Мудрый Юрист

Охотничий надзор и контроль: пределы полномочий и проблемы реализации

Иванов Андрей Геннадьевич - начальник кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент (Хабаровск).

Автор рассматривает законодательные полномочия лиц, осуществляющих надзор и контроль в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, акцентируя внимание на механизме реализации предоставленных им прав и территориальных границах их действия. В статье затрагиваются проблемы применения отдельных правовых норм, регламентирующих порядок осуществления функций, возложенных на государственных инспекторов в области охраны окружающей среды и на производственных охотничьих инспекторов.

Ключевые слова: охота, охотничье оружие, животный мир, охотничье угодье, инспектор, охрана окружающей среды, надзор, контроль.

Hunting Supervision and Control: Limits of Powers and Problems of Realization

A.G. Ivanov

Ivanov A.G., Khabarovsk, Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

The author considers the legislative powers of persons, who exercise supervision and control in the sphere of hunting and preservation of hunting resources, and focuses on the mechanism of realization of the rights, granted to them, and the territorial scope of these rights. Some problems of the use of certain legal rules, which regulate the implementation of functions assigned to state inspectors in the field of environmental protection and to production hunting inspectors, are revealed.

Key words: hunting, hunting weapon, fauna, hunting ground, inspector, environmental protection, supervision, control.

Как известно, одни охотники добропорядочно приобретают разрешение на добычу тех или иных объектов животного мира, производят их добычу в установленные правовыми документами сроки и в определенном объеме, другие же осуществляют добычу животных и птиц, не имея на то разрешительных документов, в неустановленные сроки, чем нарушают нормы, регламентирующие режим охотпользования. В подобной ситуации не приходится сомневаться в необходимости охраны охотничьих угодий.

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) "О животном мире" (далее - Закон о животном мире) регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания и распределяет полномочия в данной сфере отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Охрана животного мира определена этим Законом как деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира. Однако ввиду большого количества нормативных правовых актов, закрепляющих порядок охраны животного мира, сегодня сложно разобраться в государственных структурах, осуществляющих данную деятельность, и еще сложнее понять пределы их полномочий, ряд из которых имеет весьма спорный характер.

Закон о животном мире в ст. 11 возлагает полномочия по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на специально уполномоченные государственные органы, которые образуют систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Должностные лица указанных государственных органов, согласно ст. 31 Закона о животном мире, наделены рядом полномочий, в числе которых:

проверка у юридических лиц и граждан документов, разрешающих осуществлять пользование животным миром, находиться на особо охраняемой природной территории (акватории), а также разрешений на хранение и ношение огнестрельного оружия;

проведение досмотра вещей и личного досмотра задержанных лиц, остановка и досмотр транспортных средств, проверка оружия и других орудий добычи объектов животного мира, добытых объектов животного мира и полученной из них продукции, в том числе во время ее транспортировки, в местах складирования и переработки;

изъятие у нарушителей оружия и других орудий добычи объектов животного мира, в том числе транспортных средств.

При осуществлении указанных полномочий должностные лица рассматриваемых органов могут использовать служебное оружие, а также в качестве служебного гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие. Должностные лица, выполняющие задачи по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, при исполнении служебных обязанностей должны быть в форменной одежде установленного образца.

Как видно из приведенной законодательной нормы, должностные лица специально уполномоченных государственных органов обладают весьма серьезными властными полномочиями. Однако Закон о животном мире не называет государственный орган, наделенный полномочиями по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, и, более того, не определяет, в каких территориальных границах допустимо осуществление приведенных полномочий.

Государственный орган, о котором идет речь, указан в Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (ред. от 13 декабря 2017 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370". В Положении установлены полномочия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Хотелось бы отметить, что п. 5.1.18 Положения закрепляет компетенцию по осуществлению государственного охотничьего надзора только в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения. Следовательно, на иные природные территории, являющиеся охотничьими угодьями, властные полномочия должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования распространяться не должны.

Рассматривая правовое регулирование в сфере сохранения охотничьих ресурсов, стоит обратиться к нормам ст. ст. 40 и 41 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов" (далее - Закон об охоте), которые определяют, что проверка надлежащего исполнения требований отечественного законодательства в области охоты возлагается на должностных лиц органов государственного надзора, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, и на производственных охотничьих инспекторов.

Указанные законодательные нормы закрепляют, что охотничий надзор и охотничий контроль призваны решать абсолютно одинаковые задачи: выявление, предупреждение и пресечение нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, но при этом государственный инспектор в области охраны окружающей среды и производственный охотничий инспектор наделены разными правами. Вероятно, это обусловлено тем, что надзор осуществляется за соблюдением законности в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, осуществляющими производственную деятельность, связанную с охотой. Контроль же призван обеспечить проверку соблюдения правовых норм отдельными гражданами, в частности охотниками.

