Мудрый Юрист

Соотношение понятий "рациональное природопользование" и "рациональное использование природных ресурсов" в экологическом праве

<*> Работа выполнена при финансовой поддержке Казанского (Приволжского) федерального университета.

Лунева Елена Викторовна, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье проведено сопоставление рационального природопользования и рационального использования природных ресурсов в эколого-правовой действительности. Рациональное природопользование - более широкая по своему содержанию категория экологического права. Показано, что базовым отличием рационального природопользования от рационального использования природных ресурсов является объект общественного отношения: 1) природная среда или 2) природные ресурсы. Доказано, что вспомогательными характеристиками рационального природопользования, которые отсутствуют у рационального использования природных ресурсов, являются: 1) возможность использования самоочищения и самовосстановления природной среды; 2) охват сферы утилизации отходов, способов уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь; 3) более высокая степень проявления экологической меры. Выявленные свойства рационального природопользования влияют на наличие дополнительных элементов в структуре правового механизма обеспечения рационального природопользования по сравнению с правовым механизмом обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Ключевые слова: рациональное природопользование, рациональное использование природных ресурсов, ассимиляционный потенциал природной среды, правовой механизм, эколого-правовое регулирование, экологическое право.

The Correlation between Concepts of the Rational Natural Resource Use and the Rational Use of Natural Resources in Environmental Law

E.V. Luneva

Luneva Elena V., Associate Professor of the Department of Environmental, Labor Law and Civil Procedure of the Kazan (Volga Region) Federal University, Candidate of Legal Sciences.

The article compares "rational nature management" and "rational use of natural resources" in the environmental and legal reality. Rational nature management is a broader category of the environmental law. It is shown that the basic difference between "rational nature management" and "rational use of natural resources" is the object of public relations: 1) the natural environment or 2) natural resources. It is proved that the auxiliary characteristics of "rational nature management", which are lacking in "rational use of natural resources", are: 1) the possibility of using self-purification and self-recovery of the natural environment; 2) coverage of waste management, ways to reduce the volume of their generation, and reduce irreversible losses; 3) a higher degree of the environmental measure manifestation. The revealed properties of rational nature management influence the presence of additional elements in the legal mechanism structure for ensuring rational nature management in comparison with the legal mechanism for ensuring the rational use of natural resources.

Key words: rational nature management, rational use of natural resources, assimilation potential of the natural environment, legal mechanism, environmental and legal regulation, environmental law.

В юриспруденции давно замечено, что чем более верно концептуально и лингвистически выражены правовые конструкции, средства, предписания, дозволения, запреты, тем право продуктивнее выполняет свою функцию <1>. Указанным обстоятельством предопределена необходимость постоянного осмысления юридической терминологии. К сожалению, в результате недостатков юридической техники разные понятия в нормативных правовых актах могут применяться одинаково, и наоборот. Тождественное употребление разноплановых терминов в источниках позитивного права приводит к снижению эффективности правового регулирования. Поэтому так важно добиться понятийной определенности в деле упорядочивания общественных отношений, в том числе и в сфере природопользования.

<1> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27.

В российском законодательстве задействованы оба термина "рациональное природопользование" и "рациональное использование природных ресурсов". Однако легальные их определения в нормативных правовых актах не закрепляются. В то время как для построения результативного правового механизма обеспечения рационального природопользования, выделения его структурных элементов требуется четкое представление о соотношении указанных понятий.

К сожалению, многие ученые либо употребляют "рациональное природопользование" и "рациональное использование природных ресурсов" как равнозначные понятия, либо дают определение первого термина через второй. Например, Е.Н. Абанина и Е.А. Тарасова подразумевают под рациональным природопользованием систему использования только природных ресурсов, "т.е. эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот" <2>. Они же показывают зависимость рационального природопользования от уменьшения потребления лишь природных ресурсов и обеспечения их восстановления <3>. В.К. Быковский рационализацию природопользования сводит к оптимальному потреблению и воспроизводству природных ресурсов <4>. Исключительно с проблематикой использования природных ресурсов связывает рациональное природопользование Н.В. Киселева <5>. Применительно к регулированию рационального природопользования она выделяет правовой аспект всего-навсего рационального использования природных ресурсов. Схожей научной позиции придерживаются М.С. Матейкович <6>, О.Е. Токарева <7>, которые сводят рациональное природопользование к собственности на природные ресурсы, порядок управления ими, экономическую деятельность по использованию ресурсов и т.п. Существует даже научная позиция, согласно которой рациональное использование природных ресурсов приравнивается к неистощительному природопользованию с учетом обеспечения экологических интересов настоящего и будущих поколений <8>. Полагаем, что в науке произошло необоснованное сужение "рационального природопользования" до "рационального использования природных ресурсов".

