Мудрый Юрист

К 25-летию основного закона. Конституция Российской Федерации как основа построения и развития системы исполнительной власти

Россинский Борис Вульфович, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

В статье, посвященной 25-летию принятия Конституции Российской Федерации, анализируется ее значение для развития представлений о системе исполнительной власти и роли этой ветви власти в механизме государственного управления. Материал настоящей статьи базируется на обобщении положений других публикаций автора.

Ключевые слова: Конституция, исполнительная власть, государственное управление, административное законодательство, административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях.

On the 25th Anniversary of the Basic Law. The Constitution of the Russian Federation as a Basis for Building and Development of the Executive Authority System

B.V. Rossinskiy

Rossinskiy Boris V., Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor.

In an article devoted to the 25th anniversary of the adoption of the Constitution of the Russian Federation, its significance is analyzed for the development of ideas about the system of executive power and the role of this branch of government in the mechanism of public administration. The material of this article is based on a generalization of the provisions of other publications of the author.

Key words: constitution, executive power, public administration, administrative legislation, administrative legal proceedings, proceedings in cases of administrative offenses.

В последние несколько лет нами подготовлена серия публикаций по проблемам государственного управления и роли в его осуществлении системы исполнительной власти <1>. Там рассматриваются построение, закономерности функционирования, перспективы развития этой системы, методы государственно-управленческой деятельности ее субъектов и другие вопросы, которые неизбежно возникают в связи с претворением в жизнь положений Конституции Российской Федерации 1993 года, определившей существование в стране исполнительной власти. Учитывая основополагающее значение для совершенствования государственного управления соответствующих норм Конституции РФ, в настоящей статье, посвященной ее четвертьвековому юбилею, считаем должным кратко повторить и обобщить основные суждения и выводы, содержащиеся в указанных работах автора <2>.

<1> См.: Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5; Он же. Почему в Российской Федерации утвердился институт административной ответственности юридических лиц, и пришло ли время его ликвидировать? // Административное право и процесс. 2018. N 1; Он же. Исполнительная власть и государственное управление // Lex russica. 2018. N 7; и др.
<2> По тексту статьи на эти работы ссылок больше не делается.

Действительно, фундаментальным принципом, определяющим построение системы государственной власти в Российской Федерации, является статья 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть "осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", а органы этих ветвей власти самостоятельны <3>. Данный подход коренным образом отличается от норм предыдущих Конституций страны 1918, 1924, 1936 и 1977 годов, где юридически закреплялась концепция о принадлежности всей власти Советам. Так, например, в Конституции СССР 1936 года устанавливалось, что политическую основу государства составляли Советы депутатов трудящихся (ст. 2), а власть принадлежала трудящимся в лице Советов (ст. 3). Будучи единственными органами, наделенными властными полномочиями, Советы должны были руководить всем комплексом государственной деятельности, распределенной по разным органам, к которым в тот период относились суд, прокуратура, органы государственного управления. Применительно к последним в ст. 97 Конституции СССР 1936 года было прямо сказано, что Советы депутатов трудящихся руководят подчиненными им органами управления <4>.

<3> Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.
<4> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Издательство партийной литературы, 1937.

Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года также не изменила существовавшее положение вещей, закрепив норму о том, что "народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов" (ст. 2). В частности, Совет Министров СССР - Правительство СССР, называясь "высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР" (ст. 128), тем не менее был ответственным перед Верховным Советом СССР и ему подотчетным (ст. 130). Аналогично Советы Министров союзных республик (правительства союзных республик), будучи высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти союзных республик, являлись ответственными перед их Верховными Советами и были им подотчетны (ст. 139) <5>.

<5> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Политиздат, 1977.

Конституционное признание в 1993 году совокупности исполнительных и распорядительных органов в качестве отдельной, самостоятельной ветви государственной власти, являющейся составной частью последней, дало толчок в развитии представлений о роли и месте данных органов в механизме государственного управления, в совершенствовании форм и методов их деятельности. Однако связано это не только с получением органами исполнительной власти самостоятельности, но и с одновременным неизбежным отказом от отождествления всего государственного управления исключительно с деятельностью исполнительных и распорядительных органов (в нынешней терминологии - органов исполнительной власти).

Согласно положениям Конституций 1918, 1924, 1936, 1977 годов исполнительные и распорядительные органы фактически рассматривались как единственные структуры государственного управления. Так, в соответствии со ст. 37 Конституции РСФСР 1918 года <6> Совету Народных Комиссаров (в дальнейшем - Совнарком, СНК) принадлежало общее управление (выделено нами. - Б.Р.) делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, а его члены, согласно ст. 42, стояли во главе отдельных Народных Комиссариатов (наркоматов).