Необходимо обратить внимание на то, что на особо охраняемых природных территориях в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) и Законом о животном мире государственные инспекторы в области охраны окружающей среды, помимо общенадзорных, наделены еще рядом полномочий, в числе которых:

а) право запрашивать в целях проверки у граждан, находящихся на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, разрешение на право пребывания на указанных особо охраняемых природных территориях;

б) право задерживать на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон граждан, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных граждан в правоохранительные органы;

в) право производить на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон досмотр транспортных средств, личных вещей граждан;

г) право изымать у граждан, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства и соответствующие документы.

Из представленного перечня видно, что должностные лица органов и государственных учреждений, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, наделены серьезными полномочиями по досмотру, изъятию, задержанию правонарушителей, что вполне оправданно именно в пределах особо охраняемых природных территорий, так как данные территории создаются в том числе для сохранения биологического разнообразия, редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания и на данных территориях установлены особые правила пребывания. Следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона об охоте на особо охраняемых природных территориях разрешена любительская и спортивная охота, но с учетом правил, предусмотренных для указанных территорий.

Порядок осуществления федерального государственного охотничьего надзора детально регламентирован в Положении о федеральном государственном охотничьем надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 25 января 2013 г. N 29 (ред. от 3 июля 2015 г.). В нем определено, что должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды (п. 7).

Согласно п. 3 упомянутого Положения государственный надзор, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, проводится на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а осуществляемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения. Представляется, что в указанном нормативном правовом акте отсутствует четкое определение территориальных границ осуществления охотничьего надзора органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на уровне субъектов РФ.

Учитывая положение ч. 4 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, которое устанавливает, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также правило, закрепленное в п. 5.1.18 Положения о Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, о том, что федеральный государственный охотничий надзор осуществляется на особо охраняемых природных территориях, можно сделать вывод, что и на уровне субъектов Российской Федерации территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования имеют право осуществлять надзор в границах особо охраняемых природных территорий, имеющих региональное или местное значение.

Однако не дает полной уверенности в сделанном выводе норма, предусмотренная п. 11 (1) Положения о федеральном государственном охотничьем надзоре, которая определяет мероприятия по контролю за соблюдением требований законодательства РФ в области охоты на территориях охотничьих угодий. Неясно, почему в одном из пунктов нормативного правового акта, посвященного надзору, речь идет о контроле. Ведь надзор и контроль - это разные направления правоохранительной деятельности, и с точки зрения юридической техники не совсем корректно перечислять в рассматриваемом Положении контрольные полномочия. В подтверждение тому следует обратиться к Закону об охоте, где четко определяются надзорные и контрольные полномочия по охране охотничьих ресурсов. Непонятно также, что следует понимать под охотничьими угодьями, на территории которых должны проводиться мероприятия по контролю за соблюдением законодательства в области охоты; подпадают ли под эту категорию все охотугодья или только расположенные на особо охраняемой территории.

Указанные обстоятельства позволяют неоднозначно толковать правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления охотничьего надзора, что может привести к спорным и даже конфликтным ситуациям.

Как уже было сказано, Закон об охоте разделяет надзорные и контрольные полномочия и именно контроль возлагается на производственных охотничьих инспекторов, которые, как закреплено в ст. 41 данного Закона, в пределах границ охотничьих угодий, указанных в охотхозяйственных соглашениях, наделены рядом полномочий, в числе которых:

  1. проверка выполнения требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в том числе соблюдение правил охоты, норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также наличия охотничьего билета, путевки, разрешения на добычу охотничьих ресурсов и разрешения на хранение и ношение охотничьего огнестрельного и (или) пневматического оружия;
  2. проведение при наличии достаточных данных о нарушениях требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов лицом, находящимся в границах охотничьего угодья, осмотра вещей, находящихся при указанном лице (в том числе орудий охоты, продукции охоты), остановки и осмотра транспортных средств без нарушения целостности и вскрытия осматриваемых вещей, транспортных средств и их частей.

Именно к порядку осуществления указанных полномочий производственного охотничьего инспектора имеется ряд вопросов.

Один из самых насущных - о нахождении в пределах границ охотничьих угодий лица с официально зарегистрированным охотничьим оружием, без документов на осуществление охоты, при условии что его цель не охота, а сбор дикоросов либо рыбалка, а оружие было взято на случай обороны от нападения диких животных, к примеру медведя. Прямого запрета на данные действия в законодательстве, регламентирующем порядок охоты и природопользования, нет. Более того, Конституцией РФ закреплено право свободно передвигаться, выбирать место пребывания (ч. 1 ст. 27), а также право на защиту своих свобод не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45). Поэтому защита с использованием официально разрешенного охотничьего огнестрельного оружия от нападения дикого животного не должна рассматриваться как нарушение закона. Кроме того, отечественное законодательство допускает в рамках необходимой обороны причинение смерти нападающему в условиях, когда опасности подвергаются жизнь и здоровье обороняющегося или других лиц (ст. 39 УК РФ). Также ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) "Об оружии" разрешает применять имеющееся у граждан РФ на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости.

