Мудрый Юрист

Административно-дисциплинарные отношения коллективных субъектов

Осинцев Дмитрий Владимирович, профессор кафедры теории и практики управления Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, доцент.

К вопросам дисциплинарных отношений в современных административно-правовых и государствоведческих исследованиях обращаются не часто, так как он кажется хорошо изученным, но развитие законодательства и практики его применения выдвинули на первый план новый феномен - дисциплинарную ответственность коллективных субъектов. Если в частных правоотношениях он более или менее объясним вследствие появления механизмов саморегулирования, где дисциплинарное воздействие стало выступать превращенной формой одностороннего прекращения обязательства со стороны экономически сильного субъекта вследствие замены административной ответственности на дисциплинарную, то для публичных отношений он выступает неизведанным явлением, не имеет собственного единого наименования и проявляется вследствие действий властей по усмотрению. Насущная задача - упорядочить основания, порядок и условия привлечения коллективных субъектов публичного права к дисциплинарной ответственности, предложить ряд критериев стратегической неустойчивости, которые влекут названные меры воздействия, а также их юридическое оформление и влияние на судьбу персонала наказуемых организаций.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, административная ответственность, саморегулирование, административная реформа.

Administrative and Disciplinary Relationships of Collective Subjects

D.V. Osintsev

Osintsev Dmitriy V., Professor of the Department of Theory and Practice of Management of the Ural State Law University, Doctor of Law, Associate Professor.

The questions of disciplinary relations in modern administrative law and government studies are not often addressed, as it seems well studied, but the development of legislation and practice of its application brought to the fore a new phenomenon - the disciplinary responsibility of collective actors. If in private legal relations it is more or less explainable due to the emergence of mechanisms of self-regulation, where disciplinary action has become a transformed form of unilateral termination of an obligation on the part of an economically strong subject due to the replacement of administrative responsibility with a disciplinary one, then for public relations it acts as an unknown phenomenon, does not have its own common name and is manifested as a result of the actions of the authorities at their discretion. The urgent task is to streamline the grounds, procedure and conditions for involving collective subjects of public law in disciplinary responsibility, to propose a number of criteria for strategic instability that entail these measures of influence, as well as their legal design and impact on the fate of personnel of punished organizations.

Key words: disciplinary responsibility, administrative responsibility, self-regulation, administrative reform.

Если институт дисциплинарного принуждения в отношении индивидуальных субъектов является достаточно широко развитым и детально регламентированным, то в отношении коллективных субъектов соответствующие правовые нормы появились недавно, а научные исследования практически не проводились, имеется лишь одна обстоятельная работа <1>.

<1> Аболонин Г.О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций - на острие конфликта. М.: Волтерс Клувер, 2010. 288 с.

Прежде всего необходимо выяснить отраслевую принадлежность норм, основанных на принципиальной схеме построения модели дисциплинарных отношений: в рамках монофункциональности деятельности одно или несколько коллективных образований находятся в зависимости (подчиненности) от их головного органа управления.

В ч. 4 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - ГСК РФ) утверждается, что к отношениям, связанным с применением саморегулируемыми организациями (далее - СРО) мер дисциплинарного воздействия к своим членам, применяется гражданское законодательство, в том числе ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", если данные отношения не урегулированы ГСК РФ.

Касательно применения мер дисциплинарного воздействия в ГСК РФ ничего не регламентировано, так как в нем содержатся отсылочные, рамочные и перспективные положения, вытекающие из примененных мер воздействия: ч. 15 ст. 55.6 ГКС РФ - СРО ведет дело члена СРО, в состав которого входят документы о мерах дисциплинарного воздействия; ч. 2 ст. 55.17 ГСК РФ - в случае выявления нарушения членом СРО обязательных требований СРО применяет в отношении такого члена меры дисциплинарного воздействия; ст. 55.15 ГСК РФ - в отношении члена СРО, допустившего нарушение требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, обязательных требований стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением СРО, стандартов СРО и внутренних документов СРО, СРО могут применяться меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Организационно-распорядительные отношения, основанные на неимущественной зависимости (подчинении) одного лица другому, не регулируются гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ), при этом состав правонарушения, изложенный в ч. 1 ст. 55.14 ГСК РФ, охватывается ст. 9.4 - 9.5.1 КоАП РФ, в этой связи перед нами предстоит не дисциплинарная, а административная ответственность (ст. 1.1 КоАП РФ). Возможность привлечения к административной ответственности СРО и ее членов констатируется, но дифференциация видов ответственности не производится <2>.