<6> См.: Декреты Советской власти. М.: Государственное издательство политической литературы, 1959. Т. II. С. 550 - 564.

Подход к природе управления делами государства со стороны Совнаркома СССР и союзных наркоматов получил развитие в тексте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик 1924 года <7>, в ст. 37 которой закреплялось, что Совет Народных Комиссаров СССР является исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета СССР, состоит из председателя СНК, заместителей председателя СНК и народных комиссаров. Заметим, что тезис об управлении Совнаркомом делами Союза ССР в ст. 37 Конституции СССР отсутствовал, однако в ст. 49 уже определялось, что народные комиссариаты образуются для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления (выделено нами. - Б.Р.), входящими в круг ведения СНК СССР. Данной нормой впервые был узаконен термин "государственное управление". Более того, с этого времени народные комиссариаты и появившиеся впоследствии в дополнение к ним комитеты, государственные комиссии, комиссии, управления (а затем министерства, государственные комитеты и др.), как и сами Совет Народных Комиссаров СССР (Совет Министров СССР) и совнаркомы (советы министров) входящих в СССР республик, исполнительные и распорядительные органы (исполкомы) Советов депутатов трудящихся разных уровней, постепенно в обиходе стали именоваться органами государственного управления.

<7> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. С приложением важнейших действующих узаконений об организации и деятельности Центральных органов Союза ССР. М.: Юридическая литература Наркомюста, 1924.

Такое их название получило официальное закрепление в Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик 1936 года <8>, в которой глава V была обозначена как "Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик", а глава VI - как "Органы государственного управления союзных республик". В статьях указанных глав (ст. ст. 72, 75, 76, 84, 87, 88) определялось, что Народные Комиссары и Народные Комиссариаты руководят отраслями государственного управления. Но главное, что по смыслу данных глав Совнарком СССР, совнаркомы союзных республик, союзные и республиканские наркоматы прямо были отнесены к органам государственного управления. С учетом того обстоятельства, что в соответствии со ст. ст. 70 и 83 Конституции в составы СНК СССР и СНК союзных республик были включены руководители и ряда других ведомств (уже отмеченных выше государственных комиссий, комиссий, комитетов, управлений), эти ведомства также являлись органами государственного управления.

<8> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Издательство партийной литературы, 1937.

Естественно, деятельность исполнительных и распорядительных органов понималась как государственное управление в различных законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе. Соответственно все исполнительные и распорядительные органы именовались органами государственного управления. Более того, никакие иные государственные структуры вне зависимости от характера их работы и реального вклада в обеспечение должного развития государства, его безопасности органами государственного управления не признавались.

Вопрос о необходимости широкого понимания государственного управления, то есть не только как деятельности исполнительных и распорядительных административных структур, а как совокупной работы всех государственных органов, стал актуальным в 50-е годы прошлого века. Это было обусловлено и анализом недостатков в практике государственного управления, и главным образом появлением в 1948 году и дальнейшим бурным развитием кибернетики - науки об управлении, регулировании, приеме, обработке и выдаче информации в сложных динамических системах.

Отношение к идеям основоположника кибернетики Норберта Винера у нас в стране в первые годы существования новой науки было неоднозначным. Например, в Кратком философском словаре, изданном Государственным издательством политической литературы в 1954 году, кибернетика характеризовалась как "реакционная лженаука" <9>. Думается, что одним из аргументов негативного отношения к кибернетике со стороны определенной группы ее оппонентов (может быть, не осознанным ими аргументом, но "прочно вбитым в головы" текстом конституций страны и соответствующей юридической терминологией) являлись сложность, нежелание и, видимо, даже боязнь понимания государственного управления как комплексной деятельности всех государственных органов, а не только исполнительного и распорядительного административного аппарата. Между тем развитие кибернетических подходов к государственному управлению неизбежно требовало его широкого рассмотрения.

<9> Краткий философский словарь. М.: ГосПолитиздат, 1954. С. 236.

Действительно, согласно постулатам кибернетики сбор, передача и анализ информации являются органической частью управления, в том числе социального управления. Государственное, как и любое социальное, управление невозможно без большого числа взаимодействующих между собой элементов, соединенных широкой сетью прямых и обратных связей. Связи, соединяя составные элементы системы социального управления, ее управляющие и управляемые блоки, обеспечивают движение информации по системе и тем самым возможность решения стоящих перед обществом задач.

Для осуществления управления одних прямых связей, то есть связей для передачи вырабатываемых в системе решений к управляемому объекту, в подавляющем большинстве случаев бывает недостаточно, ибо субъекту управления необходима информация о состоянии объекта и его реакции на управленческие решения. Потребность в такой информации обусловлена зависимостью новых решений от результатов воздействия на систему предыдущих. Обратные связи, обеспечивающие прохождение этой информации по системе, служат базой для формирования корректирующего воздействия на систему. Как писал по этому поводу Н. Винер, "должностные лица будь то в правительстве, в университете или в акционерном обществе - должны принимать участие в двустороннем потоке связи, а не просто отдавать приказы, исходящие сверху. Иначе может оказаться, что высшие должностные лица основывают свою политику на совершенно неправильном представлении о фактах, которыми располагают их подчиненные" <10>.

