Мудрый Юрист

Теоретико-правовые основы государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции

Максимов Александр Александрович, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Северного института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются содержание основ государственного управления в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции. В частности, проанализированы некоторые нормы Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции". На основании норм действующего федерального законодательства и подзаконных актов детализируется взаимосвязь полномочий федеральных органов государственной власти с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: государственное управление, производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, государственный контроль, законодательство, Правительство РФ, органы, государственной власти субъектов РФ.

Theoretical and Legal Bases of the State Regulation of Production and Circulation of Ethyl Alcohol, Alcohol Containing and Alcohol Products

A.A. Maksimov

Maksimov Aleksandr A., Head of the Department of Administrative, Financial and Information Law of the Northern Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia), Candidate of Legal Sciences.

The content of the basics of state management in the sphere of production and turnover of ethyl alcohol, alcohol-containing and alcoholic products is considered in the article. In particular, some norms of the Federal Law of November 22, 1995 No. 171-FZ "On state regulation of production and turnover of ethyl alcohol, alcohol and alcohol-containing products and on limiting consumption (drinking) of alcohol products" are analyzed. Based on the norms of the current federal legislation and bylaws, the relationship between the powers of federal public authorities and the powers of state authorities of the subjects of the Russian Federation in the sphere under consideration is detailed.

Key words: state management, production and turnover of ethyl alcohol, alcohol and alcohol products, state control, legislation, the Government of the Russian Federation, public authorities of the subjects of the Russian Federation.

В нашей стране оборот и производство алкогольной продукции особо значим как для экономики, так и для социального развития государства. Производство и оборот спиртосодержащих и алкогольных продуктов, этилового спирта, с одной стороны, являются достаточно существенным (а иногда необходимым) источником дохода государственного бюджета, порождающим при этом различные негативные последствия в обществе. В результате потребления данной продукции - снижение активной деятельности людей, демографии, производительности труда, ухудшение здоровья населения и проч. <1>

<1> Иванов П.И., Янишевский А.Б. Экономическая ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: правовые и организационные меры по ее стабилизации // Образование. Наука. Научные кадры. 2015. N 5. С. 165 - 170.

При этом особого внимания требует проблема высокой смертности от злоупотребления алкоголем (в том числе контрафактного или некачественного), а также различного рода содержащих спирт средств, которые предназначены для технического использования или медицинского назначения.

На сегодняшний день растет актуальность изысканий самого адекватного метода и форм регулирования государством оборота и производства алкогольной продукции - и юристы, и политики, и представители бизнеса ведут активные дискуссии на предмет наиболее оптимального метода и формы государственного воздействия на оборот и производство алкогольных продуктов, включая введение монополии государства в данной области.

В юридической литературе проблемы определения сущности правового регулирования рассматриваемой сферы отношений обусловливают отсутствие единого подхода и антагонистические взгляды практиков и ученых на административно-правовое регулирование рынка алкоголя, обусловленные разным толкованием норм Конституции РФ о свободе предпринимательства <2>.

<2> См. подробнее: Копылова О.П., Гусева Т.А. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Административное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 913 - 921.

Ряд представителей предпринимательства отрицают потребность в административно-правовом регулировании оборота и производства алкогольной продукции, считая, что правила ведения данной деятельности довольно детально определяют нормы гражданского законодательства. Специальные правила они считают излишними, ведущими к коллизиям <3> либо дублированию норм гражданского и административного права, а в ряде случаев ограничивающими действия участников алкогольного рынка, что противоречит конституционному принципу свободы предпринимательства.

<3> Петрова Г.В. Коллизии норм в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта // Право и экономика. 2004. N 10. С. 102 - 104.

Так как государство выступает как гарант конституционных прав и законных интересов организаций и граждан, оно не может не участвовать в процессах алкогольного рынка. В административно-правовом регулировании оборота и производства алкогольной продукции выражается суть его участия, представляющая собой необходимый элемент экономической организованной деятельности, которая обеспечивает ее нормальную работу.