<2> Критская О.В. Развитие административной ответственности в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 82 - 85; Алгазина А.Ф. Административно-правовой статус саморегулируемых организаций во взаимосвязях с органами исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 1. С. 25 - 29.

Сходная картина наблюдается в ч. 12 ст. 14.1 ФЗ от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" <3>, где говорится, что СРО организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах применяют меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов за нарушение требований стандартов и правил. Очень бы хотелось узнать, чем эти виды воздействия отличаются от диспозиций ст. 6.22, 14.1.1, 14.1.1-1, где представлены правила об административно-юрисдикционном воздействии за нарушения в рассматриваемой сфере деятельности.

<3> СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 7.

В п. 8.4 Методических рекомендаций по страхованию гражданской ответственности членов СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство (одобрены Минрегионом РФ, протокол от 27.02.2010) <4>, указано, что рекомендуется в документе, устанавливающем систему мер дисциплинарного воздействия, установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО, нарушивших Требования к страхованию, вплоть до исключения из членов СРО. Представляется, что речь идет об обычных последствиях неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданских обязательств, и дальнейшие сделки с таким субъектом нецелесообразны. В этом отношении верным было бы дальнейшие совершенствование имущественной ответственности членов СРО <5>, чем заимствование иных отраслевых юрисдикционных инструментов.

<4> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2010 (ч. II). N 8.
<5> Лескова Ю.Г. К вопросу о способах обеспечения саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности ее членов // Юрист. 2011. N 1. С. 42 - 46.

Как можно определить, где присутствует дисциплинарное воздействие, а где встречаются явления иного юрисдикционного плана? Частично ответ дан в ч. 4 ст. 3 ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях": для осуществления деятельности в качестве СРО должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами СРО. В ч. 5 продолжение: СРО должна установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО за нарушение требований стандартов и правил СРО.

Все, очевидно, просто и понятно - корпоративная дисциплинарная ответственность наступает вследствие нарушения внутренних документов организации, так как применение мер воздействия за нарушение официальных требований нормативного или ненормативного характера делает неразличимой административную и корпоративную дисциплинарную ответственности. Опрометчивым является утверждение, что правила и стандарты СРО выступают источниками предпринимательского права <6>, тогда средства дисциплинарной ответственности выступают непригодными инструментами для обеспечения законности их деятельности, ибо являются средствами администрирования корпоративных процессов, но никак не регулирования предпринимательской активности.

<6> Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4.

В ч. 4 ст. 10 ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" сказано, что в отношении членов СРО могут быть применены следующие меры дисциплинарного воздействия: 1) вынесение предписания, обязывающего члена СРО устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений; 2) вынесение члену СРО предупреждения; 3) наложение на члена СРО штрафа; 4) рекомендация об исключении лица из членов СРО, подлежащая рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО; 5) иные установленные внутренними документами СРО. Перечисленные средства представляют собой варианты мер административного пресечения и ответственности, которые вряд ли целесообразно распространять на корпоративные дисциплинарные отношения, иначе достаточно серьезные административные ограничения создаются и реализуются по усмотрению небольшого круга лиц, входящих в СРО.

Смешение двух видов ответственности произведено в ч. 3 ст. 55.15 ГСК РФ: приостановление действия свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ допускается в случае несоблюдения членом СРО требований технических регламентов, требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов СРО на период до устранения выявленных нарушений, но не более чем на шестьдесят календарных дней. Перечисленные меры воздействия и порядок их применения мало чем отличаются от административного приостановления деятельности и устранения последствий совершенного административного правонарушения (ст. 3.12, 4.1 КоАП РФ).