<10> Винер Н. Кибернетика и общество. М.: Тайдекс Ко, 2002. С. 51.

Для больших систем, к которым относится система государственного управления, характерно наличие как относительно простых каналов прямой связи и обратной связи, так и их комбинаций, имеющих различную, нередко весьма сложную структуру. Анализ механизмов управления государством в целом, отдельными отраслями и сферами хозяйства свидетельствует, что эффективное управление неосуществимо без использования всего или почти всего набора возможных каналов прямой и обратной связи. Эффективное управление любой большой системой достигается лишь при учете, анализе и обобщении полной информации, поступающей по каналам обратной связи преимущественно от независимых друг от друга источников. Этим, собственно, и обусловливается с точки зрения кибернетики необходимость осуществления государственного управления за счет использования многих, причем желательно автономных информационных, контуров, присущих как одной, так и разным ветвям власти, иным государственным органам, с надлежащей координацией их функционирования.

Как известно, в разных странах построены оптимальные системы государственного управления, которые состоят из таких независимых управленческих подсистем, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, судебная власть, прокуратура, счетные палаты и иные государственные органы. Наличие в общей системе государственного управления разнообразных по структуре каналов обратной связи, свойственных каждой из этих подсистем, способствует не только эффективному управлению, но и сохранению устойчивости всей системы, противодействует возможности ее разрушения, превращения в другую систему <11>. Обеспечение устойчивости системы государственного управления крайне важно в условиях социальных потрясений, которые происходили и, к сожалению, будут и в дальнейшем происходить в разных странах, при сбоях в функционировании системы в условиях экономического кризиса, в других нештатных ситуациях.

<11> См.: Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. 2-е изд. М.: Советское радио, 1968. С. 157 - 181.

Однако отсутствие соответствующих каналов прямой и обратной связи в системе государственного управления нашей страной, в частности подчинение до 90-х годов прошлого века исполнительных и распорядительных органов Советам депутатов, не позволяло в должной мере использовать кибернетические подходы в организации государственно-управленческой деятельности. Осмысление этого, признание широкого подхода к государственному управлению способствовали созданию теоретической основы изменений, произошедших в системе управления страной в первой половине 90-х годов прошлого века. Естественно, понимание неизбежности кардинальных изменений в системе государственного управления формировалось не только у ученых, но и у хозяйственной номенклатуры, политического руководства страны, что привело в конце концов к разделению государственной власти на три ветви и отказу в Конституции Российской Федерации от понятия "органы государственного управления".

Государственное управление теперь фактически рассматривается как совокупная деятельность всех ветвей власти и иных государственных органов, то есть широко. Узкий подход, когда оно отождествлялось лишь с работой исполнительных и распорядительных органов, и присущая этому подходу терминология уходят в прошлое. Используемый нами глагол "уходят" (а не "ушли") объясняется тем, что новый подход трудно приживается в умах людей. Это обусловлено не только инерцией мышления, но и следующим обстоятельством. Реализация методов государственного управления занимает разный объем в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, других государственных органов. Ведь управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, то есть исполнение принятого решения. Кроме того, управление, а государственное управление в особенности, требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке оказывать управленческое воздействие на крайне великое количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Реализация подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей государственно-управленческой деятельности, под силу лишь органам исполнительной власти исходя из особенностей их организационного построения.

В этой связи государственное управление в самых больших масштабах осуществляется органами исполнительной власти, причем проявляется в разнообразных формах. Эти органы образуют не просто самостоятельную систему исполнительной власти, а такую систему, которая является мощной подсистемой всей системы государственного управления. Данной подсистеме свойственны особенности, качественно выделяющие ее среди других подсистем системы государственного управления.

Во-первых, подсистема исполнительной власти намного превосходит остальные подсистемы государственной власти, иные управленческие подсистемы и по числу государственных органов, и по их разветвленности, и по количеству государственных служащих.

Во-вторых, подсистема исполнительной власти структурно моделирует всю систему государственной власти, осуществляя и нормотворчество, и, естественно, исполнительную и юрисдикционную деятельность. Подобный комплекс не присущ ни законодательной, ни судебной ветвям власти, ни иным государственным органам. В этой мощной исполнительной подсистеме системы государственной власти заложен тот же механизм сдержек и противовесов, который свойствен всей головной системе, что свидетельствует о возможности системы исполнительной власти к самосохранению.