<2> Абанина Е.Н., Тарасова Е.А. Рациональное природопользование и восстановление природных ресурсов: проблемы теории и практики // Право. Законодательство. Личность. 2014. N 1(18). С. 102.
<3> См.: Там же. С. 102.
<4> См.: Быковский В.К. Правовое регулирование защиты лесов // Lex russica. 2018. N 3. С. 68 - 75.
<5> См.: Киселева Н.В. Рациональное природопользование: юридический аспект // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2007. N 1. С. 178.
<6> См.: Матейкович М.С. Конституционные основы рационального природопользования в Российской Федерации // Государство и право. 2009. N 11. С. 45 - 53.
<7> См.: Токарева О.Е. Проблемы отрицательных внешних эффектов и рационального природопользования // Альманах современной науки и образования. 2008. N 9. С. 231 - 232.
<8> См.: Берназ Л.П., Жочкина И.Н., Кичигин Н.В. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Отв. ред. Н.И. Хлуденева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; КОНТРАКТ, 2018. С. 49.

В то же время есть ученые, которые признают "разножанровость" исследуемых категорий. Например, Т.В. Петрова утверждает, что анализируемые термины не совпадают по определению, хотя являются производными один от другого <9>. Различает указанные категории О.А. Романова, показывая эффективность систем добровольной экологической сертификации отдельных природных ресурсов для обеспечения рационального природопользования <10>. В настоящей статье предлагается рассматривать рациональное природопользование шире, применительно не только к использованию природных ресурсов <11>.

<9> См.: Петрова Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики // Экологическое право. 2016. N 3. С. 29 - 34.
<10> См.: Романова О.А. О развитии саморегулирования в сфере природопользования как одного из факторов устойчивого развития территорий в Российской Федерации // Lex russica. 2018. N 5. С. 72 - 84.
<11> См. также: Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы // Экологическое право. 2018. N 4.

С целью уяснения сути сравниваемых словосочетаний на время исключим из них общее прилагательное "рациональное" <12>. В таком случае остается выявить общие и отличительные характеристики природопользования и использования природных ресурсов. Считаем, что "природопользование" и "использование природных ресурсов", безусловно, разные понятия и в бытовом, и в юридическом понимании. Не случайно в Конституции Российской Федерации <13> вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (п. "в" ч. 1 ст. 72) обособлены от сферы природопользования (п. "д" ч. 1 ст. 72). Употребление их в приведенном ракурсе свидетельствует о неодинаковом правовом содержании.

<12> Рациональность была исследована при определении правовых критериев рационального использования природных ресурсов. См.: Лунева Е.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие и правовые критерии // Lex russica. 2017. N 8. С. 61 - 72.
<13> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. 12 декабря.

Аналогичная картина наблюдается в ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <14>, где также происходит разделение природопользования и использования природных ресурсов. Там закрепляется, что Правительство России организует деятельность в том числе (1) по охране и рациональному использованию природных ресурсов, (2) по регулированию природопользования.

<14> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Очевидно, что природопользование представляет собой пользование природой (природной средой). По справедливому мнению О.Л. Дубовик, окружающая природная среда - "базис многообразной человеческой деятельности, обладающий определенными переменными и постоянными свойствами и качествами, порождаемыми как естественными, так и социальными либо социально-техническими факторами" <15>. Получается, что природная среда может быть задействована для всевозможной деятельности людей, а не только для потребления природных ресурсов. Следовательно, природопользование охватывает совокупность всех форм антропогенного воздействия на природу.

<15> Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 19.

Использование же природных ресурсов ограничивается только их способностью удовлетворять жизненные потребности людей. Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") <16> использование природных ресурсов - это их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на такие природные блага в процессе хозяйственной и иной деятельности. "Использование природных ресурсов" условно можно обозначить как "ресурсопользование" <17>. Природные ресурсы составляют большую, но не всю часть объектов природопользования. Приходим к выводу о том, что "рациональное природопользование" более емкое по своему содержанию, чем "рациональное использование природных ресурсов". Подтверждение достоверности изложенного научного взгляда имеется в учебной литературе по юриспруденции. В частности, В.Н. Харьков указывает, что рациональное использование земли является способом достижения более широкой цели - обеспечения рационального природопользования в целом <18>.

