 АПК РФ. В решении от 8 августа 2014 г. по данному делу суд сформулировал следующую позицию, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Поскольку при рассмотрении дела по существу суд пришел к выводу об отсутствии существенных нарушений процедуры расследования, которые могли бы повлечь нарушение прав заявителя при рассмотрении дела, то Акт расследования N 47 признан соответствующим установленным требованиям, и в этой части заявителю было отказано в удовлетворении требований. Таким образом, в этом деле арбитражный суд принял решение об отказе в удовлетворении требований не по причине, что Акт расследования не относится к объекту проверки в рамках гл. 24 АПК РФ, а поскольку пришел к выводу, что нарушение установленных действующим законодательством формы и процедуры принятия Акта расследования судом не были установлены. Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали доводы суда первой инстанции. Интересными представляются мотивы, изложенные в Определении судьи Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2015 г. N 301-КГ15-8396 об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Данное Определение было принято тем же судьей, что и при рассмотрении вопросов, связанных с аварией на Калининградской ТЭЦ, и в кассационной жалобе ОАО "Системный оператор Единой энергетической системы" также приводил довод о том, что Акт расследования N 47 не является ненормативным актом, подлежащим проверке в рамках гл. 24 АПК.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2015 г. N 301-КГ15-8396 была дана иная оценка юридической природы Акта расследования. В частности, было отмечено, что суды, установив наличие в содержании оспариваемого акта обязательных предписаний и мероприятий, влекущих юридические последствия, сочли, что названный акт в этой части является ненормативным правовым актом, вопрос о незаконности которого может быть разрешен арбитражным судом в соответствии с гл. 24 АПК РФ. Именно наличие в содержании оспариваемого акта обязательных предписаний и мероприятий, подлежащих исполнению лицом, которому они адресованы, отличало это дело от рассмотренного дела N А40-2716/2014, в котором таких предписаний суд не установил.

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации обратил внимание нижестоящих инстанций, что при оспаривании Акта расследования необходимо обращать внимание на такой обязательный его элемент, как перечень противоаварийных мероприятий, который может включать обязательства по их проведению, что позволяет квалифицировать этот документ как акт индивидуального правоприменения, устанавливающий определенные обязанности, в силу чего он включается в число объектов проверки в рамках гл. 24 АПК РФ.

Указанное Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2015 г. N 301-КГ15-8396 послужило основанием для удовлетворения Семнадцатым арбитражным апелляционным судом апелляционной жалобы ПАО "Энел Россия", в которой были изложены доводы о том, что оспариваемый акт (Акт N 13-01-16/02-16 расследования причин аварии, произошедшей 22.08.2016) отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку принят уполномоченным органом, содержит обязательные к исполнению заявителем предписания, тем самым затрагивает его права и законные интересы при осуществлении экономической деятельности. Отменяя определение Арбитражного суда Свердловской области о прекращении производства по делу по мотивам, что Акт расследования не может быть проверен в рамках гл. 24 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 12 апреля 2017 г. указал, что оспариваемый заявителем акт расследования причин аварии обладает признаками ненормативного акта, поскольку фиксирует нарушения требований нормативных правовых актов, содержит обязательные к исполнению предписания - требования в области энергетики, является официальным документом, исходящим от органа, уполномоченного осуществлять государственный энергетический надзор. Позиция суда апелляционной инстанции была поддержана Арбитражным судом Уральского округа (Постановление от 08.06.2017), Верховным Судом Российской Федерации (Определение от 07.09.2017 N 309-КГ17-11651).

Аналогичные вопросы стали предметом рассмотрения в деле N А45-10789/2018 в Арбитражном суде Новосибирской области. В отличие от ранее рассмотренных ситуаций решение о создании комиссии о расследовании причин аварии принимал не федеральный орган исполнительной власти, а акционерное общество "Региональные электрические сети", которое осуществляет хозяйственную деятельность как коммерческая организация, не обладающая публичными полномочиями. В этой связи суд должен был решать вопрос отнесения Акта расследования к ненормативным актам, оспариваемым в порядке гл. 24 АПК РФ, поскольку необходимым критерием является такой признак, как принятие органом, наделенным публичными полномочиями. Давая оценку данным доводам, Арбитражный суд Новосибирской области в решении от 12 сентября 2018 г. указал, что поскольку обязанность по составлению Акта расследования по установленной форме, его исполнению не зависит от того, кем принято решение о расследовании причин аварии и кто являлся председательствующим при расследовании причин аварии, то такой Акт относится к объектам проверки в рамках гл. 24 АПК РФ. Суд также отметил, что в соответствии с Правилами N 846, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации, на собственников, иных законных владельцев объекта электроэнергетики и (или) энергопринимающей установки либо эксплуатирующую их организацию, в том числе не являющуюся государственным органом, возлагаются обязанности по расследованию причин аварии в сфере энергетики, с составлением акта по утвержденной форме, с отражением нарушений требований нормативных правовых актов в сфере энергетики, содержащего обязательные к исполнению мероприятия в установленные сроки, за невыполнение которых заявитель может быть привлечен к административной ответственности уполномоченным органом, и, принимая во внимание основания заявленных требований, в рассматриваемом деле оспариваемый акт может быть оспорен в арбитражном суде в рамках гл. 24 АПК РФ.

Таким образом, вне зависимости от того, кем в соответствии с Правилами принято решение о создании комиссии для расследования причин аварии, Акт расследования с учетом толкования, которое дано судами при рассмотрении данной категории дел, следует относить к объектам проверки, осуществляемой арбитражными судами в порядке гл. 24 АПК РФ.

Литература

  1. Тарасов И.Н. Разрешение споров в электроэнергетике / И.Н. Тарасов. М.: Инфотропик Медиа, 2012. 207 с.