В-третьих, подсистема исполнительной власти обладает большой инерционностью. Данное обстоятельство естественно, поскольку, как отмечалось выше, исполнительная власть намного превосходит другие ветви власти по числу органов, их разветвленности и количеству государственных служащих. Все это ведет к росту степени ее инерционности. Казалось бы, раз подсистема инерционна, каким образом она будет оперативно реагировать на поступающие сигналы и принимать управленческие решения? Но ведь инерционность это не отсутствие быстроты в анализе ситуации и принятии решений, а, скорее, "разумный консерватизм", способность сдерживать негативные тенденции в управлении и с учетом новых обстоятельств следовать намеченному системному курсу, "увлекая за собой" остальные элементы системы. Другими словами, будучи инерционной, подсистема исполнительной власти сопротивляется попыткам проведения одномоментных преобразований.

В-четвертых, в силу первых трех особенностей подсистема исполнительной власти может быть дублером всей системы государственного управления, взять на себя выполнение значительно большего числа функций (в том числе осуществляемых иными подсистемами системы государственного управления), а в случае необходимости обеспечить их системную координацию. Другими словами, она способна в сложных социально-политических, социально-экономических условиях функционально заменить всю систему государственного управления.

В-пятых, подсистема исполнительной власти при нестабильных, нештатных, кризисных состояниях системы государственного управления способна обеспечить устойчивость последней, спасти ее от разрушения. Выше говорилось, что сохранение устойчивости, в принципе, свойственно любым сложным системам, имеющим разнообразные по структуре каналы обратной связи. При этом, как показывает опыт управления социальными системами, сохранение их устойчивости возможно только тогда, когда в них имеется мощная подсистема, структурно моделирующая саму головную систему, соразмерная с ней по объему, как правило, обладающая большой инерционностью, но тем не менее выполняющая основную часть управленческих функций головной системы, - ее дублер. Исходя из всего сказанного именно подсистема исполнительной власти отвечает таким требованиям.

Еще раз подчеркнем, что указанные особенности совокупности исполнительных и распорядительных органов полностью проявляются и могут реализовываться лишь в условиях, когда данная совокупность представляет собой независимую от других ветвей государственной власти самостоятельную исполнительную власть. Именно это и определено в статье 10 Конституции РФ.

Ранее уже шла речь о системной координации подсистем государственного управления. В необходимых случаях при угрозе потери головной системой устойчивости, как отмечалось, координация может осуществляться в том числе и за счет соответствующей мобилизации исполнительной власти. Но системная координация необходима также в обыденных условиях государственного управления (как и при функционировании любой системы управления). В большинстве стран координация обеспечивается, как правило, предусмотренным конституцией главой государства, может быть, другим должностным лицом (в некоторых случаях - каким-либо неформальным лидером).

Учитывая отмеченные особенности исполнительной власти, главы государств или иные фактические лидеры различных стран либо непосредственно возглавляют исполнительную власть, либо при наличии самостоятельного главы исполнительной власти наделены немалыми, а порой просто значительными полномочиями, присущими данной ветви государственной власти, либо главы исполнительной власти фактически полностью подконтрольны и подотчетны лидерам государств. В обеспечении последнего варианта, помимо реализации соответствующих положений конституций тех или иных стран, существенная роль принадлежит, как правило, корпоративной дисциплине в правящих партиях, а также устраивающим реального лидера его взаимоотношениям с главой исполнительной власти. В противных случаях система государственного управления в экстремальных ситуациях может начать терять устойчивость и даже, разрушившись, перейти в другое состояние.

Аналогичная ситуация всегда была в РСФСР, СССР и продолжает существовать в современной России. Так, несмотря на то, что Конституциями 1918, 1924, 1936 и 1977 годов глава государства не предусматривался, на самом деле фактически единоличный руководитель страны всегда существовал, будучи признанным в таком качестве подавляющим большинством населения. В первые годы советской власти им являлся председатель Совета Народных Комиссаров В.И. Ленин, в период октября 1952 - сентября 1953 года это были председатели Совета Министров СССР И.В. Сталин (до марта 1953 года) и Г.М. Маленков (с марта по сентябрь 1953 года) <12>. Все остальное время (с января 1924 года по август 1991 года) лидерство в стране принадлежало руководителям (Генеральным секретарям, а с сентября 1953 года по апрель 1966 года - Первому секретарю Центрального Комитета) правящей Коммунистической партии: И.В. Сталину, Н.С. Хрущеву, Л.И. Брежневу, Ю.В. Андропову, К.У. Черненко, М.С. Горбачеву.