<16> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<17> См. также: Мельник Л.Г., Потравный И.М., Сотник И.Н. Анализ методических подходов к формированию показателей эффективности ресурсопользования // Экологическое право. 2009. N 4. С. 18 - 25.
<18> См.: Харьков В.Н. Основы земельного права: Учебное пособие. Тула: Изд-во ТулГУ, 2014.

В качестве основного отличия исследуемых терминов предлагаем взять объект общественного отношения: 1) природная среда или 2) природный ресурс. В отношениях по природопользованию объектом выступает природная среда, а в отношениях по использованию природных ресурсов - только природный ресурс.

Природопользование предполагает пользование всей природой, охватывает не только природные ресурсы, но и иные природные блага. К последним, например, относятся ассимиляционный потенциал природной среды, объекты природного наследия, объекты всемирного природного наследия, не доступные для геологического изучения и освоения "участки недр" и др.

Выходит, что рациональное природопользование - это рациональное использование природной среды, включая и сферу воздействия на природную среду при рациональном использовании природных ресурсов. В процессе эксплуатации природных ресурсов невозможно не оказывать влияние на природную среду. Вопрос состоит лишь в том, какое это будет влияние: либо приводящее к усилению устойчивости экологической системы (рациональное природопользование), либо осуществляемое в пределах восстановительных процессов экологической системы (неистощительное природопользование), либо приводящие к гибели экологической системы или ее отдельных элементов (деградационное природопользование).

Такой вывод основан на сравнении легальных определений "природная среда" и "природные ресурсы" (см. ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Оба понятия представляют собой совокупность компонентов природной среды, природных объектов и природно-антропогенных объектов. Отличие состоит в том, что только вторые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Природная же среда охватывает весь природно-ресурсный потенциал, т.е. включает даже те объекты материального мира, которые не используются и не могут быть использованы человеком, а также воздействие на нее при эксплуатации конкретного природного ресурса. Именно поэтому в некоторых российских документах можно встретить употребление рационального природопользования в смысле рационального освоения природно-ресурсного потенциала <19>.

<19> См.: п. 4.1 Приказа Минэкономразвития России от 23 марта 2017 г. N 132 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации" // СПС "КонсультантПлюс"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. N 941-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года" (общие положения) // СЗ РФ. 2014. N 24. Ст. 3105; п. 16 распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. N 1538-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года" // СЗ РФ. 2011. N 38. Ст. 5400.

Согласно ИТС 1-2015 "Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона" <20> рациональное природопользование - система деятельности, призванная обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий и наиболее эффективный режим их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей. В приведенном определении обращает на себя внимание слово "условий". То есть рациональное природопользование, помимо экономной эксплуатации природных ресурсов, охватывает и природные условия (как раз оставшаяся часть природной среды за минусом природных ресурсов).

<20> См.: ИТС 1-2015. Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона, утв. Приказом Росстандарта от 15 декабря 2015 г. N 1571. М.: Бюро НДТ, 2015.

Природопользование предполагает потенциальную возможность использования всей природной среды, а не только природных ресурсов. Подтверждение этому встречается и в теоретических эколого-правовых исследованиях. Так, природный ресурс, по словам В.В. Петрова, представляет собой часть природного объекта, выступающую в качестве источника удовлетворения материальных потребностей человека; а потребление природного ресурса оказывает влияние на экологическое состояние всего природного объекта и взаимодействующей с ним природной среды <21>. В похожем правовом духе А.Я. Рыженков связывает рациональное природопользование с природными объектами <22>.

<21> См.: Петров В.В. Экология и право // Научные труды В.В. Петрова. Избранное / Сост. Т.В. Петрова. М.: Статут, 2014. С. 21.
<22> См., например: Рыженков А.Я. Принцип правовой дифференциации природных объектов по целевому назначению как основа рационального природопользования // Бизнес. Образование. Право. 2014. N 2(27). С. 70 - 74.

Применительно к российскому законодательству природные ресурсы включают только природные объекты, служащие источником потребления человеком. Природный ресурс - это часть совокупности природных объектов, которая эксплуатируется. При этом природные объекты могут перейти в разряд природных ресурсов. Последнее происходит при попадании природных объектов в сферу хозяйственной или иной деятельности.