Сходная неудовлетворительная ситуация встречается и в п. 3 ч. 3 ст. 24 ФЗ от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <7>, где сказано, что СРО обязана разработать и утвердить документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов СРО и правил саморегулирования <8>.

<7> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.
<8> Статья 25 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Интересное положение закреплено в ч. 6 ст. 14.52.1 КоАП РФ, где установлена административная ответственность за нарушение установленных порядка применения мер дисциплинарного воздействия или порядка рассмотрения дел о нарушении членами СРО арбитражных управляющих требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности. Раз уж пересмотр и оценка законности примененных мер дисциплинарного воздействия происходят в рамках производства по делам об административных правонарушениях, то сами правила обеспечиваются и поддерживаются административными органами, то есть вновь подтверждается вывод, что перед нами один, а не несколько видов ответственности.

В ч. 9 ст. 111.3 ФЗ от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <9> определено, что орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО операторов электронных площадок мер дисциплинарного воздействия рассматривает дела о нарушении требований нормативных правовых актов РФ, стандартов и правил профессиональной деятельности. Вместе с тем ответственность операторов электронных площадок установлена в ст. 7.30, 7.31.1, 14.13, ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, которая предполагает применение административных наказаний.

<9> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

В чем же сущность административно-дисциплинарного воздействия в отношении коллективных субъектов? Она заключается в том, что эти упущения носят не отступления от регламентного порядка (планов, правил, процедур, приемов совершения поступков), что характерно для ответственности административной, а уклонения от должного выполнения административно-стратегических документов и, соответственно, несоблюдение стандартов административной деятельности (подборки методов, принятия управленческих решений, выработки технологий и достижения соответствующего уровня общественных преобразований) <10>.

<10> Дубровский В.Я. О нормативной структуре деятельности человека. М.: Школа культурной политики, 2005. Т. 3. С. 82, 83.

Разновидностью дисциплинарного воздействия может быть упразднение, оптимизация, реструктуризация и реформирование публичных организаций <11>. Не исключено, что такая работа может быть проведена как оргпроект <12>, но и возможен вариант, когда в силу дисфункциональности имеющейся практики деятельность некоторых субъектов стала приводить не к тем результатам, что были запланированы и определены как стратегические ориентиры. Спрашивать с кого-то индивидуально в данном случае нецелесообразно, так как иные звенья деятельностной цепи все равно будут нести негативный эффект. Для этого вводится соответствующая инновационная практика, которая позволяет выявить слабые позиции и за счет качественного обновления изменить сложившиеся неудовлетворительные тенденции в работе кластера организаций. В данном случае нельзя все списывать только на нерадивый персонал и пораженность оргструктур повальной недисциплинированностью, могут быть вполне объективные факторы, мешающие решению поставленных задач (избыточность функций или, наоборот, узкая специализация, недостаток ресурсов, неверное размещение и территориальная организация, изменение в социальных процессах и проч.), такое положение имело место в отношении Росаэронавигации <13>, Роснауки <14>, Росохранкультуры <15> и иных ведомств.

<11> Письмо Минобрнауки России от 01.09.2014 N ВК-1850/07 "О реструктуризации и реформировании организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и совершенствованию сети служб сопровождения замещающих семей".
<12> Согласно Приказу Минфина России от 14.09.2015 N 142н "О проведении в 2016 году эксперимента по оптимизации системы управления и структуры территориальных налоговых органов" целями эксперимента являются: 1) определение возможности повышения качества налогового администрирования за счет увеличения количества работников, деятельность которых связана с осуществлением аналитических, контрольных функций и оказанием сервисных услуг, за счет снижения численности руководителей и обеспечивающих специалистов; 2) определение финансовой эффективности структуры и системы управления и удобства ее применения для налогоплательщиков.
<13> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.04.2010 N 511-р "О продлении срока завершения ликвидационных работ в отношении упраздненной Росаэронавигации" // СЗ РФ. 2010. N 18. Ст. 2255.
<14> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 N 543-р "О проведении ликвидационных мероприятий в отношении упраздненной Роснауки" // СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1966.
<15> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 N 657-р "О проведении ликвидационных мероприятий в отношении упраздненной Росохранкультуры" // СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2468.

