Мудрый Юрист

Итоговый финансовый отчет кандидата, избирательного объединения: понятие, функции, вопросы контроля

<*> Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта N 18-311-00149.

Митин Гарегин Николаевич, управляющий партнер Консалтингового бюро T&M, кандидат юридических наук.

Платонова Наталья Игоревна, старший преподаватель кафедры правовых основ управления Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации (МГИМО МИД России), кандидат юридических наук.

Целью настоящей работы является проведение исследования проблем подготовки и контроля итоговой финансовой отчетности избирательных объединений и кандидатов. Проводится анализ понятия итогового финансового отчета как комплексного документа, имеющего ряд функций. Выводы и предложения, высказанные в настоящей статье, могут быть полезны для совершенствования форм итогового финансового отчета. Также был предложен ряд иллюстрированных расчетных показателей для целей контроля над эффективностью финансирования избирательной кампании.

Ключевые слова: избирательная кампания, финансирование, кандидат, итоговый финансовый отчет, собственные средства политической партии.

The Final Financial Statement of a Candidate, Electoral Association: the Concept, Functions, Control Issues

G.N. Mitin, N.I. Platonova

Mitin Garegin N., Managing Partner at T&M Consulting Bureau, Candidate of Legal Sciences.

Platonova Natalya I., Senior Lecturer of the Department of Legal Bases of Management of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation (MGIMO University), Candidate of Legal Sciences.

This research is dedicated to the problems of formation and control of political associations' and candidates' final financial statement. The special attention is paid to the definition of final financial statement as a complex document with specific functions. The results of the study may serve for improvement of the final financial statement forms. In addition the authors offer some calculated rates to control the effectiveness of electoral campaigns funding.

Key words: electoral campaign, financing, candidate, final financial statement, proprietary funds of political parties.

Деньги не в деньгах, а в делах.

Русская пословица

Финализация избирательной кампании для кандидатов и политических партий наступает отнюдь не после установления результатов выборов. Согласно п. 20 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации") окончанием избирательной кампании является представление итогового финансового отчета.

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Итоговый финансовый отчет кандидата (избирательного объединения) представляет собой систематизированное изложение поступлений в избирательный фонд и расходов его средств соответственно законодательно установленным направлениям. По сути, это комплекс документов: финансовый отчет с приложениями <2>, перечень которых определяется организующей выборы избирательной комиссией (п. 9 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

<2> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2003. С. 423.

Собственно финансовый отчет формируется в табличном формате и состоит из пяти разделов (поступления в избирательный фонд, расходы из средств избирательного фонда, распределение неизрасходованного остатка и остаток средств фонда), все строки имеют коды, как и в финансовой отчетности коммерческих организаций. Рамочной формы финансового отчета нет; наименования строк определяются организующей выборы избирательной комиссией на основании формулировок законодательства Российской Федерации о выборах, а их количество, - скорее, на основании обычая.

Избирательные фонды наполняются исключительно высоколиквидным активом - деньгами, поэтому поступления классифицируются только по источникам согласно требованиям п. 5 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и по критерию законности поступления. Финансовый отчет фиксирует практически все нарушения порядка финансирования избирательной кампании. Таким образом, он сам по себе выступает как показатель финансовой дисциплины кандидатов, избирательных объединений и жертвователей.

Проблемы возникают, как правило, в процессе квалификации тех или иных поступлений в избирательный фонд <3>, а значит, и их отражения в финансовой отчетности. Так, отсутствие четкой дефиниции "собственных средств" породило вопрос, являются ли таковыми денежные средства, перечисленные политической партией в избирательный фонд ее регионального отделения (иного структурного подразделения) или выдвинутого этим отделением кандидата. ЦИК России указала, что в силу положений п. 10 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", п. п. 1, 2 ст. 3, п. 2 ст. 28 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <4> "политическая партия и ее структурные подразделения не могут... рассматриваться как самостоятельные юридические лица - жертвователи при перечислении денежных средств в избирательный фонд выдвинутого ими кандидата, а также в избирательный фонд избирательного объединения, являющегося структурным подразделением этой партии" <5>.

<3> То есть в процессе применения положений подп. 14, 15 ст. 2 и п. 5 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
<4> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<5> Письмо заместителя Председателя ЦИК России от 29 августа 2013 г. N 15-08/3637. Не опубликовано.

Полагаем, что указанное положение должно быть выражено не в письмах ЦИК России, юридическая сила которых очень мала, а в ее нормативных актах.