Таким образом, природопользование охватывает все множество компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, включая природные ресурсы. Напротив, ресурсопользование сосредоточено только на компонентах природной среды, природных объектах и природно-антропогенных объектах, обладающих качеством источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющих потребительскую ценность. Природопользование, помимо эксплуатации природных ресурсов, включает еще и природное благо (природные условия), которое НЕ может быть использовано в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и НЕ имеет потребительской ценности. Поэтому рациональное использование природных ресурсов является частью рационального природопользования.

На выявленном базовом отличительном признаке зиждутся три дополнительные характеристики природопользования: 1) возможность использования самоочищения и самовосстановления природной среды; 2) охват сферы утилизации отходов, способов уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь; 3) более высокая степень проявления экологической меры. При этом указанные характеристики связаны между собой.

Первая дополнительная характеристика - возможность использовать ассимиляционный потенциал природной среды (самоочищение) и самостоятельный ее возврат к состоянию динамического равновесия (самовосстановление). Рассматриваемая характеристика зависит от того, чьими усилиями происходят очищение и восстановление экологической системы: самой природой или человеком. Рациональное природопользование базируется на ассимиляционном потенциале природы и ее самовосстановлении, не сопровождающемся материальными затратами природопользователей. Рациональное же использование природных ресурсов, как правило, основывается на их воспроизводстве и восстановлении человеком путем осуществления природоохранных мероприятий. В законодательстве относительно давно имеются попытки провести такую параллель. Так, в ст. 62 Лесного кодекса Российской Федерации <23> говорится как о естественном, так и об искусственном восстановлении лесов. В абз. 8 п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" <24> установлена возможность введения режима консервации земельных участков, обеспечивающего достижение нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий). Аналогичное правило было воспринято и судебной практикой в качестве одного из условий реализации права по уменьшению размера экологического вреда на сумму необходимых и разумных расходов при устранении последствий загрязнения в результате разлива нефти и нефтепродуктов <25>. В последующем п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" <26> специально было обращено внимание на законоположение о том, что порядок и условия учета затрат по устранению загрязнения окружающей среды устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (п. 2.1 ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

<23> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1569.
<25> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // ВКС РФ. 2015. N 4.
<26> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" // БВС РФ. 2018. N 2.

Согласно п. 3.5 Приказа МПР России "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов" <27> сохранение редких видов в искусственно созданной среде обитания целесообразно применять в т.ч. при разрушении механизмов самовосстановления популяции и необходимости ее искусственного воспроизводства. Из приведенного средства правового воздействия видно, что эколого-правовой регламентацией охватываются как естественное, так и искусственное восстановление животных, растений и грибов, представляющих особую ценность для биоразнообразия.

<27> См.: Приказ МПР России от 6 апреля 2004 г. N 323 "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов" // СПС "КонсультантПлюс".

В п. 7 Приказа МПР России от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года" <28> в качестве тренда совершенствования соответствующих категорий особо охраняемых природных территорий названо увеличение способности экосистем и ландшафтов к саморегуляции и самовосстановлению. Приведенная мера направлена на усиление устойчивости компонентов природной среды, природных объектов и природно-антропогенных объектов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий.

<28> См.: Приказ МПР России от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года" // СПС "КонсультантПлюс".

Разумеется, применяемые в правовых режимах государственных природных заповедников и национальных парков преимущественно запреты и ограничения направлены на достижение динамического равновесия в редких и уникальных экологических системах. В п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" <29> разъяснено, что при разрешении вопроса о том, причинен ли в результате нарушения режима особо охраняемой природной территории значительный ущерб, судам надлежит исходить в том числе из их способности к самовосстановлению.

<29> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" // БВС РФ. 2012. N 12.

В региональном законодательстве также уделяется внимание процессам самовосстановления природной среды. Например, в Правилах создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ г. Москвы <30> закреплено, что для всех природных и природно-антропогенных биотопов проводится в том числе ликвидация стихийных пикниковых точек и площадок отдыха, второстепенных троп с восстановлением растительного покрова или создание условий для его самовосстановления (п. 10.11.4.1).

<30> См.: Постановление Правительства Москвы от 10 сентября 2002 г. N 743-ПП "Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 51.