Безусловно, такой своеобразный вид дисциплинарно-административной ответственности должен обладать рядом отличительных признаков:

  1. основанием для его применения является неудовлетворительное выполнение ключевых показателей эффективности деятельности организации (взаимосвязанных организаций), влияющих на состояние безопасности, носящее систематический характер;
  2. специальная процедура дисциплинарного расследования не требуется, но для принятия итогового акта необходима информация ключевого ведомства по итогам выполнения документов стратегического планирования (решение коллегии, доклад головного исполнителя, послания и выступления высшего политического руководства и т.п.);
  3. итоговым актом выступает индивидуализированное решение о статусе соответствующей организации (ряда организаций) - ликвидировать, упразднить, оптимизировать и проч.;
  4. преемственность в полномочиях при передаче дел от одной организации к другой может сохраняться (в части начатых юридических процедур), но при этом необходимо обязательное решение вопроса об изменении функций тех организаций, которым вверяются дела низложенной структуры. Этот момент зачастую на практике игнорируется, и те функции, что неудовлетворительно выполнялись прежде, лишь механически распыляются по иным ведомственным структурам;
  5. функциональные места должны быть определены не просто в иных или вновь создаваемых организациях (ведомствах), а должен быть разработан новый оргпроект, предполагающий создание нетипичной оргструктуры управления;
  6. процедурно-процессуальные связи в новом оргпроекте должны позволять выработать такие алгоритмы и технологические карты, которые позволят сократить (оптимизировать) количество управленческих действий, добиться максимальной результативности минимальными усилиями - это, в общем-то, известная аксиома, но суть ее трансформации в том, что аппарат должен перестать работать исключительно в собственных целях или интересах только иных административных ведомств;
  7. прекращение деятельности организации может сопровождаться предоставлением минимальных социально-правовых гарантий высвобождаемому персоналу, как это было бы в отношении любых иных работников (очевидно, что за неудовлетворительную службу льготы не полагаются); аттестация не требуется, так как функции изменились, - еще одна из ошибок, когда ведомственные структуры с неудовлетворительными показателями положительно оценивают собственный персонал - nonsense (!); перевод персонала производится после стажировки или профессиональной переподготовки, перемещение недопустимо вследствие неготовности работать в новых условиях.

Названные правила должны быть определены в отдельном правовом акте, с установлением соответствующих процедур, гарантий, сроков, видов выносимых решений, порядка их обжалования и оспаривания и прочих известных процессуальных средств регламентации административных правоотношений, в противном случае остаются практически беззащитным тысячи, а порой миллионы сотрудников публичных организаций, страдающих от необдуманного реформаторства, ведь элементарно не имеется легальных оснований для оспаривания акта об упразднении того или иного административного органа, так как названные вопросы находятся в рамках дискреционной власти их учредителей, хотя наличие такого механизма позволило бы создать заслон волюнтаристским решениям.

Литература

  1. Аболонин Г.О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций - на острие конфликта / Г.О. Аболонин. М.: Волтерс Клувер, 2010. 288 с.
  2. Алгазина А.Ф. Административно-правовой статус саморегулируемых организаций во взаимосвязях с органами исполнительной власти / А.Ф. Алгазина // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 1. С. 25 - 29.
  3. Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права / А.В. Басова // Юридический мир. 2008. N 4. С. 59 - 63.
  4. Дубровский В.Я. О нормативной структуре деятельности человека / В.Я. Дубровский // Методология: вчера, сегодня, завтра: ст., докл., дискус. В 3 т. / Ред.-сост. Г.Г. Копылов, М.С. Хромченко. М.: Школа культурной политики, 2005. Т. 3. 487 с.
  5. Критская О.В. Развитие административной ответственности в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций / О.В. Критская // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 82 - 85.
  6. Лескова Ю.Г. К вопросу о способах обеспечения саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности ее членов / Ю.Г. Лескова // Юрист. 2011. N 1. С. 42 - 46.