Государство как властный субъект управления должно решать проблему позитивности и эффективности подобного регулирования. Государственная политика может кардинально повлиять на провал либо успех какого-то предприятия. Вследствие этого крайне важно, чтобы выбранная модель административно-правового государственного регулирования, активная или либеральная, учитывала экономические государственные интересы и интересы потребителей, кроме того, стимулировала развитие алкогольного рынка и действенную реализацию участниками алкогольного бизнеса их деятельности.

Существующая на сегодняшний день тенденция в государственном регулировании в данной области состоит в определенной мере в усилении и централизации контроля государства. Доказательством тому может служить введенная Единая государственная автоматизированная информационная система учета оборота и производства этилового спирта, спиртосодержащих и алкогольных напитков (ЕГАИС) <4>.

<4> См. подробнее: Глушко Т.Ю. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной продукции: ключевые особенности и проблемы // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. N 43.

Однако при этом в рассматриваемой сфере по сей день нет единой государственной концепции правового административного регулирования, которая учитывала бы все политические и социально-экономические факторы жизнедеятельности современного российского общества, в том числе в контексте реализации "национальных" проектов в сфере здравоохранения, образования, культуры и проч.

Правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции в Российской Федерации, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" <5> (далее - Закон N 171-ФЗ) устанавливает правовое регулирование оборота и производства этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции и ограничения ее распития (потребления) в РФ и в контексте правового регулирования рассматриваемой сферы выступает ключевым нормативным правовым актом.

<5> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.

В ст. 3 рассматриваемый Закон дополнительно акцентирует содержание законодательства в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции путем ее дифференциации:

а) на Закон N 171-ФЗ;

б) иные федеральные законы и нормативно-правовые акты РФ;

в) принимаемые в соответствии с вышеуказанными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ.

В соответствии с Законом N 171-ФЗ сущностные моменты регулирования в рассматриваемой сфере заключаются в определении правил на алкогольном рынке для предпринимательской деятельности, контроле над их соблюдением, принятии правовых мер воздействия на участников алкогольного рынка, которые допускают нарушения в защите прав предпринимательства во внесудебном и судебном порядках.

В отношении федерального подзаконного регулирования в данной сфере можно выделить правовые акты Правительства РФ и органов исполнительной власти, посредством которых утверждаются:

<6> Об утверждении перечня видов основного технологического оборудования для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.01.2006 N 17-р (ред. от 19.07.2010) // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 575.
<7> Об утверждении Порядка представления организациями уведомлений, представляемых при закупке этилового спирта для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции и (или) использования для собственных нужд, а также при поставке и перевозке этилового спирта (в том числе денатурата), нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции, и форм уведомлений: Приказ Росалкогольрегулирования от 06.03.2012 N 42. Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<8> Об осуществлении государственного контроля за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них денатурирующих веществ: Постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2006 N 349 (ред. от 04.03.2010) // СЗ РФ. 2006. N 24. Ст. 2602.
<9> Об утверждении общих требований к средствам укупорки потребительской тары алкогольной продукции, обеспечивающих возможность визуального определения факта вскрытия тары: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2005 N 822 (ред. от 04.03.2010) // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 160.
<10> Об акцизных марках для маркировки алкогольной продукции (вместе с "Требованиями к образцам акцизных марок для маркировки алкогольной продукции"): Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2012 N 775 (ред. от 29.08.2016) // СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 4129.

Федеральному законодателю при реализации полномочий предоставлено право определения порядка и условий осуществления предпринимательской деятельности, а также вследствие специфики оборота и производства некоторых видов продукции, дополнительных требований, а кроме того ограничений, соответствующих критериям Конституции РФ, вводящихся только федеральным законом и для защиты здоровья, нравственности, законных интересов и прав иных лиц, обеспечения безопасности государства и т.п. (ч. 3 ст. 55, ч. 2 ст. 74).