Вторая дополнительная характеристика состоит в возможности вовлечения в соответствующее правовое регулирование части сферы обращения с отходами. Рациональное природопользование в отличие от использования природных ресурсов охватывает утилизацию отходов (всевозможные варианты их использования и извлечение из них полезных компонентов), а также способы уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь (безотходные и малоотходные технологии). Так, согласно Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г. <31> одной из задач рационального природопользования как раз является обеспечение безопасного хранения и утилизация отходов. В ГОСТ 17.0.0.04-90 "Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения" <32> в качестве характеристик рационального природопользования и ресурсосбережения использованы удельные показатели потребления сырья, топливных и энергетических ресурсов на единицу выпускаемой продукции. Дело в том, что утилизация отходов способствует минимизации негативного воздействия на природную среду в целом с одновременным снижением потребления природных ресурсов за счет вовлечения отходов в производство. Отходы - это уже не природные ресурсы, а всего лишь вторичные материальные ресурсы.

<31> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р "Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 1014.
<32> См.: ОНД-90. Общесоюзный нормативный документ. Руководство по контролю источников загрязнения атмосферы. Утв. Постановлением Госкомприроды СССР от 30 октября 1990 г. N 8 // СПС "КонсультантПлюс".

Высказанное суждение находит подтверждение в науке. Так, в концепции рационального природопользования Н.Ф. Реймерс отдельную роль предоставляет максимальному использованию отходов производства <33>. М.С. Матейкович показывает, что при рациональном природопользовании перерабатываются либо безопасно утилизируются различные отходы <34>. Х.Ю. Ермашовым проведено экономическое исследование факторов образования отходов хозяйственной деятельности именно в контексте механизма рационального природопользования <35>.

<33> См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990.
<34> См.: Матейкович М.С. Конституционные основы рационального природопользования в Российской Федерации // Государство и право. 2009. N 11. С. 45 - 53.
<35> См.: Ермашов Х.Ю. Твердые отходы хозяйственной деятельности муниципальных образований в механизме рационального природопользования // Российский академический журнал. 2009. Т. 9. N 4. С. 16 - 18.

Более того, в ранее действовавшем законодательстве рациональное природопользование совершенно обоснованно связывалось с утилизацией, малоотходными и безотходными технологиями. Так, согласно п. 1 ст. 24 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" <36> в "Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды путем установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранительным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов...". Приведенный подход полностью согласуется с утверждением С.А. Боголюбова и И.О. Красновой о том, что рациональное природопользование является наилучшим методом профилактики загрязнений - охраны окружающей среды <37>.

<36> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. (Утратил силу.)
<37> См.: Боголюбов С.А., Краснова И.О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6. С. 178 - 190.

Однако ресурсосбережение не будет являться отличительной чертой рационального природопользования. Дело в том, что экономное расходование ресурсов относится и к рациональному использованию природных ресурсов. Ресурсосбережение направлено на наиболее полное и бережное использование природных ресурсов, полученных из них сырья, материалов и продукции.

Третья дополнительная характеристика выражена в более высокой степени проявления экологической меры (воздействие природных закономерностей на правовую действительность). В рациональном природопользовании экологическая мера влияет на правотворчество, правоприменение и правовые последствия. В рациональном использовании природных ресурсов влияние экологической меры на право ограниченно, поскольку сужено действие природных закономерностей <38>. Приведенное обстоятельство объясняется тем, что природные ресурсы - это всего лишь часть природной среды.

<38> См. подробнее: Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы.

Во всем остальном правовое содержание "рационального природопользования" совпадает с "рациональным использованием природных ресурсов". Оба указанных эколого-правовых явления характеризуют максимально эффективное (оптимальное) взаимодействие общества (человека) и экологических систем. Под максимальной эффективностью подразумеваем увеличение качественных и количественных параметров экологической системы, т.е. рост ее устойчивости и продуктивности с наиболее бережным вариантом использования невозобновимых природных ресурсов <39>.

<39> См.: Лунева Е.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие и правовые критерии.

Выявленные отличия имеют существенное значение для правового регулирования рассматриваемого сегмента общественных отношений. Они дают возможность показать дополнительные элементы в правовом механизме обеспечения рационального природопользования, которых нет в правовом механизме обеспечения рационального использования природных ресурсов. К таким элементам относятся: 1) правовые средства рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды и ее самовосстановления; 2) правовые средства, стимулирующие утилизацию отходов, а также применение способов уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь. Влияние экологической меры на правотворчество, правоприменение и правовые последствия не образует самостоятельного элемента в правовом механизме обеспечения рационального природопользования, а определяет только направленность правового регулирования <40>.

<40> Обоснование приведенному утверждению см.: Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы.

В результате проведенного исследования соотношения понятий "рациональное природопользование" и "рациональное использование природных ресурсов" приходим к следующим выводам.