Вторая часть итогового финансового отчета содержит сведения о расходах из средств избирательного фонда по направлениям, определенным п. 3 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Здесь сразу обращает на себя внимание отсутствие каких-либо указаний на форму расчетов: нет понимания числа расчетов наличными средствами, снятыми со специального избирательного счета кандидата (избирательного объединения). Технически это можно было бы сделать путем введения дополнительных строк "из них путем осуществления наличных расчетов" в отношении каждого вида расходов и в целом.

В условиях, когда традиционная полиграфия уступает место новым инструментам коммуникации <6>, предвыборная агитация ведется в сети Интернет <7>, устаревающей выглядит строка, объединяющая расходы на изготовление и распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Данные виды расходов были, по-видимому, технически объединены в одну строку в связи с тем, что регулирование отношений по изготовлению и распространению указанных видов агитационных материалов объединено в одну статью. Последнее не является препятствием для выделения каждого вида расходов на изготовление и распространение - печатных агитационных материалов, аудиовизуальных агитационных материалов и иных агитационных материалов.

<6> См., например: Российская полиграфия. Состояние, тенденции и перспективы развития. Отраслевой доклад. М.: Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, 2012. С. 73.
<7> См., например: Борисов И.Б., Головин А.Г., Игнатов А.В. Выборы в мире: агитация в сети Интернет. М.: РОИИП, 2017; Малкин Е.Б., Сучков Е.Б. Политические технологии. 9-е изд., стереотип. М.: Русская панорама, 2014. С. 246; Хвалев С.А. Предвыборная агитация в информационно-коммуникационной сети Интернет // Избирательное право. 2014. N 3. С. 11 - 15, и др.

Также требует уточнения в методическом порядке разграничение строк "На оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) юридическими лицами или гражданами по договорам" и "На оплату иных расходов, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании", не всегда понятных кандидатам и представителям избирательных объединений. Организующим выборы избирательным комиссиям следует обращать внимание на ошибки, допускаемые кандидатами и уполномоченными представителями избирательных объединений, при заполнении указанных строк итогового финансового отчета.

Итоговая финансовая отчетность кандидатов (избирательных объединений) выполняет несколько функций. Во-первых, служит подтверждением законности финансирования избирательной кампании кандидата (избирательного объединения): соблюдения порядка перечисления собственных средств и пожертвований в избирательный фонд, порядка возврата денежных средств, перечисленных с нарушениями законодательства о выборах, порядка расходования средств избирательного фонда, включая целевые ограничения, а также возврата неиспользованных средств избирательного фонда.

Во-вторых, обеспечивает выполнение организующей выборы избирательной комиссии функции финансового контроля. Как мы обозначили выше, итоговый финансовый отчет содержит и первичную финансовую документацию, увязанную с конкретными строками непосредственно отчета. Это позволяет избирательной комиссии, образованной при ней контрольно-ревизионной службе детально проверить соблюдение кандидатом (избирательным объединением) требования законодательства в части финансирования конкретной избирательной кампании. Несоблюдение данных требований может омрачить радость триумфа - привести к отмене итогов голосования, отмене результатов выборов (подп. "д" п. 1.2, подп. "а" п. 2 ст. 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Избирательная комиссия в рамках проверки не должна ограничиваться законодательством Российской Федерации о выборах. Следует обращать внимание на требования к оформлению конкретных первичных финансовых документов (счетов, счетов-фактур, платежных документов), содержание договоров, характер деятельности контрагентов кандидата (избирательного объединения). Например, согласно письму ЦИК России от 18 октября 2011 г. N 15-14/5627 <8> "при заключении договоров с гражданами и юридическими лицами на выполнение работ (оказание услуг) в период избирательной кампании избирательные объединения руководствуются положениями Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных избирательным законодательством". К последним относятся "сроки оплаты за изготовление и реализацию агитационных материалов, обязанность их оплаты за счет средств избирательного фонда, представление согласия уполномоченного представителя по финансовым вопросам, сроки представления платежного документа в СМИ, сведения, указываемые в выходных данных агитационных материалов, и другие".

<8> Не опубликовано.

Недостатки (нарушения) в указанных моментах могут быть косвенными признаками несоблюдения законодательства о выборах (например, фиктивные расчеты, завышение (занижение) расценок и т.п.).

В-третьих, итоговая финансовая отчетность подтверждает финансовую информацию, представленную ранее в организующую выборы избирательную комиссию. Это касается сведений, указанных в первом финансовом отчете кандидата (избирательного объединения), а также представляемых одновременно с агитационными материалами копий платежных документов.

