Мудрый Юрист

Правовые основы функционирования механизма приведения законов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Попова Наталия Федоровна, профессор Департамента правового обеспечения экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Карпухин Дмитрий Вячеславович, доцент Департамента правового обеспечения экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Предметом данного исследования является механизм приведения региональных законов в соответствие с федеральными актами.

Цель написания статьи - анализ данного механизма. Методологией исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания явлений и процессов. При проведении исследования применялись такие методы научного поиска, как анализ и синтез, формально-логический, сравнительное правоведение.

Делаются выводы о том, что исследуемый механизм не определен в Конституции РФ детально, а содержится в ряде федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов; в функционировании данного механизма задействованы судебные органы, Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, глава субъекта РФ, органы юстиции, прокуратуры.

Результатом работы стала формулировка процедур механизма приведения региональных законов в соответствие с федеральными актами, приведение региональных актов в соответствие с принятыми федеральными законами по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в течение трех месяцев после их принятия, принятие актов прокурорского реагирования на нарушение законности в субъекте РФ, обязательное проведение правовой экспертизы региональных актов территориальными органами Минюста России, оспаривание нормативных правовых актов субъектов РФ в судебном порядке, приведение региональных актов в соответствие с федеральным законодательством по решению федерального суда в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного им срока, применение мер регионального и федерального воздействия, если региональный парламент не исполнил решение суда в установленные сроки.

Ключевые слова: федеральные законы, законы субъектов РФ, правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ, меры прокурорского реагирования на нарушение законности в субъектах РФ, механизм приведения в соответствие региональных актов федеральным.

Legal Bases of Functioning of the Mechanism of Bringing Laws of Constituent Entities of the Russian Federation in Compliance with Federal Laws

N.F. Popova, D.V. Karpukhin

Popova Natalia F., Professor of the Department of Legal Support of Economic Operations of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Karpukhin Dmitriy V., Associate Professor of the Department of Legal Support of Economic Operations of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

The subject of this study is a mechanism for bringing regional laws into compliance with federal regulations.

The purpose of writing an article is an analysis of the mechanism on the basis of scientific research methodology. The study applied research methods such as analysis and synthesis, formal-logical, comparative law.

Conclusions are made that the explored mechanism has no detailed definition within the Constitution. Instead, it is included in several federal constitutional laws, federal laws and other regulatory legal acts. The judiciary, Federal Assembly of the Russian Federation, the Russian President are involved in the the functioning of that mechanism.

The result was the formulation mechanism procedures bring regional laws into compliance with federal acts; bringing regional acts in compliance with the federal laws on the matters of joint competence of the Russian Federation and its constituent entities within the three months following their adoption; the adoption of the acts of the Prosecutor's response to the violation of the rule of law in the subject of the Russian Federation; compulsory legal review of regional acts of territorial bodies of the Ministry of Justice; contestation of normative legal acts of the constituent entities of the Russian Federation; bringing regional acts in line with federal law by the decision of the Federal Court within six months from the date of entry into force of the decision of the Court, or within such other period of time envisaged for them; the application of regional and federal exposure if regional Parliament has not executed the judgement of the Court within the prescribed time-limits.

Key words: Federal laws, the laws of the Russian Federation subjects, legal examination of normative legal acts of the constituent entities of the Russian Federation, measures responding to the violation of the rule of law in the constituent entities of the Russian Federation, the mechanism to harmonize regional federal acts.

Исследуемый механизм не определен в Конституции РФ детально, а содержится в ряде федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов <1>.

<1> ФКЗ от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 (ред. от 03.08.2018) "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Установлено, что Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ. В этой связи необходимо отметить, что подобные споры рассматривались Конституционным Судом РФ в большом количестве двадцать лет назад <2>.

<2> См.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 1; от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. N 5; от 24 декабря 1996 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5; от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2 и другие.

В целях обеспечения защиты верховенства федерального законодательства осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (ст. 120, 126 и 127 Конституции РФ), чьи полномочия устанавливаются федеральными конституционными законами (ст. 128, ч. 3, Конституции РФ). Законодатель устанавливает для всех судов обязанность признавать не подлежащими применению региональные акты, которые противоречат федеральным.