<12> Одним из подтверждений лидерства Г.М. Маленкова в этот короткий период и признания его таковым народом являются слова частушки, которая повсеместно распевалась в СССР летом и осенью 1953 года, после снятия со всех должностей и ареста Л.П. Берия: "Как товарищ Берия вышел из доверия, а товарищ Маленков надавал ему пинков...", хотя инициатором и фактическим руководителем операции по низвержению Л.П. Берия был Н.С. Хрущев.

При этом фактические лидеры СССР, не являвшиеся главой системы исполнительных и распорядительных органов (в существовавшей тогда терминологии - системы органов государственного управления), стремились к юридическому или, по крайней мере, фактическому руководству правительством страны (оценка имевшим место исключениям дается дальше). И.В. Сталин менее чем через семь лет после смерти В.И. Ленина "продвинул" на должность Председателя Совета Народных Комиссаров СССР вместо оппозиционного Л.И. Рыкова во всем послушного В.М. Молотова, а затем (перед Великой Отечественной войной) и сам возглавил СНК. Более того, в последние месяцы его жизни была упразднена должность Генерального секретаря ЦК партии, ибо И.В. Сталину как лидеру государства достаточно было руководить лишь Советом Министров СССР. Став Первым секретарем ЦК КПСС, Н.С. Хрущев заменил в феврале 1955 года Г.М. Маленкова лояльным и мягким по характеру Н.А. Булганиным, а через три года сам возглавил Советское правительство. Думается, что Н.С. Хрущев не осознавал в полной мере необходимость нахождения его на должности Председателя Совета Министров, в нем скорее сработали интуиция и желание иметь всю власть в стране. В своих воспоминаниях он даже частично признался в этом. Говоря, что не хотел занимать вторую должность, видя не только бесполезность, но и вред совмещения постов, а стал главой правительства только под давлением окружающих, он все же написал: "Сказалась моя слабость, а может быть, подтачивал меня внутренней червячок, ослабляя мое сопротивление" <13>.

<13> Хрущев Н.С. Время, люди, власть: Воспоминания: В 4 кн. М.: Московские новости, 1999. Книга 2-я. С. 207 - 208.

Традицию нарушил Л.И. Брежнев, который, будучи Генеральным секретарем ЦК КПСС, юридически так и не стал главой Правительства (в 1977 году он повторно был избран на должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР). К тому же А.Н. Косыгин хорошо исполнял обязанности Председателя Совета Министров СССР, а подчиняясь принципам партийной дисциплины, не настаивал на реализации своих идей и был полностью подконтролен Л.И. Брежневу. Тем не менее отношения между обоими руководителями представлялись далеко не безоблачными, и после отставки А.Н. Косыгина (в октябре 1980 года) на должность главы правительства назначили Н.А. Тихонова, человека, абсолютно послушного Л.И. Брежневу.

Особенно интересно другое. Думается, в глубине души Л.И. Брежнев понимал, что для эффективного руководства страной он должен был бы одновременно с ЦК КПСС возглавлять Совет Министров СССР, как высший орган государственного управления (в его интерпретации - высший орган хозяйственного управления), но так и не решился на это, видимо хорошо осознавая, сколь сложна и нелегка такая ноша. В своем предположении исходим, в частности, из рабочей записи Л.И. Брежнева, сделанной им собственноручно фломастерами в марте 1969 года, то есть менее чем через четыре с половиной года после того, как он возглавил КПСС. В его рабочем дневнике написано: "Мы принимаем решения и хорошие - но их извращают - я убедился что политику оказывается делают не мы, а те кто ведает хоз-ными вопросами. Партийный контроль очень нужен. Надо поднять роль партийных организаций - (контроль) за выполнением выполнением хоз-работниками решений партии" <14>. При этом обратим внимание на то, что первое предложение написано синим фломастером, а второе (выделенное Л.И. Брежневым) и третье - красным.

<14> Цитируется точно в соответствии с орфографией и пунктуацией Л.И. Брежнева. См.: Брежнев Л.И. Рабочие и дневниковые записи: В 3 томах. М.: Историческая литература, 2016. Том 1. Леонид Брежнев. Рабочие и дневниковые записи. 1964 - 1982 гг. С. 367.

Данная запись говорит о многом. Л.И. Брежнев, который не блистал теоретическими знаниями, но был хорошим психологом и весьма наблюдательным человеком, прекрасно разобрался, что, несмотря на верховенство партии, реально страной управляли хозяйственные руководители, иными словами, те, кто возглавлял исполнительные и распорядительные органы.

Представляется, что в этой, мы бы даже сказали стратегической, ошибке Л.И. Брежнева - самоустранении от полноценного руководства Советом Министров СССР - кроются причины многих проблем, возникших как в период его правления, так и особенно в последнее десятилетие существования Советского Союза. Прецедент, созданный Л.И. Брежневым, оказался живучим, и все последующие Генеральные секретари ЦК КПСС (Ю.В. Андропов, К.У. Черненко, М.С. Горбачев) не возглавляли Правительство. Два с небольшим года, которые в сумме были отпущены Ю.В. Андропову и К.У. Черненко, погоды не сделали. А вот непонимание М.С. Горбачевым необходимости находиться во главе Совета Министров СССР, особенно в условиях значительного уменьшения роли КПСС в воздействии на экономические процессы в стране, на наш взгляд, явилось одной из причин потери устойчивости всей системы государственного управления.