До недавнего времени нахождение лица в охотничьих угодьях с официально зарегистрированным огнестрельным охотничьим оружием без документов на осуществление охоты безоговорочно признавалось нарушением правил охоты и влекло ответственность по ч. 1 ст. 8.37 КоАП РФ, невзирая на цель пребывания в лесу и ношения оружия. В настоящее время согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 (ред. от 30 ноября 2017 г.) "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" для признания лица виновным в нарушении указанной нормы КоАП РФ необходимо установить деяния, связанные с нарушением этим лицом правил охоты, т.е. совершение действий по поиску, выслеживанию, преследованию, добыче, переработке или транспортировке охотничьих ресурсов. Учитывая данное обстоятельство, представляется, что лица, наделенные правами по обеспечению охраны охотничьих ресурсов, в обязательном порядке должны выяснить цель нахождения гражданина в охотничьих угодьях с охотничьим огнестрельным оружием и только после того, как будет установлено, что эта цель - охота, осуществлять предоставленные им полномочия.

Это требование необходимо реализовывать ввиду того, что лицо, находясь в лесу с целью сбора дикоросов или рыбалки, должно обладать правом ношения официально зарегистрированного охотничьего оружия для обороны от опасных диких животных <1>.

<1> Иванов А.Г. Нарушение правил охоты: вопросы теории и практики // Законодательство. 2017. N 1. С. 68.

Законодатель разрешает осуществлять осмотр вещей, находящихся при указанном лице (в том числе орудий охоты, продукции охоты), остановку и осмотр транспортных средств лишь при наличии достаточных данных о нарушениях требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (ст. 41 Закона об охоте). Как представляется, под достаточными данными о нарушениях требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов необходимо понимать "установление факта проведения процесса охоты", т.е. деятельности, связанной с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой, как это определено в ст. 1 Закона об охоте. В случае отсутствия таких данных названные выше требования производственного охотничьего инспектора можно считать незаконными.

Осмотр, как следует из ст. 41 Закона об охоте, должен проводиться без нарушения целостности как вещей, так и транспортных средств. Из чего вытекает, что лицо, находящееся в охотничьих угодьях, не обязано открывать рюкзак, походную сумку, кейс и т.д., а также имеет право не открывать двери или багажник транспортного средства.

В нормативных правовых актах отсутствует четкая дефиниция понятия "осмотр", но нормы, закрепляющие процессуальный порядок проведения данного действия, помогают определить его сущность. Так, согласно УПК РФ осмотр заключается в непосредственном восприятии и процессуальной фиксации участниками этого следственного действия внешних признаков объектов, к которым, как правило, имеется свободный доступ. Термин "осмотр", используемый в процессуальном законе (ст. ст. 176 - 178 УПК), свидетельствует о преимущественном применении метода наблюдения. Однако при осмотре объекты воспринимаются всеми органами чувств. Так, в документах (в частности, в акте, который уполномочены составлять производственные охотничьи инспектора) могут быть зафиксированы результаты прослушивания звукозаписи, температура объекта, наличие резкого запаха и т.п. <1>.

<1> Уголовный процесс: Учеб. / Под общ. ред. А.В. Смирнова. М., 2008. С. 389.

В итоге можно утверждать, что пределы изучения вещей, находящихся при лице, и его транспортных средств ограничены визуальным либо иным их восприятием. Вскрытие, перебирание предметов, их извлечение недопустимы.

Еще более сложным является вопрос о допустимости остановки транспортных средств. На территории Российской Федерации очень много проселочных дорог, проходящих в пределах охотничьих угодий. По этим дорогам передвигаются на автомобилях, в том числе внедорожниках, лица в целях не только охоты, но и рыбалки, сбора дикоросов, отдыха на природе и т.д. И в этом случае насколько правомерным будет требование производственного охотничьего инспектора остановить транспортное средство и где закреплена обязанность водителя останавливаться по требованию данного лица, которое имеет при себе только нагрудный знак и удостоверение, позволяющие определить его принадлежность к органам, осуществляющим охотничий контроль?