Обязанности по защите Конституции РФ возлагаются как на РФ, так и на ее субъекты. Несоблюдение региональной властью федеральных актов может влечь за собой наступление для нее негативных правовых последствий, включая досрочное прекращение полномочий регионального парламента.

Механизм приведения законов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством включает в себя следующие процедуры:

  1. после принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов региональные акты приводятся в соответствие с ним в течение трех месяцев;
  2. осуществляется прокурорский надзор за соблюдением соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Принимаются акты прокурорского реагирования на нарушение законности. Прокуроры вправе вносить в законодательные и другие органы субъектов РФ предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии новых нормативных правовых актов РФ (ст. 9 и 9.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации");
  3. ст. 9 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет процедуру приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством в случае наличия решения федерального суда, вынесенного в связи с принятием региональными властями законов, противоречащих федеральным актам. Также установлен срок устранения противоречий - шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного им срока;
  4. применяются меры регионального и федерального воздействия, если региональный парламент не исполнил решение суда в установленные сроки.

Меры регионального воздействия вправе принять руководитель субъекта РФ в виде решение (указа, постановления) о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта РФ.

Меры федерального воздействия принимает Президент РФ, если будет установлено, что в результате неисполнения решения суда были созданы препятствия для реализации полномочий органов федеральной или муниципальной власти, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В этом случае Президент РФ выносит предупреждение региональному парламенту в форме ненормативного указа.

Предупреждение Президента РФ выносится лишь при наступлении негативных социальных последствий в результате неисполнения решения суда региональным парламентом <3>.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 5.

Если в течение трех месяцев со дня его вынесения парламент субъекта РФ не принял мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе его распустить. Установлен срок, в течение которого можно принять данное решение. Он не должен превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Оформляется досрочное прекращение полномочий регионального парламента в виде федерального закона, проект которого Президент РФ вносит в Государственную Думу.

Возможность принятия отдельных федеральных законов распорядительного характера подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. N 12-П <4>. Его правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий регионального парламента.

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. N 12-П по делу о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N 5.

Следует подчеркнуть, что принятие данного решения является только правом, а не обязанностью Президента РФ.

Необходимо напомнить, что в п. 2 и 3 ст. 29.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий (отрешения от должности) и руководителя субъекта РФ в качестве меры федерального воздействия.

Данная процедура предполагает следующие обязательные этапы:

а) признание судом акта, изданного им или Правительством субъекта РФ, противоречащим федеральным актам;

б) подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, при условии, что данное должностное лицо не обратилось в суд для разрешения спора;

в) вынесение Президентом РФ предупреждения в адрес руководителя субъекта РФ в связи с непринятием им мер по отмене приостановленного указом Президента РФ соответствующего нормативного акта (подп. "а" и "б" п. 2 ст. 29.1);

г) принятие Президентом РФ указа об отрешении от должности руководителя субъекта РФ.

Установлено, что для применения такой меры федерального воздействия необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные в ст. 3.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" конституционно значимые тяжкие последствия.

Механизм отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности включает в качестве элементов предупреждение, возможность согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ), а также судебное разрешение возникающих при этом споров и обеспечивает согласованное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти <5>.

<5> Там же.

Предусмотрено обязательное проведение правовой экспертизы нормативных региональных актов в соответствии с Методическими рекомендациями Минюста России <6>.

<6> Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. N 87 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // Бюллетень Минюста России. 2013. N 1.

В соответствии с п. 6 данных Методических рекомендаций правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными и региональными властями мер по обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.

При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники.

Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в орган юстиции. При необходимости этот срок может быть продлен руководством органа юстиции, но не более чем на один месяц. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления и территориальными органами Минюста России.

Она может проводиться как по собственной инициативе органов юстиции, так и во исполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, по обращениям других органов государственной власти, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Установлены обоснования проведения повторной правовой экспертизы.

Пункт 19 Методических рекомендаций раскрывает типичные противоречия, а п. 20 - признаки противоречия нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству (см. таблицу N 1).