  1. "Рациональное природопользование" является более широкой по своему содержанию категорией экологического права, чем "рациональное использование природных ресурсов".
  2. Базовым отличием "рационального природопользования" от "рационального использования природных ресурсов" выступает объект общественного отношения: 1) природная среда или 2) природные ресурсы. Рациональное природопользование охватывает всю совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, включая природные ресурсы и область воздействия на природную среду при рациональном использовании природных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов (рациональное ресурсопользование) сосредоточено только на компонентах природной среды, природных объектах и природно-антропогенных объектах, обладающих качеством источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющих потребительскую ценность.
  3. Вспомогательными характеристиками "рационального природопользования", которые отсутствуют у "рационального использования природных ресурсов", являются: 1) возможность использования самоочищения и самовосстановления природной среды; 2) охват сферы утилизации отходов, способов уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь; 3) более высокая степень проявления экологической меры.
  4. Специфические свойства рационального природопользования предопределили наличие двух дополнительных элементов в структуре правового механизма его обеспечения по сравнению с правовым механизмом обеспечения рационального использования природных ресурсов: 1) правовые средства рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды и ее самовосстановления; 2) правовые средства, стимулирующие утилизацию отходов, а также применение способов уменьшения объема их образования и снижения безвозвратных потерь.

Литература

  1. Абанина Е.Н. Рациональное природопользование и восстановление природных ресурсов: проблемы теории и практики / Е.Н. Абанина, Е.А. Тарасова // Право. Законодательство. Личность. 2014. N 1(18). С. 102 - 107.
  2. Боголюбов С.А. Право и спасение природы российской Арктики / С.А. Боголюбов, И.О. Краснова // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6. С. 178 - 190.
  3. Быковский В.К. Правовое регулирование защиты лесов / В.К. Быковский // Lex russica. 2018. N 3. С. 68 - 75.
  4. Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды / О.Л. Дубовик. М.: Наука, 1984. 168 с.
  5. Ермашов Х.Ю. Твердые отходы хозяйственной деятельности муниципальных образований в механизме рационального природопользования / Х.Ю. Ермашов // Российский академический журнал. 2009. Т. 9. N 4. С. 16 - 18.
  6. Киселева Н.В. Рациональное природопользование: юридический аспект / Н.В. Киселева // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2007. N 1. С. 178 - 183.
  7. Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии / О.С. Колбасов // Государство и право. 1999. N 10. С. 27 - 37.
  8. Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы / Е.В. Лунева // Экологическое право. 2018. N 4. С. 29 - 35.
  9. Лунева Е.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие и правовые критерии / Е.В. Лунева // Lex russica. 2017. N 8. С. 61 - 72.
  10. Матейкович М.С. Конституционные основы рационального природопользования в Российской Федерации / М.С. Матейкович // Государство и право. 2009. N 11. С. 45 - 53.
  11. Мельник Л.Г. Анализ методических подходов к формированию показателей эффективности ресурсопользования / Л.Г. Мельник, И.М. Потравный, И.Н. Сотник // Экологическое право. 2009. N 4. С. 18 - 25.
  12. Берназ Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Л.П. Берназ, И.Н. Жочкина, Н.В. Кичигин и др.; Отв. ред. Н.И. Хлуденева. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; КОНТРАКТ, 2018. 528 с.
  13. Петров В.В. Экология и право / В.В. Петров // Научные труды: избранное / Сост. Т.В. Петрова. М.: Статут, 2014. 430 с.
  14. Петрова Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики / Т.В. Петрова // Экологическое право. 2016. N 3. С. 29 - 34.
  15. Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник / Н.Ф. Реймерс. М.: Мысль, 1990. 637 с.
  16. Романова О.А. О развитии саморегулирования в сфере природопользования как одного из факторов устойчивого развития территорий в Российской Федерации / О.А. Романова // Lex russica. 2018. N 5. С. 72 - 84.
  17. Рыженков А.Я. Принцип правовой дифференциации природных объектов по целевому назначению как основа рационального природопользования / А.Я. Рыженков // Бизнес. Образование. Право. 2014. N 2(27). С. 70 - 74.
  18. Токарева О.Е. Проблемы отрицательных внешних эффектов и рационального природопользования / О.Е. Токарева // Альманах современной науки и образования. 2008. N 9. С. 231 - 232.
  19. Харьков В.Н. Основы земельного права: Учебное пособие / В.Н. Харьков. Тула: Изд-во ТулГУ, 2014. 130 с.