Пунктом 7 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 9 января 2014 г. N 6 "Об утверждении Порядка осуществления производственного охотничьего контроля и о признании утратившим силу Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26 марта 2012 г. N 81 "Об утверждении Порядка осуществления производственного охотничьего контроля" установлено, что производственные охотничьи инспектора по согласованию с охотпользователями могут взаимодействовать с органами внутренних дел, что и происходит на практике. И очень часто для этих целей привлекаются не просто сотрудники полиции, а спецподразделения (ОМОН, СОБР).

Однако согласно подп. 20 п. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ (ред. от 5 декабря 2017 г.) "О полиции" останавливать транспортные средства сотрудник полиции имеет право, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, а п. 2 той же статьи определяет, что право осуществлять указанные действия предоставляется специально уполномоченным сотрудникам полиции. Участковым уполномоченным полиции в соответствии с Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 (ред. от 8 сентября 2016 г.) "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции" тоже предоставлено названное право на остановку транспортного средства, но также в связи с обеспечением безопасности дорожного движения. Сотрудники упомянутых спецподразделений в настоящее время входят с состав войск Национальной гвардии и в соответствии с п. 29 ст. 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 226-ФЗ (ред. от 5 декабря 2017 г.) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" имеют право останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на войска национальной гвардии обязанностей по участию в обеспечении безопасности дорожного движения.

Исходя из изложенного сотрудники правоохранительных органов, которые могут быть привлечены и привлекаются к взаимодействию с производственными охотничьими инспекторами, правомочны останавливать транспортные средства только в целях обеспечения безопасности дорожного движения и никак не в целях осуществления производственного охотничьего контроля. Следовательно, действия производственных охотничьих инспекторов по остановке транспортных средств в охотничьих угодьях с целью проверки документов даже совместно с сотрудниками правоохранительных органов незаконны. И незаконны они до тех пор, пока у производственного охотничьего инспектора не будет достаточных данных о нарушениях требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, т.е. пока он не увидит и, возможно, не зафиксирует (на видео или фото) действия по поиску, выслеживанию, преследованию охотничьих ресурсов, их добыче, первичной переработке и транспортировке.

Сказанное по вопросу о правовых полномочиях государственных инспекторов в области охраны окружающей среды и производственных охотничьих инспекторов позволяет увидеть просчеты и недостатки законодательных норм, регламентирующих правоохранительную деятельность в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. В связи с этим, думается, назрела необходимость внесения коррективов в нормативные правовые документы, регулирующие деятельность, связанную с охотой и сохранением охотничьих ресурсов, и приведения этой нормативной базы к единому знаменателю, что поспособствует выявлению и предупреждению правонарушений и преступлений в указанной сфере.

В частности, предлагаем исключить ч. 2 ст. 57 Закона об охоте, которая приравнивает к охоте факт нахождения в охотничьих угодьях физических лиц с орудиями охоты и (или) продукцией охоты, собаками охотничьих пород, ловчими птицами. Данная норма противоречит принципу субъективного вменения, а также приведенному выше положению Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21. В итоге создается почва для неправомерных действий сотрудников, осуществляющих надзор и контроль в сфере охотпользования.

Кроме того, п. 11 Положения о федеральном государственном охотничьем надзоре необходимо изложить в следующей редакции: "При проведении проверок в отношении граждан, осуществляющих охоту, осуществляются следующие мероприятия...". Пункт 11 (1) Положения должен быть изложен так: "Мероприятия по надзору за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях особо охраняемых природных территорий проводятся должностными лицами органов государственного надзора (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды)...".

Осуществление полномочий, указанных в ст. 31 Закона о животном мире и перечисленных выше, необходимо ограничить рамками особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, следует разработать детальный порядок реализации полномочий государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, касающихся проведения досмотра вещей и личного досмотра задержанных лиц, а также остановки и досмотра транспортных средств. Как представляется, названные действия будут законными только при наличии достаточных данных о совершении противоправных действий в сфере добычи охотничьих ресурсов.

Полномочия должностных лиц специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания по изъятию у нарушителей оружия и транспортных средств необходимо исключить. Правоотношения в сфере оборота гражданского оружия регламентируются Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии", и указанные полномочия возложены на государственный орган, осуществляющий лицензирование оборота гражданского оружия. Транспортные средства являются собственностью лица и служат средством передвижения, в связи с чем их изъятие при рассматриваемых обстоятельствах не отвечает принципу соразмерности совершенному правонарушению.

Список литературы

Иванов А.Г. Нарушение правил охоты: вопросы теории и практики // Законодательство. 2017. N 1.

Уголовный процесс: Учеб. / Под общ. ред. А.В. Смирнова. М., 2008.

References

Ivanov A.G. Narushenie pravil okhoty: voprosy teorii i praktiki // Zakonodatel'stvo. 2017. N 1.

Ugolovnyi protsess: Ucheb. / Pod obshch. red. A.V. Smirnova. M., 2008.