При этом подчеркнем, что в 1988 году, уже при явных проблемах в системе государственного управления, придя к выводу о целесообразности помимо партийной иметь и государственную должность, М.С. Горбачев, верный заложенной при Л.И. Брежневе традиции, не стал Председателем Совета Министров СССР, а был избран Председателем Президиума Верховного Совета СССР (с 1989 года - Председатель Верховного Совета СССР). Данное решение явно противоречило управленческой логике, тем более что позже, находясь в отставке, М.С. Горбачев публично признал: начиная еще с 1986 - 1987 годов, далеко не всегда он видел должное понимание, и у него не складывались необходимые отношения с Правительством, министерствами и директорским корпусом предприятий <15>.

<15> См., напр.: Горбачев М.С. Наедине с собой. М.: Грин Стрит, 2012. С. 483 - 492.

Лишь возникшая в стране непростая ситуация и неизбежная в таких условиях необходимость использования опыта государственного управления, имевшегося в СССР и за рубежом, реализации существовавших в этой области теоретических разработок обусловили экстренное введение в марте 1990 года должности Президента СССР, который, в частности, должен был возглавлять систему органов государственного управления (иными словами, систему исполнительной власти), имея ряд соответствующих полномочий <16>.

<16> См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (в редакции от 14 марта 1990 года). М.: Политиздат, 1990; Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (в редакции от 26 декабря 1990 года). М.: Политиздат, 1991.

Однако в это время возможность активного участия М.С. Горбачева в руководстве исполнительным механизмом страны, к сожалению, была уже упущена. И хотя он пишет, что ситуация потребовала "безотлагательного укрепления государственной власти и прежде всего исполнительной - президентской власти" <17>, ввиду того, что накопилась масса других проблем, требующих пристального внимания Президента, он возглавлял систему исполнительной власти лишь номинально. Руководить Советом Министров СССР - Правительством СССР, являвшимся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, в 1990 году продолжал Н.И. Рыжков. Становиться главой Правительства, причем не формальным, а реальным, лидеру страны надо было еще в 1985 году!

<17> Горбачев М.С. Указ. соч. С. 542.

Сказанное не означает, что М.С. Горбачев был бы более сильным Председателем Совета Министров СССР, чем Н.И. Рыжков или кто-то другой. Дело в том, что в условиях модернизации системы представительных (советских) органов и фактического разрушения системы управления партийными структурами лишь система органов исполнительной власти (в терминологии тех лет - органов государственного управления) в силу ее инерционности до 1991 года сохранялась практически в неизменном виде и могла бы явиться дублером теряющей устойчивость всей системы государственного управления в ее широком понимании, полностью взяв на себя присущие ей функции. Но лидер государства оказался так и не связанным с исполнительной властью и поэтому не готовым опираться на ее возможности. Не случайно в 1991 году высший исполнительный и распорядительный орган страны начал судорожно реформироваться, менялись его названия, полномочия, неудачными оказались назначения его последних руководителей (В.С. Павлов, И.С. Силаев). В конце концов, система исполнительной власти сама потеряла устойчивость и разрушилась.

Негативный опыт, имевший место в советском государственном управлении, был учтен при подготовке в 1993 году Конституции Российской Федерации, в которой не только установлено разделение государственной власти на три ветви (как уже писали, статьей 10), но и в следующей статье 11 определено, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Утверждение Конституцией страны не только коллективных органов государственной власти, но и должности персонального ее руководителя, главы государства ("Президент Российской Федерации является главой государства", - говорится в ст. 80 Конституции РФ) привело конституционные положения в соответствие реально существовавшему механизму государственного управления и обеспечило легитимную координацию главой государства деятельности органов государственной власти, иных государственных органов.

Важно также, что Конституцией РФ определены полномочия Президента РФ как главы государства (ст. ст. 80, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90), в том числе многочисленные полномочия в сфере исполнительной власти. Не рассматривая здесь всех прав и обязанностей Президента РФ в данной сфере, отметим лишь, что "постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (выделено нами. - Б.Р.) могут быть отменены Президентом Российской Федерации" (ст. 115 Конституции РФ).

Все это обеспечивает тесное взаимодействие Президента РФ с исполнительной властью, со всей системой государственного управления, способствует улучшению функционирования исполнительной и всей государственной власти в стране, совершенствованию системы государственного управления, предотвращению ее нестабильных, кризисных ситуаций, потери ею устойчивости.