В-четвертых, наряду с информацией, публикуемой избирательной комиссией в соответствии с требованиями п. п. 8, 9.1 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", итоговые финансовые отчеты, данные которых также открыты, обеспечивают возможность осуществления общественного контроля за финансированием выборов <9>.

<9> Об общественном контроле за финансированием выборов см.: Гриб В.В. Система избирательных комиссий РФ как объект общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 42 - 46; Общественный контроль на выборах: Учеб. пособие. М.: Бахрах-М, 2015. С. 120 - 130.

В-пятых, итоговые финансовые отчеты служат источником для комплексной оценки эффективности избирательной кампании кандидата, политической партии, слагаемой, по нашем мнению, из:

В рамках данной оценки могут дополнительно применяться следующие показатели, рассчитываемые на основании данных строк итогового финансового отчета.

Наименование показателя

Формула расчета

Коэффициент концентрации собственных средств кандидата (политической партии) (абсолютный)

Собственные средства кандидата (политической партии)/Общий размер поступлений в избирательный фонд

Коэффициент концентрации собственных средств кандидата (относительный)

Собственные средства кандидата/Собственные средства политической партии

Показатель объема привлеченных средств

Пожертвования/Общий размер поступлений в избирательный фонд

Показатель маневренности привлеченных средств

Общий размер расходов средств избирательного фонда/Общий объем поступлений

При поступлении микропожертвований в большом количестве (например, 10 и более) целесообразно рассчитать средний размер финансовой поддержки кандидата (избирательного объединения) избирателями, формирующий фон для оценки стоимости голоса избирателя для конкретного кандидата (политической партии).

Таким образом, мы пришли к следующим выводам.

  1. Итоговый финансовый отчет кандидата (избирательного объединения) есть систематизированное изложение сведений о поступлениях в избирательный фонд кандидата (избирательного объединения) и о расходах из избирательного фонда кандидата (избирательного объединения), подтвержденных необходимыми документами. Итоговый финансовый отчет кандидата (избирательного объединения) может использоваться не только для выполнения контрольных полномочий избирательных комиссий, но и в целях общественного контроля за финансированием выборов, а также профессиональной оценки эффективности избирательной кампании кандидата (политической партии).
  2. Поскольку в большинстве случаев первый финансовый отчет кандидата (избирательного объединения) содержит информацию только о поступлениях в избирательный фонд и расходах на сбор подписей избирателей с учетом того, что организующая выборы избирательная комиссия осуществляет текущий контроль финансовых операций со специального избирательного счета кандидата (избирательного объединения), целесообразно заменить первый финансовый отчет кандидата документом, подтверждающим оплату изготовления подписных листов и сбор подписей избирателей из средств избирательного фонда. Возможно предусмотреть такую запись в формах подписных листов. Последнее будет отвечать праву избирателей на информирование о кандидате, его избирательной кампании.
  3. В итоговом финансовом отчете следует предусмотреть строки, указывающие на порядок расчетов (в наличном и безналичном порядке).
  4. Увеличение количества аудиовизуальных агитационных материалов, различия в порядке распространения таких материалов с печатными и иными агитационными материалами, возможно, требуют дифференциации соответствующих расходов и, следовательно, дифференциации строк расходов на изготовление и распространение агитационных материалов. Показательный рост расходов на изготовление и распространение аудиовизуальных агитационных материалов, в свою очередь, должен привести к изменению регулирования отношений по изготовлению и распространению таких материалов. Возможно, такое регулирование будет осуществляться по аналогии с регулированием похожих отношений по поводу печатных агитационных материалов.
  5. На основании данных итогового финансового отчета можно рассчитать ряд показателей, используемых для целей оценки эффективности избирательной кампании (коэффициент концентрации собственных средств кандидата (политической партии), цена голоса избирателя, показатель объема привлеченных средств, показатель маневренности привлеченных средств).

Литература

  1. Гриб В.В. Система избирательных комиссий РФ как объект общественного контроля / В.В. Гриб // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 42 - 46.
  2. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. 816 с.
  3. Колюшин Е.И. Избирательные фонды: Науч.-практ. пособие / Е.И. Колюшин. М.: РЦОИТ, 2009. 130 с.
  4. Общественный контроль на выборах: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Полянского и И.Б. Борисова. М.: Бахрах-М, 2015. 184 с.