Таблица N 1

Противоречия (содержание и признаки) нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству

Типичные противоречия нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству

Признаки противоречия нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству

ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:

  • по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством

принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства

  • нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации

неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта

  • нарушающих принцип разделения властей

принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу

  • по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления

нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта

нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта

запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом

наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства

разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом

изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений

иные признаки

В соответствии с положениями п. 29 Методических рекомендаций при выявлении в правовом акте норм, противоречащих федеральным актам, а также коррупциогенных факторов экспертное заключение направляется для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений в региональный орган госвласти, принявший правовой акт, а копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта РФ для принятия мер прокурорского реагирования.

Необходимо отметить, что в научной литературе высказывается мнение о необходимости принятия специального федерального закона о нормативных правовых актах, который до сих пор не принят <7>. Он должен содержать перечень и критерии нормативных правовых актов, принимаемых на региональном уровне. Это значительно повысит качество нормотворческой деятельности в субъектах РФ и уровень соответствия региональных актов федеральному законодательству.

<7> Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 46.

Далее более подробно остановимся на судебном правовом механизме приведения актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Он реализуется в порядке конституционного судопроизводства и судопроизводства по административным делам, осуществляемого в судах общей юрисдикции, так как в настоящее время в Российской Федерации не созданы административные суды.

Статья 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает правовые последствия для региональной власти признания не соответствующим Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ. По сути, речь идет о процессуальном алгоритме действий, которые должны предпринять органы законодательной (представительной) власти субъектов и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (таблица N 2).

Таблица N 2

Процессуальный алгоритм действий для органов законодательной (представительной) власти и высших должностных лиц субъектов РФ, установленный статьей 80 Закона о Конституционном Суде

Правовые последствия, установленные статьей 80 Закона о Конституционном Суде

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации

Вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации

Не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации: а) отменяет признанный неконституционным нормативный акт

Отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации

б) принимает новый нормативный акт

Принимает новый закон субъекта Российской Федерации или ряд взаимосвязанных законов

в) вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт в случае, если он либо отдельные его положения признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании

Вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта Российской Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части, или в закон субъекта Российской Федерации в случае, если он либо отдельные его положения признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании (в указанном случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации)

Если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством

Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской

Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством

Судебный механизм приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством в порядке рассмотрения административных дел судами общей юрисдикции получил развитие после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) <8>. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в установленном порядке рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

<8> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018) // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

Следует отметить, что в соответствии с положениями ч. 1 и 3 ст. 208 КАС РФ в качестве административных истцов по делам о признании нормативного акта недействующим могут выступать лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом, если они полагают, что он нарушил или нарушит их права, свободы и законные интересы (ч. 1 ст. 208 КАС РФ).

Кроме названных выше, административными истцами могут являться и другие лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан (ч. 3 ст. 208 КАС РФ). К ним отнесены прокурор, Президент и Правительство РФ, региональный парламент, руководитель субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Статья 216 КАС РФ содержит перечень правовых последствий признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части (таблица N 3).

Таблица N 3

Правовые последствия признания нормативных актов недействующими полностью или в части (статья 216 КАС РФ)

Правовые последствия, установленные статьей 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

В случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (ч. 1 ст. 216 КАС РФ)

Не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного недействующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (ч. 2 ст. 216 КАС РФ)

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 3 ст. 216 КАС РФ)

В случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим полностью или в части (ч. 4 ст. 216 КАС РФ)

Необходимо отметить, что в научной литературе учеными высказывается мнение о необходимости принятия федерального закона о нормативных правовых актах, который до настоящего времени не принят. Следует отметить, что указанный закон должен содержать также перечень и критерии региональных актов. Это значительно повысит качество нормотворческой деятельности региональной власти и уровень соответствия федерального и регионального законодательства.

Выводы

  1. Механизм приведения законов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством не определен детально в отдельном специальном законодательном акте, а содержится в ряде законов и подзаконных актов.
  2. В функционировании данного механизма задействованы Конституционный Суд РФ, другие судебные органы, Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и иные органы (например, органы юстиции, прокуратуры) и определены процедуры данного механизма.
  3. Рассматриваемый механизм включает следующие процедуры:

Литература

  1. Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации / Н.Н. Толмачева // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 35 - 47.