Одним из важнейших положений Конституции РФ, направленных, в частности, на развитие системы исполнительной власти, является необходимость осуществления помимо иных видов судопроизводств административного судопроизводства (ст. 118). К великому сожалению, начало претворения в жизнь действительного административного судопроизводства затянулось более чем на 20 лет. Как известно, лишь в марте 2015 года Президентом РФ был подписан Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации <18> (в дальнейшем - КАС РФ), который вступил в силу с 15 сентября 2015 года. В течение 22 лет, прошедших к этому времени с момента принятия Конституции РФ, под административным судопроизводством нередко понималось никак не отраженное в тексте Конституции судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях и жалоб, поступивших судьям на решения по делам данной категории.

<18> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ.

А основания для этого, безусловно, были. Ведь за 16 лет, прошедших после вступления в силу в 2002 году Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП РФ), резко возросло число составов административных правонарушений, рассматриваемых судьями, и, соответственно, значительно расширилась административно-юрисдикционная деятельность судей. По данным П.П. Серкова, ежегодно в среднем судами общей юрисдикции рассматривается около 1 млн уголовных дел, порядка 15 млн гражданских дел и более 5 млн дел об административных правонарушениях <19>. Кроме того, повторяем, иного административного судопроизводства в стране не было, хотя Конституцией РФ оно было предусмотрено.

<19> Серков П.П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): Монография: В 3 ч. М.: Норма, 2018. Ч. 1. С. 45.

Однако П.П. Серков обращает внимание на то, что судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях очень дорого для государства <20>. Со своей стороны заметим, что, помимо этого, судебное рассмотрение невероятно усложняет и затягивает производство по делам об административных правонарушениях. Этот процесс теряет свое главное былое преимущество - оперативность.

<20> Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма, 2012. С. 336.

Более того, на основе анализа сложившейся административно-юрисдикционной практики стало очевидным, что судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях не оказалось панацеей от всех бед. Во-первых, невероятная обширность административного законодательства не позволяет судьям ориентироваться в тонкостях всех областей административных правонарушений в отличие от должностных лиц органов исполнительной власти, которые ежедневно связаны с применением соответствующих положений КоАП РФ. Во-вторых, судьи, особенно мировые, перегруженные рассмотрением как административных правонарушений, так и, естественно, других категорий дел, на административные правонарушения зачастую смотрят как на дела "последнего сорта". В этой связи можно привести немало примеров, когда постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти, значительно лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем постановления судей (а нередко текст постановлений судей просто дублирует протоколы об административных правонарушениях и иные материалы по делу, направленные судьям). Думается, пришло время разгрузить судей от рассмотрения многих составов административных правонарушений, передать его органам исполнительной власти, другим компетентным субъектам.

Назначение административных наказаний преимущественно во внесудебном порядке должностными лицами органов исполнительной власти во многом поддерживает и П.П. Серков, который пишет, что такой подход "в концептуальном плане не согласуется с принципом организационного разделения государственной власти" <21>, но "рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение наказания должностными лицами органов исполнительной власти - это вынужденное решение государства, некий компромисс между объемом административных правонарушений и затратами на рассмотрение дел судами" <22>.

<21> Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма, 2012. С. 336.
<22> Там же. С. 336.

Нам же думается, что такое решение вовсе не противоречит принципу разделения государственной власти, ибо относимся с большими сомнениями к столь, как представляется, прямолинейному пониманию этого принципа. Полагаем, что из деятельности судей следует в основном исключить не предусмотренное статьей 118 Конституции РФ и не понятное с конституционной точки зрения, но реально существующее сегодня судопроизводство по делам об административных правонарушениях. В принципе соглашаясь с концепцией Ю.П. Соловья <23>, думаем, что в большинстве случаев только при несогласии с решением по делу лица, подвергшегося административному наказанию должностными лицами органов исполнительной власти (другими компетентными субъектами), или потерпевшего, обжаловании ими постановления по делу материалы должны поступать к судье.

<23> См., напр.: Соловей Ю.П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 56 - 63.

А это уже предусмотренное Конституцией РФ административное судопроизводство - производство по административным делам об оспаривании решений и действий органов исполнительной власти, других государственных органов. Здесь, как нам представляется, должны применяться нормы КАС (конечно, после внесения в него необходимых изменений и дополнений) либо, в крайнем случае, те специальные нормы КоАП РФ, которые будут определять порядок судебного производства по административным делам, связанным с оспариванием решений органов исполнительной власти, других органов по делам об административных правонарушениях. При этом возможность подачи жалоб на решения об административном наказании (постановления по делам об административных правонарушениях), вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти, иными субъектами, в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам исключается.