Доказательством тому может служить тот факт, что в действующей редакции Закон N 171-ФЗ регулирует отношения, которые связаны:

а) с оборотом и производством этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

б) распитием (потреблением) алкогольных напитков.

В данном контексте круг регулируемых Законом N 171-ФЗ отношений существенно изменился <11> и исключает указание на разделение регулируемых отношений в зависимости от участвующих в них лиц: организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц - продавцов (как это было в редакции Закона N 171-ФЗ до 01.06.2015).

<11> О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 31.12.2014 N 490-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 43.

Федеральным законодателем детально проработаны и закреплены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, а также потреблению (распитию) алкогольной продукции (ст. 16 Закона N 171-ФЗ) и выражается в законодательных ограничениях, запретах и предписаниях при осуществлении как предпринимательской деятельности в рассматриваемой сфере, так и потребления.

Данные ограничения, запреты и предписания имеют свое обеспечение нормами уголовного закона (например, ст. 151.1 УК РФ) и Кодекса РФ об административных правонарушениях (например, ст. 14.16 КоАП РФ) и проч.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере имеют свое непосредственное закрепление в Законе N 171-ФЗ. В основном предоставленные органам государственной власти субъектов РФ полномочия являются в большей степени элементами разрешительной системы и связанных с ней функций (выдача лицензий, реестровые работы и проч., а также лицензионный контроль над розничной продажей рассматриваемой продукции, в том числе путем установления дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции (в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции и ограничение продажи слабоалкогольных тонизирующих напитков <12>)).

<12> См. подробнее: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.10.2013 по делу N А32-2671/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 3 июня 2013 года N А53-6236/2013 отмечено, что "существующее правовое регулирование любой деятельности, связанной с производством и оборотом алкогольной продукции, а также строгость государственного контроля за ней направлены на исключение производства и оборота нелегальной алкогольной продукции, в том числе наносящей непоправимый вред здоровью населения, а следовательно, процесс производства и оборота алкогольной продукции носит разрешительный (лицензируемый - п. 2 ст. 18 Закона N 171-ФЗ) характер при строгом и неукоснительном соблюдении всех необходимых условий".

При этом изучение рассматриваемого законодательства позволяет прийти к выводу, что большинство норм, в нем содержащихся, или устанавливают для участников алкогольного бизнеса некий вариант поведения, или запрещают совершать определенные действия под страхом санкций. Это позволяет говорить о жестком административно-правовом регулировании, которое тем не менее не касается непосредственно сферы хозяйственной деятельности.

Различное взаимодействие законодательных, исполнительных и судебных органов не позволяет теоретически описать многообразные проявления регулирования государства в производстве и обороте алкогольной продукции, их адекватное понимание и практическое применение. Определив основные формы взаимодействия в ходе осуществления соответствующего воздействия, мы наблюдаем согласованность и четкую организацию комплекса мероприятий по гармоничному развитию рынка алкоголя. Однако медицинские, пищевые, экономические и иные свойства алкогольной продукции как товара зачастую обусловливают возникновение разнообразных проблемных ситуаций при межведомственном взаимодействии, форму и порядок которого Закон N 171-ФЗ, к сожалению, не определяет.

Литература

  1. Глушко Т.Ю. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной продукции: ключевые особенности и проблемы / Т.Ю. Глушко // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. N 43. С. 68 - 80.
  2. Иванов П.И. Экономическая ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: правовые и организационные меры по ее стабилизации / П.И. Иванов, А.Б. Янишевский // Образование. Наука. Научные кадры. 2015. N 5. С. 165 - 170.
  3. Копылова О.П. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации: состояние и тенденции развития / О.П. Копылова, Т.А. Гусева // Административное и муниципальное право. 2016. N 11. С. 913 - 921.
  4. Петрова Г.В. Коллизии норм в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта / Г.В. Петрова // Право и экономика. 2004. N 10. С. 102 - 104.