Разве подобная схема рассмотрения дел об административных правонарушениях противоречит принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную? Наоборот, такая модель предполагает необходимость укрепления самостоятельности органов исполнительной власти, повышения эффективности их административно-надзорной, наказательной деятельности, совершенствования иных форм и методов участия в государственном управлении. В то же время предложенный подход направлен на усиление самостоятельности органов судебной власти, оптимизацию административно-наказательной политики государства, развитие зарождающегося в России административного судопроизводства.

Совершенствование административного судопроизводства не может, конечно, сводиться лишь к возможному распространению положений КАС РФ на процедуру пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. По мере накопления и обобщения судебной практики в этот Кодекс, очевидно, будут вноситься также иные необходимые изменения и дополнения. Но главное, на наш взгляд, состоит в другом.

Согласно первой статье КАС РФ предметом его регулирования является порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов граждан и организаций, иных административных дел. Для объективного рассмотрения и разрешения подобных дел, контроля не только за законностью, но и за обоснованностью осуществления тех или иных полномочий государственных органов наличия, пусть даже самого совершенного, процессуального законодательства явно недостаточно. Наряду с этим требуется существование значительного комплекса представленных в иерархической взаимосвязи материальных норм, которые хорошо проработаны, не противоречат друг другу, учитывают многочисленные возможные нюансы соответствующих административно-правовых отношений, что позволяет исключить необходимость излишнего административного усмотрения при их применении, в частности, должностными лицами органов исполнительной власти.

К сожалению, в обширном административном законодательстве имеется огромное число примеров иного состояния нормативного материала. Приведем один из этих примеров. Суды в порядке, предусмотренном КАС РФ, должны рассматривать и разрешать административные дела, связанные, в частности, с оспариванием нормативных правовых актов (п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ), что возможно из-за их некачественного содержания, недостаточной обоснованности, нецелесообразности издания или несоблюдения его порядка и др. В нормативных правовых актах разного уровня иногда содержатся определенные требования к тем или иным издаваемым актам, а нередко при подготовке последних руководствуются лишь общеизвестными положениями, но без учета каких-либо необходимых в конкретных случаях моментов <24>. Это осложняет принятие судом решений в случае оспаривания данных актов. Проблемы могло бы не быть при наличии добротного Федерального закона "О нормативных правовых актах", о необходимости которого речь идет уже много лет.

<24> См.: Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход. М.: Норма, 2014.

Без подготовки или переработки значительного числа административно-правовых норм и содержащих их актов, в том числе актов органов исполнительной власти, обеспечение объективного разрешения в судах всего комплекса возможных административных дел и тем самым реальное развитие административного судопроизводства в России не представляются возможным. В свою очередь, без соответствующего объективного судебного контроля немыслимо совершенствование деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, претворение в жизнь положений статьи 118 Конституции Российской Федерации относительно административного судопроизводства является одной из важнейших проблем административного права.

Литература

  1. Брежнев Л.И. Рабочие и дневниковые записи: В 3-х т. / Л.И. Брежнев. М.: Историческая литература, 2016. Т. 1: Леонид Брежнев. Рабочие и дневниковые записи. 1964 - 1982 гг. 1264 с.
  2. Винер Н. Кибернетика и общество / Н. Винер. М.: Тайдекс Ко, 2002. 184 с.
  3. Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине / Н. Винер. 2-е изд. М.: Советское радио, 1968. 328 с.
  4. Горбачев М.С. Наедине с собой / М.С. Горбачев. М.: Грин Стрит, 2012. 686 с.
  5. Краткий философский словарь / Под ред. М. Розенталя и П. Юдина. 4-е изд., доп. и испр. М.: Госполитиздат, 1954. 704 с.
  6. Россинский Б.В. Исполнительная власть и государственное управление / Б.В. Россинский // Lex russica. 2018. N 7. С. 24 - 38.
  7. Россинский Б.В. Почему в Российской Федерации утвердился институт административной ответственности юридических лиц, и пришло ли время его ликвидировать? / Б.В. Россинский // Административное право и процесс. 2018. N 1. С. 5 - 13.
  8. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности / Б.В. Россинский // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 6 - 24.
  9. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы / П.П. Серков. М.: Норма, 2012. 480 с.
  10. Серков П.П. Правоотношение: теория и практика современного правового регулирования: Монография: В 3 ч. / П.П. Серков. М.: Норма, 2018. Ч. 1: Грани правового неведомого. 512 с.
  11. Соловей Ю.П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании / Ю.П. Соловей // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2014. N 2. С. 56 - 63.
  12. Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход / В.П. Уманская. М.: Норма, 2014. 288 с.
  13. Хрущев Н.С. Время, люди, власть: Воспоминания: В 4 кн. М.: Московские новости, 1999. Кн. 2. 848 с.